社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的政府作用

任 楊，朱 宇，關博文

(1.北京外國語大學 專用英語學院，北京 100089；2.黑龍江省社會科學院，哈爾濱150018；3.黑龍江財經學院 人文學院，哈爾濱 150025)

一、問題的提出

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，“完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，推進公共設施適老化改造，推動專業(yè)機構服務向社區(qū)延伸，整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”?！笆奈濉睍r期是我國人口老齡化的高速增長期，把握好人口老齡化新階段帶來的挑戰(zhàn)，扎實推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展，對保障和改善民生、促進經濟發(fā)展以及維護社會穩(wěn)定，具有重要的現(xiàn)實意義。歐美等發(fā)達國家社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實踐探索起步早，理論探討也比較深入，尤其是對服務供給方式、政策支持設計等方面問題的回應比較積極，但往往表現(xiàn)出實用主義的研究偏好。我國關于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的研究已經取得了較為豐厚的成果，但在本土化理論指導實踐、農村社區(qū)居家養(yǎng)老模式、社區(qū)居家養(yǎng)老主體合作、居家社區(qū)機構協(xié)調機制方面還有待深化[1]。為此，本文從居家社區(qū)養(yǎng)老服務的多元責任主體切入，探討社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的政府作用問題，以期補強現(xiàn)有理論研究成果，助推社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐發(fā)展。

當前，我國尚未對養(yǎng)老服務的概念完成精確界定，官方文件和學術成果大都基于養(yǎng)老服務的內容或項目構成進行宏觀描述。筆者認為，養(yǎng)老服務是指由政府、市場、社會、社區(qū)、家庭、單位等多元責任主體，為老人安度晚年提供的生活照料、精神慰藉、康復護理、緊急援助等幫扶活動和支持措施。養(yǎng)老服務既是一個動態(tài)過程，也是一種制度安排；既是一種生活方式，也是一種準公共產品。我國養(yǎng)老服務主要分為家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老三種模式，其中家庭養(yǎng)老在我國具有悠久的歷史傳統(tǒng)，機構養(yǎng)老始于改革開放以后，社區(qū)居家養(yǎng)老則是21世紀后才提出來的。社區(qū)居家養(yǎng)老不僅汲取了家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的各自優(yōu)點，而且是針對中國社會轉型和人口老齡化形勢而興起的一種新型養(yǎng)老模式。事實上，社區(qū)居家養(yǎng)老服務離不開政府的政策引領、財政支持、資源整合、過程監(jiān)管等措施，但由于角色越位、結構錯位、功能缺位等原因，養(yǎng)老服務產品供給總量不充分、供給結構不平衡以及人們的信息不對稱和認識不到位，已經成為制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務健康發(fā)展的瓶頸。

需要說明的是，本文中的“政府作用”并非嚴謹意義上的政治學概念，往往需要回歸政府職能、政府角色、政府管理等視角，以便揭示其作為行政主體，在依法對政治、經濟、社會、文化等公共事務進行管理時應當承擔的職責和所具有的功能，從而描述政府在公共行政活動中的目標定位和實際效果。政府作用是社會科學研究的中心議題之一，雖然20世紀90年代興起的治理理論一度使政府作用在國外學界受到質疑和挑戰(zhàn)，但我國仍是一個研究政府作用轉型的重要樣本，需要對具體政策領域開展堅實的實證研究[2]。那么，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展中，政府應當如何定位自己的身份角色、應當發(fā)揮什么作用以及如何發(fā)揮作用，既是我們面對的時代課題，也是關系我國養(yǎng)老服務未來高質量發(fā)展的根本性問題。基于此，筆者認為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的政府作用可以分為四個層次：決策部署層面的政府構建作用、發(fā)展格局層面的政府主導作用、資源配置層面的政府統(tǒng)籌作用和理念融合層面的政府帶動作用。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老服務決策部署的政府構建作用

推進社區(qū)居家養(yǎng)老是一個國際化的大趨勢，也是我國目前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的既定指向。世界各國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展歷程表明，政府在決策部署中的構建作用尤為重要。在我國，從國務院制定出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，到印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》，頂層設計的不斷完善映照著發(fā)展思路的轉變[3]。從我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的決策部署來看，政府主要通過規(guī)劃引領、政策支持和法律保障三個方面發(fā)揮構建作用。

(一)規(guī)劃引領

社區(qū)居家養(yǎng)老屬于一種具有保障性質的社會福利事業(yè)，需要通過對其未來發(fā)展狀況作出總體設想、戰(zhàn)略部署、超前謀劃和具體安排，以發(fā)揮政府規(guī)劃的綜合引領作用。2001年國務院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，首次將老齡事業(yè)納入政府規(guī)劃[4]。從中央層面來看，國務院先后印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》，充分顯現(xiàn)了中央政府在全國居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系建構中的規(guī)劃引領作用。從地方層面來看，《北京市養(yǎng)老服務專項規(guī)劃(2021年—2035年)》《廣東省養(yǎng)老服務體系建設“十四五”規(guī)劃》《黑龍江省養(yǎng)老服務業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《南京市“十四五”養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃》等一系列規(guī)劃的出臺，也表明地方各級政府高度重視本行政區(qū)域內養(yǎng)老服務體系建構的規(guī)劃引領作用。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，規(guī)劃的制定必須堅持準確定位、做好整體布局、注重戰(zhàn)略謀劃、營造社會共識。從我國目前的實際情況出發(fā)，應當建立以政府主導和基層自治為支撐，以社區(qū)為依托，以家庭為基礎，以滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的養(yǎng)老服務需求為目標，基本形成分布合理、功能完善、治理有效、水平適度的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)揮政府的規(guī)劃引領作用應當把握好三個面向：在宏觀上，各級政府應把社區(qū)居家養(yǎng)老服務納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定包括養(yǎng)老(醫(yī)療)保險規(guī)劃、長期照料護理規(guī)劃等在內的全民性養(yǎng)老服務保障規(guī)劃；在中觀上，地方政府應將社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施建設投入規(guī)劃、政府購買社會服務資金規(guī)劃等；在微觀上，中央政府應當建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務專項補助投資機制，通過財政預算形成長期的、有計劃的投入；地方各級政府應當建立設區(qū)居家養(yǎng)老服務財政投入增長機制，并把所需費用列入本級財政預算。

