黃河流域生態(tài)保護和完善法治保障機制探析

張勝前 何婧姝

華北水利水電大學法學院，河南 鄭州 450046

一、黃河流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析

黃河流域地理位置特殊，面積遼闊，輻射地區(qū)較多。而黃河流域在長期的歷史發(fā)展中，受自然環(huán)境、流域自身特點以及人為因素的影響，導致其流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞［1］。流域的可持續(xù)發(fā)展性使得依法建立健全黃河流域生態(tài)保護保障機制迫在眉睫，本文首先對黃河流域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進行分析，為后續(xù)的法治保障機制研究提供一定依據(jù)。

（一）黃河流域水資源危機

黃河流域大部分地處西北干旱、半干旱區(qū)域，該區(qū)域內徑流量是其生存的基本來源。隨著多年的發(fā)展，該區(qū)域范圍內的徑流量呈現(xiàn)不斷下降趨勢。水資源在社會經濟發(fā)展中扮演著重要角色，黃河流域水資源斷流問題的出現(xiàn)，已難以承載輻射區(qū)域的發(fā)展，難以保證地區(qū)用水的安全。導致黃河流域水資源危機嚴重的諸多因素中，地下水的過度開采以及水質的不斷惡化最為典型。經濟社會不斷進步與發(fā)展，地表水資源取用幾近枯竭，進而不斷深入提取地下水資源，過度的開采導致黃河流域水位不斷下降，并且引發(fā)了一系列地質問題；污水的排放以及農田的灌溉，導致黃河流域水資源污染嚴重，水資源的質量難以恢復，導致黃河流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水資源出現(xiàn)危機。

（二）黃河流域水土流失嚴重

黃河流域地理位置特殊，降水區(qū)域較為集中，其周圍區(qū)域植物的覆蓋程度不足，土壤抗蝕性差，導致了該區(qū)域成為水土流失較為嚴重的區(qū)域。我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，需要不斷將其周圍流域地段進行開發(fā)，無法避免一些基礎設施的建設和施工；該區(qū)域中還存在諸如不合法的開采砂石、過度開墾等破壞行為，嚴重增加了區(qū)域水土流失的程度，導致該區(qū)域土壤環(huán)境脆弱性更加嚴重［2］。

（三）生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

由于特殊的地理位置，該區(qū)域周圍草原生長良好，放牧活動較為頻繁，過度放牧打破了該區(qū)域的自然生態(tài)平衡，出現(xiàn)草原退化、土地沙化等一系列問題，給區(qū)域內的生態(tài)安全構成了嚴重的威脅。

上述影響因素均導致了黃河流域生態(tài)問題日益突出。因此，黃河流域生態(tài)保護刻不容緩。而法治保障機制的不斷健全完善，是對該流域生態(tài)保護見效最快、效果最好的方式。

二、黃河流域生態(tài)保護中法治保障機制存在的問題

（一）黃河流域生態(tài)保護的法律制度不健全

黃河流域生態(tài)保護中立法最多的，是有關水資源的管理法律，主要僅針對水資源的保護和安全出臺了較多法律條文。但對該流域范圍內其他影響生態(tài)環(huán)境的因素，法律規(guī)定較少，難以促進該流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。將該流域視為一個單一的對象，沒有系統(tǒng)法律制度來解決黃河流域生態(tài)問題，導致黃河流域生態(tài)保護沒有一套完整的協(xié)調管理的法律制度，制約了該流域的生態(tài)保護［3］。

在我國相關法律制度規(guī)定中，對水資源流域管理，結合相關管理體制，設置一定流域管理機構，根據(jù)所轄區(qū)域法律對流域的水資源進行管理和監(jiān)督。但流域管理的權利和義務不是十分明確，導致轄區(qū)管理中對黃河流域生態(tài)保護認識不到位；在規(guī)定的職責內輕管理、輕處理，導致流域生態(tài)保護工作進展較為緩慢，治理未能達到預期效果。

黃河流域的特殊性與重要性并不是其他河流可比擬的。在黃河流域生態(tài)保護中，相關部門以一般的河流管理制度對待該流域生態(tài)的管理和保護，其重要性和特殊性一直未得到充分的認識。該流域內特殊法以及相關系列法律制度規(guī)定較少，缺乏系統(tǒng)的黃河流域生態(tài)保護相關法律制度。

