突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系研究

魏素紅

長沙醫(yī)學(xué)院，湖南 長沙 410000

通過對國家政策與文獻資料中記載的突發(fā)危機法制保障內(nèi)容可知，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系進行研究的目的是有效落實以人為本與安全統(tǒng)籌兩項工作重點，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中吸取經(jīng)驗，進一步健全并完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系，提高我國的公共衛(wèi)生風(fēng)險防御能力。因此，在研究突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系過程中，法律法規(guī)制度是當(dāng)前及未來一段時間的重點內(nèi)容，只有完善的法律體系才能實現(xiàn)法治社會，滿足當(dāng)前我國整體發(fā)展趨勢與規(guī)劃。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概述

在社會運行過程中受自然因素、社會因素等影響，會導(dǎo)致社會運行失效，進而可能會對公共安全與社會秩序造成危機與影響，我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為造成或可能會對社會公眾健康造成嚴(yán)重損害，是公共危機的主要因素之一。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點分析可知，其不僅具有突發(fā)性危害性、復(fù)雜性的特點，還具有緊急性、嚴(yán)重性的特點，緊急性是指在時間方面較為緊迫，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時其所造成的危險十分緊迫，構(gòu)成突發(fā)危機嚴(yán)重性是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身具有嚴(yán)重的危害性，對社會民眾健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅，并且在長時間內(nèi)難以得到有效解決，還會大范圍增長，對正常社會秩序造成嚴(yán)重影響。

二、地方立法介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的必要性

（一）彌補當(dāng)前法律不足

當(dāng)前我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面形成了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系，對應(yīng)急工作開展起到了積極推動作用，但并沒有針對性，大多法律文件中只存在少數(shù)條款內(nèi)容與突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急處理相關(guān)，同時由于制度缺乏完善的設(shè)計，對各部門在應(yīng)急過程中的職責(zé)范圍與可以采用的措施并沒有做出細致的規(guī)定，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中需要重視的共性問題沒有做出全面的說明，使得制度的執(zhí)行力與影響力未能充分發(fā)揮。因此，地方要在國家權(quán)力允許的范圍內(nèi)，對具體區(qū)域中的配套實施規(guī)范進行進一步完善，對當(dāng)前法律方面的不足之處進行進一步補充，以此提高區(qū)域范圍內(nèi)政府部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。

（二）落實國家立法的具體操作

考慮到國家立法具有統(tǒng)籌性與原則性，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急制定各項條例制度多數(shù)都是大致的框架要求，因此在實踐應(yīng)用中多數(shù)內(nèi)容都難以直接應(yīng)用，依舊需要各級政府結(jié)合實際情況進行逐級申報，因此，地方立法要及時明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的具體應(yīng)對機制，明確相關(guān)主體的具體權(quán)限與責(zé)任范圍，通過立法的方式對應(yīng)急處置流程進行固定，將國家立法文件中的各項指導(dǎo)要求落實到實踐中。

（三）因地制宜

我國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度存在差異，地理環(huán)境相對復(fù)雜，地域之間容易爆發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且在類型規(guī)模與影響程度上都存在差異。雖然我國相關(guān)法律構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急原則與法律框架，但難以在經(jīng)濟、社會、文化、地理方面存在區(qū)域差異的現(xiàn)實條件下有效應(yīng)用，為此，各地政府要通過立法的方式，妥善處理地域之間的差異問題，在遵循國家立法的基礎(chǔ)上，充分考慮本地應(yīng)急管理的具體要求，遵循因地制宜的原則，制定出針對性強、操作性強、具有地方特點的應(yīng)急立法，根據(jù)具體情況實施不同的應(yīng)急規(guī)范十分重要［1］。