(二)政策支持

有學者統(tǒng)計，在2009—2019年的10年期間，國務院和發(fā)改委、衛(wèi)健委、財政部等部門在中央層面出臺的社區(qū)居家養(yǎng)老服務政策有28部，主要包括三種類型：一是環(huán)境型政策工具，包括金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、醫(yī)保支持、標準設計、策略措施6個維度，如《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等；二是需求型政策工具，包括公共采購、價格補貼、示范項目、服務外包、市場孵化5個維度，如《關于請報送養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例的通知》等；三是供給型政策工具，包括設施建設、科技支持、人才支撐、資金投入、公共服務、資源配置6個維度，如《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》等[5]。從目前來看，現(xiàn)有政策在引導社會力量積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務、規(guī)范養(yǎng)老服務市場、指導人員隊伍建設等方面發(fā)揮了重要作用，但社區(qū)居家養(yǎng)老政策的體系性尚不完善，未能有效回應多層次養(yǎng)老服務需求。為此，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，我國還需要做好三項工作：一是從頂層設計層面，實現(xiàn)養(yǎng)老服務政策的多元化供給；二是從體系建設層面，健全地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務相關政策；三是從制定過程層面，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務政策的專業(yè)化導向。正如有學者所言，“要從頂層設計出發(fā)，健全完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務相關政策，強化各主體的主觀能動性，持續(xù)開展能力提升行動，打通社區(qū)居家養(yǎng)老服務‘最后一公里’”[6]。

此外，加大政策對社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的支持力度，還應當踐行以下路徑：第一，立足基層社會治理創(chuàng)新，強化財稅政策供給。以創(chuàng)新基層社會治理為出發(fā)點，按照“適當干預”和有限財政責任托底投入的原則，構建與社會經濟地位相適應的、能夠最大程度滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求的財稅政策體系。第二，改變供給導向型偏好，優(yōu)化政策設計理念。根據(jù)老年人的需要細化各項服務內容，以社區(qū)生活照護服務、醫(yī)療護理、健康服務、居家支持和鄰里互助為主要內容，助推養(yǎng)老服務項目化、集約化發(fā)展。第三，適應養(yǎng)老服務現(xiàn)實需求，分類制定政策框架。各級政府應當把目光更多地投向90%家庭養(yǎng)老的老人群體，引導支持動員社會力量共同參與，構建家庭養(yǎng)老支持體系，完善困難老人救助體系，以適應不同健康狀況和經濟條件老年人的養(yǎng)老需求。第四，積極借鑒國外有益經驗，出臺社區(qū)居家養(yǎng)老專門政策。探索借鑒日本和韓國家庭照護支持體系，通過“賦能”為家庭成員提供支持，鼓勵部分床位供給充裕的養(yǎng)老機構提供老年人短期入住床位，以積極的支持性政策措施緩解家庭成員的養(yǎng)老壓力。

(三)法律保障

法治具有固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，而立法是法治的前提和基礎，只有制定良法才能促進發(fā)展、保障善治。從宏觀上看，養(yǎng)老與穩(wěn)定發(fā)展息息相關，屬于社會和經濟的范疇；從微觀上看，養(yǎng)老涉及老年人基本權益保障問題，屬于政治和法律的范疇。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的健康發(fā)展需要以法律制度體系作為基本保障，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務立法進程。從各國養(yǎng)老服務立法的情況來看，以議會或者政府立法的形式保障養(yǎng)老服務已成為通例，從而實現(xiàn)了養(yǎng)老服務有法可依。例如，德國議會自19世紀末先后出臺了《疾病保險法》《工傷保險法》《職員養(yǎng)老保險法》《養(yǎng)老金改革法》《補充養(yǎng)老保險法》《護理保險法》等，對養(yǎng)老保險的適用范圍、保障對象、責任主體、資金來源、繳費標準和籌集方法等進行了系統(tǒng)規(guī)定；英國政府于20世紀70年代出臺了《地方政府社會服務法》《福利改革和養(yǎng)老金法》《健康及社會照顧法案》《照顧標準法案》等，對提供養(yǎng)老服務的主體、人才、質量等進行規(guī)范。

從我國的情況來看，關于養(yǎng)老服務的人大立法數(shù)量較多，但政府立法數(shù)量有限。國務院及其各部委、地方各級人民政府制定了關于養(yǎng)老服務的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，如《全國社會保障基金條例》《養(yǎng)老機構管理辦法》《重慶市養(yǎng)老服務機構管理辦法》等，在一定程度上也為社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了法律保障。但是，我國目前在政府層面并沒有專門就社區(qū)居家養(yǎng)老服務進行立法，僅有分散在其他法律中且數(shù)量較少的一些規(guī)范。在中央層面，2014年國務院修訂的《政府采購法實施條例》將《政府購買法》中的“服務”界定為“政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。這一解釋為政府購買社會組織供給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了合法依據(jù)，也發(fā)揮了政府在法律供給方面的主體作用[7]。在地方層面，目前僅有《東營市物業(yè)管理辦法》《廣州市人口與計劃生育服務和管理規(guī)定》《杭州市醫(yī)養(yǎng)護一體化智慧醫(yī)療服務促進辦法》等6部地方政府規(guī)章，分別對社區(qū)居家養(yǎng)老用房、扶助補助、服務范圍、照料中心等事項作了規(guī)定。需要指出的是，正在制定的《山西省社區(qū)居家養(yǎng)老服務條例》是地方性法規(guī)，已出臺的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》是政府規(guī)范性文件，均不能納入政府立法的范疇，盡管政府在其中發(fā)揮了重要作用。為此，各級人民政府應當關注社區(qū)居家養(yǎng)老服務立法問題，不僅要為人大立法提供依托，而且要加強自主立法，以充實完善現(xiàn)有養(yǎng)老服務法律體系。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展格局的政府主導作用

