頂層設(shè)計(jì)能力提升的制約因素探析

李榮亮 王翠竹 張改洋

(1中共天津市委黨校，天津 300191；2天津市和平區(qū)萬全小學(xué)，天津 300021)

考察頂層設(shè)計(jì)能力的提升路徑，需要分析頂層設(shè)計(jì)能力提升的制約因素。從結(jié)構(gòu)的維度來看，影響頂層設(shè)計(jì)能力提升的制約因素主要包括但不限于頂層設(shè)計(jì)環(huán)境因素、頂層設(shè)計(jì)主體自身因素、頂層設(shè)計(jì)對(duì)象因素、頂層設(shè)計(jì)方法因素。

一、頂層設(shè)計(jì)環(huán)境因素

頂層設(shè)計(jì)環(huán)境是指受到一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治文化、社會(huì)發(fā)展階段及歷史傳統(tǒng)差異的影響因素。社會(huì)發(fā)展階段是國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，從歷史來看，我國(guó)屬于后發(fā)國(guó)家，后發(fā)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)具有趕超的特征。頂層設(shè)計(jì)是國(guó)家社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，沒有太多治理經(jīng)驗(yàn)，頂層設(shè)計(jì)在整體上是一種指導(dǎo)性的設(shè)計(jì)，如毛澤東的《論十大關(guān)系》，就是對(duì)社會(huì)主義建設(shè)中的十大重要關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的論述，成為建設(shè)的指導(dǎo)性文獻(xiàn)。改革開放初期面臨兩方面問題：一方面，要突破既有的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端；另一方面，要打破“兩個(gè)凡是”的思想僵化觀念。針對(duì)這兩大問題，需要實(shí)事求是，解決中國(guó)向何處去的方向問題，在社會(huì)主義體制內(nèi)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，解決社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的問題。這是前人從未走過的路，改革初期沒有什么太多改革經(jīng)驗(yàn)可談，所以摸石頭過河成為主要方式，但是改革之初從來沒有否定頂層設(shè)計(jì)的作用。在全面深化改革時(shí)期，中國(guó)已經(jīng)走過了30多年的改革開放歷程，已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了規(guī)律，因此系統(tǒng)性改革提上日程，要解決不合時(shí)宜的思想觀念、體制機(jī)制弊端和利益固化藩籬，這時(shí)，對(duì)國(guó)家制度、國(guó)家治理體系進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)成為迫在眉睫的事情。

從大歷史觀來看，中國(guó)是個(gè)大一統(tǒng)國(guó)家，中央集權(quán)有著悠久的歷史傳統(tǒng)。自郡縣制到科層制，中國(guó)幾乎推行的都是中央集權(quán)制，這是國(guó)家長(zhǎng)期統(tǒng)一和能夠五千年文明傳承的一個(gè)重要原因。建國(guó)后實(shí)行民主集中制原則，頂層設(shè)計(jì)的最高權(quán)力在黨中央，這一方面來自馬克思主義的科學(xué)原理，一方面來自中國(guó)和蘇聯(lián)的民主集中制實(shí)踐，同時(shí)還有來自中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)。因此民主集中制指導(dǎo)下的頂層設(shè)計(jì)具有歷史的必然性。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(后改為中央全面深化改革委員會(huì))就是最高的頂層設(shè)計(jì)主體。歷史傳統(tǒng)具有兩面性，可以說是一把雙刃劍，假如頂層設(shè)計(jì)的目的與歷史傳統(tǒng)相契合，則促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施，反之則會(huì)阻礙頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施。

頂層設(shè)計(jì)受政治體制的約束和影響。政治體制不同，權(quán)力分配和運(yùn)作方式也不同，頂層設(shè)計(jì)的方式也會(huì)不盡相同。按政權(quán)的組織形式分，有君主制、共和制、議會(huì)制和人民代表制。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)在組織原則上是民主集中制。