三、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律制度存在的缺陷

（一）條款操作性弱具體實踐存在難度

國家法治水平與法治質(zhì)量直接受立法質(zhì)量的影響。在立法過程中需要高度重視立法的質(zhì)量，相關(guān)法律規(guī)定、地方立法的本質(zhì)要以上位法所倡導(dǎo)的條款內(nèi)容為基礎(chǔ)，并結(jié)合本地的實際情況做出細致劃分與具體法律安排，但通過對當(dāng)前省級立法統(tǒng)籌分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)條款依舊以原則規(guī)范內(nèi)容為要求，處理方式缺乏明確的指向性，只是在引導(dǎo)方面與政策方面起到一定的宣傳指導(dǎo)作用，具體的操作流程與機制依舊需要行政部門作出具體的規(guī)定，各主體之間的職責(zé)權(quán)限并未有效銜接，造成法律法規(guī)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，違法成本并不高，立法條款的實踐操作性并不強，難以有效落實到實踐中，存在應(yīng)急管理工作流程斷裂的問題。例如：各省級立法中對各級政府衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)及醫(yī)療機構(gòu)等相關(guān)部門在應(yīng)急管理過程中的職責(zé)作出了規(guī)定要求，但在大量的條款中僅提到有關(guān)部門，有關(guān)部門在不同地方的具體指向有所不同，在具體實踐中容易出現(xiàn)各部門推脫責(zé)任的現(xiàn)象［2］。

（二）法律約束力度不足

由于法律位階較低導(dǎo)致立法缺乏權(quán)威性與嚴(yán)肅性，最終的約束力度不足。法律效果指向的具體對象范圍不夠廣泛，在規(guī)定的方式方法與行為類型及法律責(zé)任等方面缺乏一致性，容易在行使權(quán)力的過程中出現(xiàn)無權(quán)或權(quán)力濫用的現(xiàn)象，使得應(yīng)急管理操作在具體實踐執(zhí)行過程中難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用與效力。行政主體為了確保管理工作的有序進行，或為了維護社會秩序，保障民眾人生健康，要采取具有緊急性、及時性的強制措施，如強制隔離、強制醫(yī)療等。但當(dāng)前應(yīng)急管理省級立法體系對行政主體的執(zhí)行細節(jié)并未作出細致完善的規(guī)定，法律約束力必要的程序有待進一步完善，為確保行政機關(guān)在一定程度上落實強制行為，避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會中的管理效率受到影響，需要提高法律約束力［3］。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系保障建議

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機程序性規(guī)范

公正規(guī)范的程序是保證實體公正的重要基礎(chǔ)，因此，需要在整個法律體系設(shè)置的過程中先完善程序規(guī)范，以此保證在應(yīng)用公權(quán)力的過程中能夠得當(dāng)使用其開展一系列工作。首先，要確保在緊急狀態(tài)下緊急處置權(quán)的問題，不單純要從法律角度出發(fā)，將緊急處理權(quán)限進行規(guī)劃設(shè)置，還要考慮到程序方面如何設(shè)置緊急處置權(quán)，如何符合法律規(guī)定，確認(rèn)宣布解除監(jiān)督救濟以及在經(jīng)濟處置過程中行使職權(quán)不當(dāng)?shù)膰覚C關(guān)或相關(guān)工作人員，并要求其承擔(dān)具體的法律責(zé)任，從程序方面確保公共利益最大化。其次，針對突發(fā)危機這一特殊情況，在程序規(guī)范方面需要具備具體的規(guī)則，針對個人信息要進行保障，具體程序執(zhí)行過程中的法律責(zé)任補償機制要做出明確規(guī)范。最后，要形成針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理預(yù)案，明確落實各主體的職責(zé)細致劃分，應(yīng)急預(yù)案中的具體內(nèi)容根據(jù)相關(guān)規(guī)定需要做好應(yīng)急儲備工作，如相關(guān)物資設(shè)備設(shè)施技術(shù)與專業(yè)人才等各方面的儲備工作，提升醫(yī)療救治水平，將具體責(zé)任落實到相關(guān)責(zé)任主體身上，做好監(jiān)管工作，加大執(zhí)法力度，從而盡可能降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的損害，甚至有效避免突發(fā)危機的產(chǎn)生［4］。

（二）提高立法能力，提升立法質(zhì)量

若想提升立法條例在實踐應(yīng)用中的操作性，提高地方立法質(zhì)量，需要以科學(xué)的立法態(tài)度處理好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急過程中需要堅持以人為本的理念，堅持人性化立法的價值取向，協(xié)調(diào)應(yīng)急狀態(tài)下政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系。不對上位法予以公民的權(quán)利進行限制，同時也不可盲目擴大權(quán)力范圍，要發(fā)揮出專職立法人員與突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)＜业淖饔门c價值，將專業(yè)的工作交由相關(guān)領(lǐng)域的專家完成，在立法過程中要積極聽取醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、疾病防御機構(gòu)、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)機構(gòu)專業(yè)人士的指導(dǎo)意見，廣泛吸收具有衛(wèi)生法律背景的人才進入到醫(yī)療衛(wèi)生法治隊伍中，組織相關(guān)專家開展立法調(diào)研評估等工作，在提高應(yīng)急管理立法專業(yè)性與操作性的同時提高立法民主化程度與立法質(zhì)量［5］。