社區(qū)居家養(yǎng)老服務與社區(qū)居家養(yǎng)老是兩個既相聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。前者可以被理解為社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的互嵌融合模式(1+1>2)。后者則有兩層含義，作為一種養(yǎng)老服務方式，其意義與前者相同；作為一種具有社會保障意義上的制度安排，其含義要深刻得多，因為它涉及了“養(yǎng)老服務”的產品屬性問題。所以，本文所討論的社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要是對社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種制度安排的理解，盡管也會延伸到養(yǎng)老服務方式的論題。基于此，本部分將對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中相關主體的定位進行討論，以明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局中的政府作用以及與其他主體的關系。

(一)政府有責：社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的主導

國內外的實踐經驗表明，政府不僅要在社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設中起主導作用，而且必須抱定“功力必不唐捐”的態(tài)度，擔負起應有的職責。一是制定相關的制度規(guī)則，合理安排財政預算和財政支持，適時出臺社區(qū)居家養(yǎng)老行業(yè)標準和職業(yè)規(guī)范，不斷強化市場的監(jiān)管等。二是回應社區(qū)居家養(yǎng)老服務的準公共產品屬性，為社區(qū)居家養(yǎng)老的老人提供必要的資金支持，通過提高政府財政補貼標準和居家老人退休金收入，厚植和拓寬養(yǎng)老保險的資金來源和渠道，以確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務的公益性和普惠性。三是針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務連續(xù)性和實用性較高的要求，改變養(yǎng)老服務管理上的行政“分權”和服務上的部門“分割”局面，實行多部門聯(lián)動，優(yōu)化資本資源配置，構建“一站式綜合服務”“一體化資源統(tǒng)籌”“一門式受理評估”“一網(wǎng)式信息管理”四位一體的樞紐式為老服務綜合平臺。四是綜合施策，建設復合型養(yǎng)老服務人才隊伍，加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)，健全養(yǎng)老服務專業(yè)人才選用制度。

“目前我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的主體呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，家庭、政府、社會組織、企業(yè)等等均是社區(qū)養(yǎng)老服務的主體。”[8]事實上，在我國“自上而下”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式下，政府作為社區(qū)養(yǎng)老絕對權力和資源的擁有者，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務享有絕對的主導權[9]。因此，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展格局中，下文所談及的社區(qū)有位、市場有效和家庭有為都離不開政府有責，都需要政府發(fā)揮引領、協(xié)調、促進和保障作用，而非包辦所有事務。這里的“政府有責”可以從內外兩個層面理解：對內而言，政府有責任發(fā)揮自身優(yōu)勢推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展格局建設，并勇于擔當起統(tǒng)籌性的主導作用；對外而言，政府有責任組織其他主體推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展格局建設，并善于擔當起協(xié)調性的主導作用。但需要明確的是，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展格局建設中，政府職責的履行應當保持一定的限度，即政府的地位既要主導又要引導，政府的權力既要有效又要規(guī)制，政府的決策既要合法又要合理，政府的行為既要對自身負責又要對社會負責。

(二)社區(qū)有位：社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的依托

1991年《聯(lián)合國老年人原則》強調：“老年人應當?shù)玫郊彝ズ蜕鐓^(qū)根據(jù)每個社會的文化價值體系而給予的照顧、服務和保障?！苯陙?，在政策的支持下，我國社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)取得了較快發(fā)展，其中社區(qū)助老服務是主要依托?！?021—2025年中國互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及產業(yè)轉型策略深度分析與研究報告》顯示：2019年我國社區(qū)服務機構數(shù)量達到了52.8萬個，其中社區(qū)服務機構數(shù)量為46.2萬個，較上一年增加3.5萬個[10]。《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年底，全國共有各類養(yǎng)老機構和設施32.9萬個，養(yǎng)老床位821.0萬張；社區(qū)養(yǎng)老機構和設施29.1萬個，共有床位332.8萬張[11]?！笆濉逼陂g，民政部會同財政部投入中央財政資金50億元，在全國203個地市開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點，試點地區(qū)基本覆蓋了所有城市社區(qū)和一半農村社區(qū)。雖然上述試點地區(qū)的養(yǎng)老設施不能與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的設施相等同，但也大多具有提供養(yǎng)老服務的功能。