政治文化影響著頂層設(shè)計(jì)的觀念。政治文化是“一個(gè)國(guó)家中的階級(jí)、團(tuán)體和個(gè)人，在長(zhǎng)期的社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)的影響下形成的某種特定的政治價(jià)值觀念、政治心理和政治行為模式”[1]。政治觀念、政治心理和政治行為影響頂層設(shè)計(jì)主體的決策取向。政治文化的核心是政治價(jià)值，政治價(jià)值偏好對(duì)頂層設(shè)計(jì)具有選擇導(dǎo)向功能。簡(jiǎn)言之，政治文化不同，政治取向就會(huì)不一樣，頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果也會(huì)不一樣。有一元主導(dǎo)、多元共存的政治文化和沒有主導(dǎo)的多元文化之分。前者在頂層設(shè)計(jì)上容易達(dá)成頂層設(shè)計(jì)共識(shí)和認(rèn)同，而后者則相對(duì)較難。對(duì)政治文化影響有本國(guó)歷史文化傳統(tǒng)，有外來文化的融入，同時(shí)還會(huì)受宗教的影響，民族國(guó)家還會(huì)受到民族主義思想的影響。如美國(guó)文化人類學(xué)家魯思·本尼迪克特的著作《菊與刀》就是從文化的角度探討民族性格對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響。構(gòu)建良好的政治文化能夠?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)提供先進(jìn)的文化和強(qiáng)大的精神支撐。

頂層設(shè)計(jì)要考慮一個(gè)國(guó)家所處歷史階段的黨情、國(guó)情、世情和民情。從世情看，十九大報(bào)告深刻指出，“世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題?！盵2]當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇并存，要深刻把握國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局。從國(guó)情看，一是我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，二是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治保障，三是改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期。從黨情看，一是從強(qiáng)人政治轉(zhuǎn)型為常人政治，二是從黨自身來看面臨“四大危險(xiǎn)”，三是從外部環(huán)境來看面臨“四大考驗(yàn)”。從民情看，人民的需求從日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要到日益增長(zhǎng)的美好生活需要，人民的需要越來越多樣多元多變，需要的質(zhì)量更高。這給頂層設(shè)計(jì)帶來了新的挑戰(zhàn)，也是影響和制約頂層設(shè)計(jì)的重要因素。

二、頂層設(shè)計(jì)主體因素

頂層設(shè)計(jì)主體主要是黨和政府，最核心的決策主體是黨中央?！澳茏鲰攲釉O(shè)計(jì)的一定是領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，他們是主導(dǎo)一個(gè)事物發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量和決策力量?！盵3]鄭永年教授認(rèn)為，“現(xiàn)在的中國(guó)來說，所有改革的關(guān)鍵就是確立改革的主體，就是誰來改革？”[4]黨和政府就是改革的主體，頂層設(shè)計(jì)者就是改革的推動(dòng)者，頂層設(shè)計(jì)者也是自我改革者，頂層設(shè)計(jì)與頂層推動(dòng)一體化改革才會(huì)成功。頂層設(shè)計(jì)主體是否具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維，是衡量頂層設(shè)計(jì)個(gè)人或集體歷史地位的一個(gè)非常重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。頂層設(shè)計(jì)主體的戰(zhàn)略謀劃要有歷史使命感和政治責(zé)任感，并要有高度的政治權(quán)威性。目前，主體因素對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的影響與制約主要體現(xiàn)在主體的權(quán)威性有待提升這一方面。

從歷史來看，頂層設(shè)計(jì)主體的權(quán)威性建立在兩個(gè)方面的基礎(chǔ)上。其一是因?yàn)闅v史中頂層設(shè)計(jì)正確所獲得的實(shí)踐成績(jī)，其二則是來自頂層設(shè)計(jì)通過立法成為國(guó)家制度或者是法律。2004年6月，時(shí)任外交部長(zhǎng)李肇星在參加里根總統(tǒng)的葬禮后，與戈?duì)柊蛦谭蛲缓桨?，李肇星問戈?duì)柊蛦谭蛱K聯(lián)解體的主要原因是什么？或者說蘇聯(lián)改革失敗的主要原因是什么？當(dāng)時(shí)戈?duì)柊蛦谭虻幕卮鹗牵骸拔覀兡抢餂]有個(gè)鄧小平。”[5]熊玠在《習(xí)近平時(shí)代》一書中認(rèn)為，蘇聯(lián)改革失敗，因?yàn)闆]有鄧小平。這是在告訴我們，中國(guó)改革成功需要改革的政治勇氣和智慧、需要改革領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威。當(dāng)前的“兩個(gè)維護(hù)”是推動(dòng)全面深化改革頂層設(shè)計(jì)的重要保障。