（三）明確法律主體，提高立法效力

現(xiàn)下突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，對人民群眾生命健康的安全與社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理能力，需要地方立法以省級人大以及其常務(wù)委員會作為主要的立法機構(gòu)將立法從受行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛闪⒎C關(guān)主導(dǎo)，提高地方立法的效力層級。在地方性法規(guī)形勢下能夠最大限度地對人民政府及相關(guān)部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)權(quán)利進行有效規(guī)范，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治網(wǎng)絡(luò)體系要求，在法律法規(guī)的約束作用下規(guī)范并細致劃分應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使運行機制與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在制度化與法制化的規(guī)范下發(fā)展［6］。

（四）更新立法理念，以區(qū)域?qū)嶋H為基礎(chǔ)

地方立法對國家立法起到補充，說明其細致劃分的作用，在立法的過程中需要認(rèn)識到不必要重復(fù)的潛在危害，要確立細致明確的立法理念。在準(zhǔn)備階段，要明確立法的目標(biāo)，時刻了解國家立法的動態(tài)與指導(dǎo)精神，此外，要對本區(qū)域政治、經(jīng)濟、法制等立法完善與調(diào)整的需求有所了解，在省級立法空間下，將立法與本區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應(yīng)急管理具體要求有機結(jié)合，總結(jié)本區(qū)域應(yīng)急管理的實踐經(jīng)驗，把握住地方特色，分析區(qū)域范圍內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生水平與公共衛(wèi)生應(yīng)對能力，從根本上規(guī)范與避免立法中的不必要重復(fù)。

（五）公正高效地保障突發(fā)危機應(yīng)急管理

在司法運用過程中要重視司法人才的儲備，特別是既具備醫(yī)學(xué)知識又具備法律知識的人才。醫(yī)學(xué)人才是我國人才中培養(yǎng)難度最大、最具實力的高位階人才，需要一定的時間積累才能做出成效，建設(shè)健康法治國家需要醫(yī)務(wù)人才與法治人才，更需要醫(yī)學(xué)法治知識兼?zhèn)涞娜瞬拧?/p>

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理司法適用過程中，會涉及很多衛(wèi)生相關(guān)問題的醫(yī)學(xué)與法律鑒別，因此需要提高對既懂醫(yī)學(xué)又懂法律人才的儲備，以此能夠更加公正高效地處理危機中的司法適用難題。此外，在司法適用中，司法機關(guān)對相關(guān)法律的適用存在不同意見會影響定罪、判刑等處置結(jié)果，依舊需要加強人才儲備與隊伍建設(shè)工作，以此保證高效進行司法適用。在刑法中，對個人造成傳染病傳播流行或其他嚴(yán)重后果，需要承擔(dān)的刑事責(zé)任作出了規(guī)定，但并不屬于經(jīng)濟類犯罪，并未適用處罰金刑罰，但此種行為會對社會經(jīng)濟造成負擔(dān)，也對他人經(jīng)濟造成負擔(dān)，雖然國家在醫(yī)療保障方面對病人進行免費醫(yī)治，但依舊存在相關(guān)的經(jīng)濟損失。

在很長一段時間內(nèi)對傳染病如何傳播的舉證責(zé)任分配、因果關(guān)系認(rèn)定等存在操作難度，但在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)高速發(fā)展的時代背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使得以上問題迎刃而解，可以有效杜絕在突發(fā)危機中一部分公眾違反公共衛(wèi)生防控規(guī)定的行為［7］。

綜上所述，各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)害與公共衛(wèi)生災(zāi)害在社會發(fā)展過程中是不可避免的突發(fā)事件，面對公共衛(wèi)生突發(fā)事件，唯一有效的措施便是在災(zāi)害來臨前做好各項防御工作，及時有效應(yīng)對災(zāi)害。公共衛(wèi)生突發(fā)事件會對社會造成嚴(yán)重的負擔(dān)，因此，需不斷完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系，提高對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力，將公共衛(wèi)生突發(fā)事件的影響與危害降到最低。