社區(qū)居家養(yǎng)老是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充、創(chuàng)新和超越，是家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老相融合的一種形式。社區(qū)居家養(yǎng)老要求社區(qū)有位，發(fā)揮社區(qū)在居家養(yǎng)老服務中的依托功能，并做到以下三點：一是凸顯功能優(yōu)勢。社區(qū)最大的優(yōu)勢就在于它貼近于居民，是老人生活之地，養(yǎng)老服務是社區(qū)發(fā)展的題中應有之義。所以，社區(qū)應當充分發(fā)揮社會保障和服務載體的功能，在養(yǎng)老資源配置、服務提供、設施建設等方面，發(fā)揮自己所擁有的獨特優(yōu)勢，為“社區(qū)老人”提供多樣化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務。二是優(yōu)化資源配置。社區(qū)居委會脫胎于改革前的城市街道辦事處或居民委員會，目前仍然承擔著一些與社區(qū)居民直接相關的行政性工作。社區(qū)應當憑借著自己在養(yǎng)老服務體系中的居中地位，對社會資源進行綜合平衡、優(yōu)化整合和引導對接，面向有實際養(yǎng)老需求的老人提供生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復護理、精神慰藉、緊急救援等服務。三是匯集供需信息?；ヂ?lián)網(wǎng)技術契合了社區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系構建中的責任定位和功能特點，社區(qū)應當借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的強大整合能力和較強包容性，發(fā)揮匯集供需信息的作用。如適時為老年人提供健康管理、遠程監(jiān)測服務，推動養(yǎng)老服務信息平臺與社區(qū)服務的無縫銜接，縮短“社區(qū)”與“居家老人”的距離，構建養(yǎng)老服務類、商品類、娛樂休閑類等線下養(yǎng)老服務圈。

(三)市場有效：社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的潛能

全國老齡工作委員會預測：我國養(yǎng)老產業(yè)規(guī)模到2030年有望達22.3萬億元，未來10～15年是養(yǎng)老產業(yè)快速發(fā)展的黃金時期[12]。國內外養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的理論和實踐啟示我們：在人口老齡化趨勢不斷加劇，未富先老問題日益凸顯的具體國情面前，構建具有中國體色的養(yǎng)老服務體系，不僅需要家庭、市場、社會組織、志愿部門等多重角色的介入，而且必須走出一條適合市場化發(fā)展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務道路。社區(qū)居家養(yǎng)老服務可以看作是一種公共服務，這種“公共服務的供給有別于生產，公共服務既能通過政府直接生產，也能夠通過其他制度安排得以實現(xiàn)”[13]。因此，挖掘社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的潛能必須高度重視養(yǎng)老服務市場的作用，激發(fā)養(yǎng)老服務市場的魅力、動力和活力，以有為政府為基礎建構有效市場。

在這一背景下，政府應當做足以下三個方面的功課：一是推進養(yǎng)老服務市場全面放開。降低養(yǎng)老服務市場準入門檻、精簡審批手續(xù)，對民營、外資等社會資本放開；通過政府補貼引導供給，對地處偏遠、經濟困難、重度失能等特殊老年群體重點放開。二是加強對社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金社會化的引導。積極借鑒日本和德國關于老年人生活照料的立法經驗，營造競爭有序的市場環(huán)境和公平公正的法治環(huán)境，對于非營利性的服務采取免稅，鼓勵非營利組織提供營利性的服務，改變其對政府資金的過度依賴；對營利性的服務采取一般公司的所得稅率進行納稅，鼓勵營利性質的養(yǎng)老企業(yè)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。三是嘗試施行“參與式預算”方式。社區(qū)養(yǎng)老服務跟老年居民之間的利益關系更加密切，相比政府自上而下的購買服務，老年居民自下而上的操作更有優(yōu)勢。因此，可以將部分養(yǎng)老服務資源的決策權下沉到社區(qū)，把政府購買服務的預算總額打包交給由社區(qū)老年居民自己成立的議事會運營，促進“市場—社會”的良性互動，讓社區(qū)老年人直接參與到服務的決策和購買中來。

(四)家庭有為：社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的根基

中國自古就是一個非常重視贍養(yǎng)老人的國家，尊老敬老愛老是中華民族的倫理道德基礎。家庭養(yǎng)老是中國傳統(tǒng)社會的主要養(yǎng)老模式，盡管隨著經濟社會的快速發(fā)展與變遷，家庭養(yǎng)老面臨一系列挑戰(zhàn)，但其在養(yǎng)老服務體系中的功能仍是無法超越和不可替代的。2016年，習近平在中共中央政治局第32次集體學習時強調，“制定家庭養(yǎng)老支持政策、農村留守老人關愛服務政策、扶助老年人慈善支持政策、養(yǎng)老服務人才激勵政策，促進各種政策制度銜接，增強政策合力”[14]。在人口老齡化不斷加劇的背景下，強化家庭有為是社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的重要基礎，是構建社會養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)實需要，也是中國政府更為適宜的選擇。

目前，我國完善家庭有為的家庭養(yǎng)老模式，需要做好三方面工作。一是夯實家庭養(yǎng)老責任的道德基礎。黨的十九大報告提出，為了積極應對人口老齡化，應構建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境。為此，延續(xù)和發(fā)展家庭養(yǎng)老需要從個人、社會和國家三個層面強化以孝道為核心的養(yǎng)老文化：在個人層面，要不斷強化孝老對養(yǎng)老的倫理支持；在社會層面，要不斷強化敬老對養(yǎng)老的人文支持；在國家層面，應不斷強化尊老對養(yǎng)老的道德支持。二是加強家庭養(yǎng)老的社會政策支持。在借鑒國外先進經驗的基礎上，我們應當重新審視家庭養(yǎng)老的重要作用和地位，亟須建立和完善貼近本國具體國情的家庭養(yǎng)老支持政策，修復并強化家庭養(yǎng)老功能，進一步明確家庭養(yǎng)老政策支持的目標，不斷加大對居家老人及其家庭成員的支持力度，并積極引導社會力量為家庭養(yǎng)老提供服務。三是完善家庭養(yǎng)老的法律制度。現(xiàn)有家庭養(yǎng)老的法律尚不成體系，如《憲法》《婚姻法》《老年人權益保障法》對保護老年人權益都作出了相關的規(guī)定，但大多屬于倡導性和概括性規(guī)范，存在針對性和可操作性不強的問題。為此，應當加強法律的完備性、可執(zhí)行性和可操作性，切實做好法律制度配套建設，并加大養(yǎng)老保障法律法規(guī)的執(zhí)行力度，擴大受益范圍。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務資源配置的政府統(tǒng)籌作用