從時(shí)代背景看，當(dāng)前國(guó)家治理中的頂層設(shè)計(jì)面臨主體權(quán)威弱化的現(xiàn)實(shí)問題。從現(xiàn)實(shí)來看，意識(shí)形態(tài)掛帥的時(shí)代早已遠(yuǎn)去，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在為人們帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，對(duì)人們的原有信仰造成了沖擊，信仰危機(jī)對(duì)傳統(tǒng)權(quán)威帶來巨大的挑戰(zhàn)，在國(guó)家治理上強(qiáng)人政治的時(shí)代也已遠(yuǎn)去，這是權(quán)威弱化的又一原因。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展中的腐敗問題導(dǎo)致社會(huì)對(duì)頂層設(shè)計(jì)主體的不信任，腐敗會(huì)讓黨和政府陷入塔西佗陷阱，致使作為頂層設(shè)計(jì)主體的黨和政府的正面形象和公信力受損，而頂層設(shè)計(jì)決策協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)不健全，權(quán)力的有效集中能力有待提高，以及存在上下級(jí)組織間信息傳遞的失效、失序和失真的問題，更使得政府的權(quán)威和公信力受到挑戰(zhàn)。實(shí)際上，頂層設(shè)計(jì)主體權(quán)威弱化的問題，已經(jīng)成為影響和制約新時(shí)代頂層設(shè)計(jì)能力提升的關(guān)鍵因素。

三、頂層設(shè)計(jì)對(duì)象因素

有頂層設(shè)計(jì)就有頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容或者頂層設(shè)計(jì)的對(duì)象。并不是所有的設(shè)計(jì)對(duì)象都是頂層設(shè)計(jì)的對(duì)象，“凡是需要系統(tǒng)化和系統(tǒng)工程化的事物都是頂層設(shè)計(jì)的工作對(duì)象”[6]。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，這是頂層設(shè)計(jì)對(duì)象具有的三大特征，同時(shí)頂層設(shè)計(jì)的對(duì)象應(yīng)該是處于黨和國(guó)家的制度頂層。

從頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容上看，鄧小平同志的“8.18”講話是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的綱領(lǐng)性文件，是對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的頂層設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)是對(duì)全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)，打破改革設(shè)計(jì)的碎片化、局部化和部門化。十八屆四中全會(huì)是對(duì)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)。十九屆三中全會(huì)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》是對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的頂層設(shè)計(jì)。十九屆四中全會(huì)是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)。為什么說這幾次全會(huì)是頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)樽鳛轫攲釉O(shè)計(jì)的對(duì)象，他們具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性三大特征。從制度的頂層設(shè)計(jì)層次來看，十九屆四中全會(huì)做的制度頂層設(shè)計(jì)是一次制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)集成。

頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容對(duì)頂層設(shè)計(jì)的制約主要從設(shè)計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)度來考量。頂層設(shè)計(jì)的層次性越高，關(guān)涉的領(lǐng)域越廣，對(duì)系統(tǒng)性的要求越高，頂層設(shè)計(jì)的難度就越大。對(duì)某一領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)相對(duì)于全局的頂層設(shè)計(jì)的難度就相對(duì)會(huì)降低一些。頂層設(shè)計(jì)對(duì)象對(duì)頂層設(shè)計(jì)能力的影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜程度。從改革開放初期的改革到全面深化改革，頂層設(shè)計(jì)從全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)到國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)，頂層設(shè)計(jì)的復(fù)雜程度越來越高，對(duì)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性要求越來越高，改革共識(shí)、改革配套、頂層推動(dòng)、持續(xù)改革等要求改革的質(zhì)量越來越高。二是頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容的系統(tǒng)程度。從空間看，全面深化改革是全國(guó)性的，領(lǐng)域涉及到五位一體、黨的建設(shè)、軍隊(duì)、一國(guó)兩制、大國(guó)外交、國(guó)家安全觀等，是整體改革，宏觀性更強(qiáng)。三是頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間跨度。如每年的中央一號(hào)文件，主要是一年的頂層設(shè)計(jì)，而“五年規(guī)劃”則是涉及五年的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)不是一勞永逸的，在頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施過程中會(huì)隨著實(shí)踐的變化做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

頂層設(shè)計(jì)要為全面深化改革進(jìn)行定位、定標(biāo)、定法、定思。以全面深化改革為例，頂層設(shè)計(jì)最大的依據(jù)是社會(huì)主義初級(jí)階段；頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)、基本現(xiàn)代化、現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興；頂層設(shè)計(jì)的方法是通過落實(shí)戰(zhàn)略布局推動(dòng)總體布局，系統(tǒng)整體解決問題；頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想是馬克思主義，是中國(guó)化馬克思主義最新成果習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。