養(yǎng)老服務資源不僅包括傳統(tǒng)定義上的經濟資源、制度資源、文化資源，還包括集體、社會、個體等所擁有的能夠促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的物力、財力、人力等綜合性供給。以養(yǎng)老服務產品為例，“政府的扶持和資助是養(yǎng)老服務準公共產品公益性的主要體現(xiàn)，政府購買服務的初衷是在公共服務領域引入市場競爭機制，通過吸引社會力量參與公共服務，來打破公共服務領域的壟斷，政府在公共服務供給環(huán)節(jié)中主要承擔主導和引導功能”[15]。因此，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務資源配置方面，除了堅持市場的決定性配置原則外，還需要發(fā)揮政府在資金配置、組織配置和人才配置等方面的作用。

(一)開源匯流，保障養(yǎng)老服務資金供給

“‘十二五’后，政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的投入逐年提升，但當前這種投入仍存在總量偏低及資金使用效率低的局限性?！盵16]面對這一問題，近年來各級政府通過試點改革和立法創(chuàng)新，不斷探索養(yǎng)老服務資金供給的多元有效路徑，在養(yǎng)老服務資金供給的統(tǒng)籌方面發(fā)揮了重要作用。如為使社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展能夠獲得穩(wěn)定的、更多的資金支持，2017年由中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作。以安徽省幾個地級市為例，幾年來養(yǎng)老服務資金供給的情況良好。如阜陽市自2018年至2020年，整合各類資金共計1.34億元；安慶市獲得世界銀行養(yǎng)老服務體系建設項目貸款4300萬美元和中央財政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點資金4039萬元；池州市爭取到中央財政資金1709萬元，市、縣級政府配套3544萬元，實施108個改革試點項目[17]。再如，2022年通過《臺州市居家養(yǎng)老服務條例》第33條規(guī)定，本市地方留成的社會福利事業(yè)彩票公益金的55%以上應當用于發(fā)展養(yǎng)老服務，市、縣級政府應當對社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的建設、運營和改造給予資金補助。

同時，“就社會組織而言，社會組織需要以提供養(yǎng)老服務的形式獲得政府的資金支持，從而為組織的運營發(fā)展夯實經濟基礎”[18]。因此，為進一步緩解養(yǎng)老服務供需緊張狀況，需從大財政與養(yǎng)老服務關聯(lián)融合的視野，統(tǒng)籌規(guī)劃資金來源與支出，實現(xiàn)資金來源的多元化，并提升資金支出精準度。第一，建立多層次的養(yǎng)老服務財稅支持路徑，由財政部門牽頭合理安排財政、福利公益金、養(yǎng)老、醫(yī)療等資金的年度預算，通過建立部門聯(lián)席會議和信息溝通制度，協(xié)同用好管好資金，并以政策性資金導入保險、信貸等社會資源。第二，在確定養(yǎng)老服務的層次時應考慮養(yǎng)老保障的水平，實行養(yǎng)老服務與養(yǎng)老保險聯(lián)動，使養(yǎng)老金能與生活照料、精神慰藉有效對接。第三，建立省市縣(區(qū))分責機制。按照各級政府在財權和事權上匹配的原則，不僅明確省市縣(區(qū))三級政府在不同的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的項目中按照相應的比例投入保障資金，而且要求社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金的增長比例應當與各級地方政府的GDP或財政收支的增長比例相協(xié)調。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調，強化部門協(xié)調聯(lián)動機制

居家社區(qū)養(yǎng)老服務的綜合性較強，對服務的連續(xù)性和實用性要求也比較高，但當前政府職能上的“分解”勢必導致對養(yǎng)老服務管理上的行政“分權”和服務上的部門“分割”。十多年前的情況是：“我國除上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務由民政部門主導、其余各部門協(xié)同輔助外，其他地區(qū)均只有民政部門承擔，無論從政策制定還是資金投入、技術支持等方面，都很難形成積極有效的配合與合作?！盵19]目前，這一情況雖然有所改善，但并沒有徹底解決政府職能的分解問題，如養(yǎng)老服務的管理部門是民政部門，醫(yī)療服務的管理部門是衛(wèi)健部門，而醫(yī)療保險的管理職能則在人社部門。所以，為適應社區(qū)居家養(yǎng)老服務的綜合性和聯(lián)系性特點，應當構建“四位一體”的樞紐式為老服務綜合平臺：一是綜合考慮老年人各類需求，提供生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等，實行“一站式綜合服務”；二是以綜合平臺為依托，對社區(qū)內各類養(yǎng)老服務資源進行有效管理和配置，實行“一體化資源統(tǒng)籌”；三是為方便老年人服務咨詢、申請、評估、投訴與建議，實行“一門式受理評估”；四是整合各項老年人信息和為老服務信息，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”建設，實行“一網(wǎng)式信息管理”。

此外，由于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度運行也會受到政府之間關系的影響，引入府際關系分析視角會為我們提供優(yōu)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務資源的新思路。謝慶奎教授認為，府際關系是政府之間的權力配置和利益分配的關系，包括政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區(qū)政府之間的關系[20]。目前，圍繞城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務的縱向府際關系是在“政策頒布—政策實施”的基礎上建立起來的，依賴政策制定、執(zhí)行與借鑒而形成的政策在實施過程中會表現(xiàn)出較大的張力和彈性，從而影響服務資源配置的整體效果。有鑒于此，應當將縱向上以政策實施為基礎的管制關系轉變?yōu)橐再Y金為基礎的合作關系。一方面，可以通過強化中央與地方之間的資金調配，促進不同層級和不同地區(qū)政府間養(yǎng)老服務資源的均衡與優(yōu)化，調動地方政府的積極性，尤其是通過財政轉移支付對欠發(fā)達地區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務給予資金上的傾斜，縮小省級政府間在社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給上的差距；另一方面，在平衡服務資金供給的基礎上，進一步明確財權與事權關系，給予地方政府更多自主權，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務資源配置上構建一種縱向上下暢通、橫向左右協(xié)調的新型府際合作關系。

(三)綜合施策，培育專業(yè)養(yǎng)老服務人才

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出“加大養(yǎng)老護理型人才培養(yǎng)力度”?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā返?7條規(guī)定：“國家建立健全養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，依法規(guī)范用工，促進從業(yè)人員勞動報酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結合的養(yǎng)老服務隊伍。”養(yǎng)老服務人才隊伍是從事養(yǎng)老服務工作的各類人才的組合，分布在居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務的各個崗位。從養(yǎng)老服務人才的需求來看，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：截至2020年底，我國60歲及以上人口為2.6億，占全部人口的18.7%，其中65歲及以上人口為1.9億，占全部人口的13.5%[21]。從養(yǎng)老服務人才的供給來看，有學者調查發(fā)現(xiàn)，山東省九成以上的社區(qū)缺乏養(yǎng)老護理員、全科醫(yī)生和護士等專業(yè)的醫(yī)療健康服務人員，而且存在現(xiàn)有專業(yè)人才常規(guī)化培訓體系不完善、工資標準低、激勵措施不明顯等問題[22]。2022年，中國青年報社會調查中心對72242人的調查結果顯示：60.3%的受訪者期待加強養(yǎng)老服務標準化專業(yè)人才隊伍建設[23]。

從上述情況來看，當前我國養(yǎng)老服務專業(yè)人才供需不充分不平衡的矛盾還是相當突出的，加強此類人才的培育是緩解供需矛盾的根本舉措，這一點各界已基本達成共識。

養(yǎng)老人才的數(shù)量是關系我國養(yǎng)老服務業(yè)高質量發(fā)展的大問題，養(yǎng)老人才培育是關系億萬老年人的福祉性保障和社會化訴求的大政策。養(yǎng)老服務專業(yè)人才隊伍建設是一個系統(tǒng)工程，需要政府、社會、市場等多元主體共同努力。一方面，要發(fā)揮政策引領作用，加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)的學科建設。包括擴大高校人才培養(yǎng)自主權，鼓勵高等院校在政策允許范圍內自主設置和調整相關專業(yè)；構建養(yǎng)老服務專業(yè)體系，支持建立以老年服務與管理專業(yè)為主體，涵蓋治療、護理、社工、康復和產品設計、社區(qū)服務等專業(yè)的人才培養(yǎng)學科(專業(yè))體系；提升養(yǎng)老服務教育辦學層次，支持大專院校尤其是有條件的高等職業(yè)技術學院招收養(yǎng)老服務管理、康復治療、家庭服務等專業(yè)研究生，形成本、碩、博等多層次養(yǎng)老服務專業(yè)人才梯隊。另一方面，要發(fā)揮法律保障作用，加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才選用的制度建設。我國應當通過立法工作建立健全涵蓋養(yǎng)老服務專業(yè)人才安全保障、權益保護、市場管理的制度體系；制定包括人才培養(yǎng)、吸引、使用等內容的管理辦法和配套法規(guī)；制定養(yǎng)老服務行業(yè)的最低工資標準、法定工作時間、帶薪休假制度；完善績效考核制度，確保養(yǎng)老服務人員能夠獲得合法、合理的薪酬收入。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務理念融合的政府帶動作用

智慧養(yǎng)老是伴隨大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術與傳統(tǒng)養(yǎng)老服務業(yè)融合發(fā)展而出現(xiàn)的新理念、新思路、新業(yè)態(tài)。借助價值嵌入、技術賦能和交互增慧等科技手段構建智慧養(yǎng)老模式，是政府推動我國養(yǎng)老服務模式升級和體系優(yōu)化的內在選擇和外驅動力[24]。未富先老的現(xiàn)狀及家庭結構的變遷，已經成為制約我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老也是在此背景下形成的一種新型養(yǎng)老服務理念。“未來隨著產品和技術的逐漸成熟，智慧養(yǎng)老將成為養(yǎng)老產業(yè)的一大增長點?！盵25]在實現(xiàn)我國“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務”深度融合的進程中，政府帶頭樹立智慧養(yǎng)老理念，通過科學把握智慧養(yǎng)老發(fā)展定位、頂層設計智慧養(yǎng)老政策供給和積極探索智慧養(yǎng)老實踐路徑來發(fā)揮帶動作用。

(一)科學把握智慧養(yǎng)老的發(fā)展定位

作為一種新型養(yǎng)老模式，智慧養(yǎng)老融物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段于一體，日益表現(xiàn)出強大的功能優(yōu)勢。因此，在推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務的過程中，要突出智慧養(yǎng)老的優(yōu)勢力量。第一，突出智慧養(yǎng)老的“集成化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老意味著信息科技與養(yǎng)老服務的交互融合，可以通過智能控制、計算機網(wǎng)絡、移動互聯(lián)以及物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術的集成支撐功能，實現(xiàn)對老年人的日常起居、安全保障，醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復，體閑娛樂、學習分享等生活的集成支持、有效服務和科學管理，從而使老年人的生活過得更加幸福。第二，突出智慧養(yǎng)老的“人性化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老潛含著“人本主義”的價值指歸，可以通過現(xiàn)代科技、設施、設備以及智能化、適老化的支持方式，讓老年人能享受到稱心如意的服務，從而使老年人的生活過得更具尊嚴。第三，突出智慧養(yǎng)老的“實時化”優(yōu)勢力量。智慧養(yǎng)老體現(xiàn)了“優(yōu)質高效”服務理念，可以利用存量和增量的資源支撐，有效形成關鍵技術、醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復和養(yǎng)老地產等產業(yè)的交叉聯(lián)動，提供快捷高效的養(yǎng)老服務，從而使老年人的生活過得更有價值。