利益固化的藩籬是改革遇到的絆腳石。不能讓既得利益者持續(xù)獲得不公正的利益，解決既得利益固化藩籬，要注意既得利益者對(duì)頂層設(shè)計(jì)的干涉。既得利益具有相對(duì)性，在改革開放初期較少存在既得利益者，即便是有，也是以一個(gè)改革的形象出現(xiàn)。在改革開放的進(jìn)程中，形成了新的既得利益者，當(dāng)前的全面深化改革需要解決既得利益者成為利益固化藩籬的問題。既得利益者具有排他性，自己得到的多，他人得不到或者得到的少，原因在于資源的有限性。歷史總是以退步的形式展現(xiàn)其進(jìn)步的一面，不論怎么改革，總會(huì)有利益受損者，有政策的反對(duì)者，要以最小的代價(jià)獲得最大的進(jìn)步，但是要照顧到最少受惠者的利益，不能為了整體過度損害部分人的利益，要把握一個(gè)度，尤其是改革不能有長(zhǎng)期的利益受損者。

四、頂層設(shè)計(jì)方法因素

中國(guó)作為后發(fā)趕超型國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展需要發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，需要效率的支撐。中國(guó)集中力量辦大事的制度設(shè)計(jì)，要求決策權(quán)在黨中央，而目標(biāo)導(dǎo)向式的發(fā)展模式對(duì)頂層設(shè)計(jì)的方法提出了更高的要求。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

一是科學(xué)的理性思維。頂層設(shè)計(jì)是理性設(shè)計(jì)，理性包括科學(xué)理性和價(jià)值理性。比較而言，科學(xué)理性講客觀性，價(jià)值理性具有更多的主觀性，頂層設(shè)計(jì)需要主觀思維和客觀實(shí)際相符合。主觀和客觀的符合程度越高，抓主要矛盾的水平越高，頂層設(shè)計(jì)水平就越高。要講事實(shí)，一切從實(shí)際出發(fā)，否則就會(huì)犯錯(cuò)誤，“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”的口號(hào)，實(shí)際上違反了事物發(fā)展的客觀規(guī)律，具有主觀意志決定論傾向。頂層設(shè)計(jì)有定性設(shè)計(jì)和定量設(shè)計(jì)之分。以“十四五”規(guī)劃為例，其中既有定性頂層設(shè)計(jì)，也有定量頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)的最終形成，須經(jīng)歷兩個(gè)過程：“其一是頂層設(shè)計(jì)的制定過程，此時(shí)的成果只表現(xiàn)為這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)頂層設(shè)計(jì)所涉及事物的制作決策；其二是由對(duì)頂層設(shè)計(jì)成果進(jìn)行最終決策的決策機(jī)構(gòu)及人員決定該項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)的過程。”[7]

二是掌握信息的能力。信息獲得不暢是對(duì)頂層設(shè)計(jì)的一大阻礙，信息時(shí)代如何解決信息公開、信息分層、信息壁壘、信息過濾、信息失真、信息不對(duì)稱、信息授權(quán)等問題，對(duì)頂層設(shè)計(jì)來說至關(guān)重要。在信息社會(huì)，頂層設(shè)計(jì)需要現(xiàn)代信息技術(shù)作支撐。信息不對(duì)稱是頂層設(shè)計(jì)的大敵，頂層設(shè)計(jì)主體把握信息不全，容易導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)的失真。中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)是金字塔式的科層制，黨中央是最高的頂層設(shè)計(jì)主體，具有最高的信息獲得權(quán)。民主集中制決定了信息由下到上、由體制外向體制內(nèi)集中。從整個(gè)國(guó)家來看，中央最高決策層的信息來源最廣、渠道最多，但要盡量避免存在信息不及時(shí)、信息過濾、信息失真等現(xiàn)象，這是決策需要注意的問題。從縱向上看，信息不對(duì)稱，上層的信息掌握多；從橫向上看，存在信息不對(duì)稱，容易造成信息孤島或信息壁壘現(xiàn)象；從體制內(nèi)外來看，體制內(nèi)掌握的信息要多于體制外。同時(shí)還有其它技術(shù)等因素的影響。