1.秉持智慧養(yǎng)老的實踐路向。第一，打破內容為王的信息孤島，堅持走應用為先的發(fā)展之路。盡管內容為王的思路有著考慮全面的優(yōu)點，但因其追求的目標過于龐大，往往會導致數(shù)據(jù)和內容的膚淺化?！皯脼橄取币馕吨腔垧B(yǎng)老的任何一項業(yè)務都由智慧養(yǎng)老服務行業(yè)中技術領先的服務商專門負責，政府通過支持服務商根據(jù)智慧養(yǎng)老的具體需求開發(fā)產品和服務，來吸引資金、人才、設備和技術等產業(yè)資源在智慧養(yǎng)老產業(yè)鏈中集聚。第二，打破自上而下的慣性算法，堅持走自下而上的探索之路。自上而下的思路的優(yōu)點在于有利于頂層操作、逐層落實和銜接有序，但也會加大政府的負擔，削弱下級單位的自主權和積極性。自下而上的探索模式更符合智慧養(yǎng)老的科技屬性，更適應民間資本和私營企業(yè)在市場引導下進行自發(fā)性合作的發(fā)展路徑，有利于發(fā)揮政府和行業(yè)主管部門的導向作用和監(jiān)管職能，促進智慧養(yǎng)老產業(yè)的進步發(fā)展。第三，打破一步到位的主觀臆想，堅持走分步實施的創(chuàng)新之路。我國智慧養(yǎng)老的實踐起步較晚，發(fā)展過程中仍然面臨著技術性、政策性、不平衡性等瓶頸制約，這決定了不能片面強調加速度和上規(guī)模的一步到位模式。分步實施之路更多考慮到立足國情、遵循規(guī)律和體現(xiàn)特色的原則，并適應智能養(yǎng)老政策工具使用的差異性、過渡性、時代性特點。

2.構建智慧養(yǎng)老的架構格局。從現(xiàn)代信息技術、智能化技術與養(yǎng)老服務需求交互融合的維度，政府在打造智慧養(yǎng)老新理念過程中應當作出努力。第一，支持發(fā)展大物移云+社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式。智慧社區(qū)居家養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展，應以開發(fā)智慧身體護理產品為市場目標，依托智慧養(yǎng)老信息網(wǎng)絡平臺，通過各種智能終端設備，形成以老年人的生命安全為中心的管理和服務系統(tǒng)。第二，支持發(fā)展大物移云+社區(qū)養(yǎng)老服務模式。社區(qū)養(yǎng)老對智慧技術需求的層次較高，宜采用中間突破的產業(yè)化發(fā)展模式，即通過某一單項技術研發(fā)，帶動產業(yè)鏈上下游的發(fā)展；同時，通過開發(fā)智慧健康產品和智慧社交產品等，滿足老年人生活正?；蜕鐣枨?。第三，支持發(fā)展大物移云+機構養(yǎng)老服務模式。智慧機構養(yǎng)老是一種比較專業(yè)化和規(guī)范化的養(yǎng)老服務，按照政府的要求各養(yǎng)老機構對智能技術的配備也比較高。智慧機構養(yǎng)老產業(yè)應當以研發(fā)智慧心理慰藉產品為切入口，通過遠程探望產品和借助智慧學習產品，實現(xiàn)老人精神寄托的愿望和自身的社會價值。

(二)頂層設計智慧養(yǎng)老的政策供給

2019年《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》提出，“持續(xù)推動智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，拓展信息技術在養(yǎng)老領域的應用，制定智慧健康養(yǎng)老產品及服務推廣目錄，開展智慧健康養(yǎng)老應用試點示范。”《智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃(2021—2025年)》提出，“強化政府在產業(yè)發(fā)展中的引導作用，加大政策支持，培育龍頭企業(yè)，加強示范引領”。在實踐中，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中相較于傳統(tǒng)的福利生產者、遞送者等角色，要更多地承擔起規(guī)劃者、購買者和監(jiān)督者的角色[16]，這一角色的轉換還遠未適應多元主體共同治理的要求，也未能在頂層設計層面為智慧養(yǎng)老提供充足的政策供給。隨著“放管服”改革的不斷深入，政府的職能正在經歷著深刻的變化，政府在智慧養(yǎng)老模式發(fā)展中的角色亟待定位，作用也亟待充分發(fā)揮。