三是系統(tǒng)性是頂層設(shè)計(jì)的第一屬性。全面深化改革、全面依法治國(guó)、深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革都是系統(tǒng)工程。頂層設(shè)計(jì)具有先導(dǎo)性、預(yù)見性，頂層設(shè)計(jì)既可以是目標(biāo)，也可以是一種規(guī)范。頂層設(shè)計(jì)具有整體性特征，在十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確指出，這“不是推進(jìn)一個(gè)領(lǐng)域改革，也不是推進(jìn)幾個(gè)領(lǐng)域改革，而是推進(jìn)所有領(lǐng)域改革”[8]。

頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)方式是自上而下。中央的權(quán)威性起到重要作用，頂層設(shè)計(jì)不能完全搞一刀切，頂層設(shè)計(jì)是大原則，地方政府依據(jù)中央的大政方針，并根據(jù)自身情況進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革細(xì)化頂層設(shè)計(jì)。中央頂層設(shè)計(jì)的原則性與地方改革的靈活性相結(jié)合。從“中心—邊緣”維度看，我國(guó)的改革經(jīng)歷了從邊緣改革到中心改革的歷程，并形成了頂層設(shè)計(jì)與基層探索兩者雙向良性互動(dòng)局面。邊緣改革是從基層探索開始，是中央給政策，地方搞試點(diǎn)，摸石頭過河，經(jīng)過試點(diǎn)推廣，中央認(rèn)可，自下而上，逐步漸進(jìn)改革開放，中國(guó)的改革幾乎是從農(nóng)村最窮的地方開始的，具有試錯(cuò)的特點(diǎn)。全面深化改革是在改革開放30多年的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上作出的決策，這次的改革是中心改革，強(qiáng)調(diào)的是頂層設(shè)計(jì)，通過中央權(quán)威，自上而下，從中央到地方進(jìn)行的整體改革。

改革經(jīng)歷了從分解式改革到整體性改革的過程?！疤K聯(lián)和東歐是綜合式的改革，中國(guó)則是分解式的改革?！盵9]我國(guó)改革的頂層設(shè)計(jì)邏輯是從經(jīng)濟(jì)改革、政治改革到社會(huì)改革的改革邏輯。這只是相比較而言。改革初期實(shí)行“經(jīng)濟(jì)先行，政治漸進(jìn)”的策略，原因在于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相比卻有些敏感，雖然敏感，但政治體制改革卻勢(shì)在必行，1980年鄧小平的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》講話，是政治體制改革的重要文獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)體制改革要與政治體制改革相配合，中國(guó)共產(chǎn)黨要保持全面領(lǐng)導(dǎo)和長(zhǎng)期執(zhí)政必須進(jìn)行政治體制改革，當(dāng)前社會(huì)的公平正義也需要政治體制改革來調(diào)整。

五、結(jié)語

改革頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)是為了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“堅(jiān)持方向不變、道路不偏、力度不減，推動(dòng)新時(shí)代改革開放走得更穩(wěn)、走得更遠(yuǎn)”[10]。頂層設(shè)計(jì)的目的是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此，頂層設(shè)計(jì)要有科學(xué)的哲學(xué)思維和方法、現(xiàn)代信息技術(shù)、系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程學(xué)知識(shí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化理論等。

從集體因素看，頂層設(shè)計(jì)集體要發(fā)揚(yáng)民主和團(tuán)結(jié)的精神，凝聚社會(huì)共識(shí)，匯聚集體智慧。好的中央政治局、好的中央政治局常委會(huì)是能夠做好頂層設(shè)計(jì)的重要保障，發(fā)揮人大、政協(xié)等集體的智慧，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)小組決策也是一個(gè)好的制度。如果頂層設(shè)計(jì)主體不民主、不團(tuán)結(jié)，難以達(dá)成共識(shí)，就無法獲得認(rèn)同，難以做出好的頂層設(shè)計(jì)來。頂層設(shè)計(jì)是協(xié)商的結(jié)果，更是集體智慧的結(jié)晶。美國(guó)是發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家，不具有趕超的使命，“美國(guó)各級(jí)政府放在第一位的并不是效率，而是公平、機(jī)會(huì)均等”[11]。福山在《衰敗的美利堅(jiān)——政治制度失靈的根源》一文中認(rèn)為，否決型政體是導(dǎo)致美國(guó)的“政治衰敗”的一個(gè)重要原因。中國(guó)作為后發(fā)趕超型國(guó)家，進(jìn)行趕超型改革需要集中力量辦大事，需要支撐效率的公平原則。從某種程度上講，中國(guó)發(fā)展慢老百姓不答應(yīng)，發(fā)展慢中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性也會(huì)遭受挑戰(zhàn)。