筆者認為，政府在頂層設計智慧養(yǎng)老的政策供給方面，應當立足于引導、協(xié)調、監(jiān)督和兜底四重角色發(fā)揮作用。第一，作為引導者，政府應當在多元治理主體合作共治中，著重于智慧養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略目標的把握，通過制定行業(yè)標準和職業(yè)規(guī)范，營造平等有序、充滿活力的營商環(huán)境，統(tǒng)籌、引導和規(guī)范智慧養(yǎng)老市場的運行。第二，作為協(xié)調者，政府應當不斷強化各部門之間溝通協(xié)調職責，圍繞解決“系統(tǒng)失靈”和市場競爭低效問題，建立健全協(xié)調溝通機制，不斷矯正與智慧養(yǎng)老合作主體和市場主體之間的利益關系。第三，作為監(jiān)督者，政府應當建立健全管制性制度和強制性標準，探索構建以法律法規(guī)為核心，以政策文件、規(guī)劃、標準為重要支撐的養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管體系，嚴格實施智慧養(yǎng)老市場監(jiān)管、質量監(jiān)管和安全監(jiān)管。第四，作為兜底者，政府應當承擔保障老年人基本生存權的兜底責任，為困難群眾提供基本的養(yǎng)老服務。一方面，應當建立轉制成本消化機制、個人賬戶和職業(yè)年金風險補償機制、機關事業(yè)單位財政資金撥付機制，厘清各方責任，明確兜底程序；另一方面，應當負起作為政策目標擔保者必須承擔的連帶責任，在社會保險繳費率過高、一些中小企業(yè)面臨巨大的人力成本壓力的情況下，以財政兜底的方式把這種“困難救濟”作為一種義務確定下來。

(三)積極探索智慧養(yǎng)老的實現(xiàn)路徑

從宏觀上看，養(yǎng)老與穩(wěn)定發(fā)展息息相關，屬于社會和經濟的范疇；從微觀上看，養(yǎng)老涉及老年人基本權益保障，屬于政治范疇。為了紓緩政府在養(yǎng)老領域的財政壓力，有效化解政策風險，應該積極推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務朝著多元共治(社會化)、跨界整合(市場化)和大物移云(信息化)的方向發(fā)展。

1.多元共治：堅持智慧養(yǎng)老的社會化發(fā)展路向?！爸腔垧B(yǎng)老發(fā)展需要政府、市場和社會的協(xié)同治理?！盵26]在智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老模式下，政府的引導保障作用與社會組織的自我調整作用應當有機結合起來，讓老年人享受到越來越高水平的養(yǎng)老服務[27]。在推進社會化智慧養(yǎng)老的進程中，政府作為社會多元共治的主導者應當負起引導保障責任，構建支持社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運行的體制機制。第一，強化物質基礎，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供多層次經濟來源。建議完善多支柱的養(yǎng)老金制度體系，適時調低基本養(yǎng)老金替代水平，采用延遲納稅的優(yōu)惠政策，鼓勵有能力的企業(yè)與個人積極參加職業(yè)年金計劃與個人養(yǎng)老儲蓄計劃。第二，夯實服務基礎，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供高質量服務。建議政府以某種方式承擔獨生子女的養(yǎng)老負擔，對于家屬之間提供養(yǎng)老服務的人員，財政可以給予某種形式的補償，實行家屬養(yǎng)老有償化。第三，打造適老公寓，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供靈活服務方式?？蓞⒄盏聡鴺嫿ā皟炔苦徑?、兼顧外部距離”多代合居養(yǎng)老公寓的經驗，營造社會養(yǎng)老氛圍，支持合居援助養(yǎng)老公寓的建設；發(fā)展智能養(yǎng)老公寓，“整體采用無障礙化設計，安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)，設置性能優(yōu)化的養(yǎng)老護理服務設施，增強居住環(huán)境的安全性和舒適性”[28]。

2.跨界整合：推進智慧養(yǎng)老的市場化運作。第一，及時回應由誰提供的問題，明確各市場主體的角色定位。政府應當摒除體制和機制障礙，引導社會力量積極參與養(yǎng)老服務，并保障其合法、平等的市場主體地位，在建設資金、土地征用、稅收信貸、醫(yī)保報銷等方面為其提供更多的政策扶持，不斷提升社會力量在養(yǎng)老市場中的生存能力和競爭能力。第二，認真回答如何提供的問題，明確市場機制在資源配置中的決定性作用。在養(yǎng)老服務市場化改革進程中，基于智慧養(yǎng)老在實現(xiàn)服務供給和需求匹配中的特殊意義，政府應當支持民間資本運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術手段，發(fā)展面向養(yǎng)老機構和居家老人的遠程醫(yī)療服務和老年電子商務。第三，深刻解決提供什么的問題，明確智慧型社區(qū)居家養(yǎng)老服務市場化和產業(yè)化發(fā)展方向。為積極推進養(yǎng)老服務標準化建設，政府應當鼓勵地方“先行先試”，不斷豐富養(yǎng)老服務市場，培育社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)集群，構建智慧養(yǎng)老服務產業(yè)鏈和一體化服務網(wǎng)絡體系。

3.大物移云：加快智慧養(yǎng)老的信息化集成。以“大物移云+社區(qū)居家養(yǎng)老”為切入點的智慧養(yǎng)老模式不僅是對老齡化問題的積極回應，更是對傳統(tǒng)養(yǎng)老服務的“突圍”[29]。建議政府積極推廣“大物移云+”網(wǎng)絡平臺，并做好以下三方面工作：第一，加快推動集成電子元器件、集成電路、機械電子、醫(yī)療電子、嵌入式軟件、數(shù)字化生物感應系統(tǒng)等智慧養(yǎng)老產業(yè)關鍵技術的研發(fā)和應用，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術與養(yǎng)老服務互嵌對接，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡化建設。第二，加快推動智慧養(yǎng)老服務平臺與政府部門、(社區(qū))服務中心、養(yǎng)老機構、智慧家庭、家庭成員、護理人員等各個方面的實時交互聯(lián)動，通過網(wǎng)絡整合資源，實現(xiàn)資源利用效率的最大化。第三，加快推動建立規(guī)范的標準體系，出臺智慧養(yǎng)老基礎設施標準、智慧養(yǎng)老產品分類指導標準、智慧養(yǎng)老項目實施和運營標準、信息安全標準等養(yǎng)老服務行業(yè)標準，為實現(xiàn)智慧養(yǎng)老產業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供規(guī)范引領和制度保障。