（二）黃河流域生態(tài)保護的行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足

當前，黃河流域生態(tài)保護與建設中法治保障機制存在的主要問題是行政執(zhí)法人員素質偏低，且監(jiān)督力度不夠。

受到水行政管理機制改革影響，黃河流域生態(tài)保護管理中，基層行政監(jiān)督管理人員逐漸變少。有些地區(qū)甚至取消了水行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍，人員極度缺乏，且現(xiàn)行人員專業(yè)能力欠缺，使得行政執(zhí)法監(jiān)督人員隊伍整體素質偏低，對于黃河流域相關保護的法律法規(guī)認知缺失等共同導致黃河流域生態(tài)保護的行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足［4］。這些因素均是造成行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足的重要原因，導致黃河流域生態(tài)得不到有效保護。

黃河流域生態(tài)保護中，法治保障機制存在的問題還表現(xiàn)為：缺乏對黃河流域生態(tài)保護行政執(zhí)法的監(jiān)督。順利推行法治保障機制，關鍵在對生態(tài)保護執(zhí)法行為本身的監(jiān)督。只有構建一個有力的水行政管理監(jiān)督機制，才能使該流域的生態(tài)保護有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，才能逐漸遏制黃河流域生態(tài)惡化等問題。但實際上，黃河流域各個區(qū)域并沒有一個完善的水行政執(zhí)法監(jiān)督機構，水行政執(zhí)法監(jiān)督機構的缺失，嚴重影響了黃河流域生態(tài)污染治理的效果。這也是導致黃河流域污染問題日益嚴重的關鍵因素。

（三）尚未建立黃河流域生態(tài)補償機制

近年來，對于黃河流域生態(tài)保護措施，主要手段是采用行政調控。根據(jù)部分省區(qū)試點調研，黃河流域的生態(tài)補償機制決定了能否從根本上解決該流域水源地的水土流失現(xiàn)狀，是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。

為了完善黃河流域生態(tài)補償機制，使黃河流域的生態(tài)環(huán)境在市場經濟中發(fā)揮重要的作用，需要對黃河流域上下游區(qū)域內的市場采取補貼形式，彌補上下游因為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護而造成的經濟損失，這樣才能促使各個地區(qū)以及相關人員加入黃河流域的生態(tài)保護中，提高全民對黃河流域生態(tài)保護的積極性。從根本上增強法治保障機制的作用。對黃河流域內上下游進行補償，不僅為企業(yè)謀求了更好的發(fā)展機會，同時也無形地降低了黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的成本。但現(xiàn)實情況是，相關企業(yè)與人員在黃河流域的生態(tài)保護過程中并未得到有效的補償，導致少有人關注黃河流域的生態(tài)保護，面對生態(tài)環(huán)境破壞依然力度不足。

（四）有償使用范圍不明確

黃河流域水源具有用途廣、流量大的特點。因此，上游和下游都將受到黃河流域水源污染的影響。所以，不應只對黃河流域地表水源地收費，還應包括對黃河水源地動力發(fā)電和其他一系列應用進行收費，完善黃河流域水源地有償使用的范圍，避免個別電廠因黃河流域水源的公用而肆意破壞生態(tài)環(huán)境，避免不理性的市場競爭給黃河流域生態(tài)環(huán)境造成破壞。目前由于對有償使用范圍的規(guī)劃和限定存在一定的不合理性，導致黃河流域生態(tài)環(huán)境混亂，管理的一體化程度欠缺。

三、黃河流域生態(tài)保護法治保障機制的實施對策

（一）制定完善的行政考核機制和執(zhí)法責任制

“徒法不足以自行”。在生態(tài)文明建設的新形勢下，結合推進黃河流域高質量發(fā)展要求，完善黃河流域生態(tài)保護的法治保障機制，促進人與自然的和諧發(fā)展，是當務之急。首要的，沿黃各省要統(tǒng)一法度，明確所有管理人員參與黃河流域生態(tài)保護的法律責任，并進行嚴格的績效考核，落實執(zhí)法責任?？冃Э己私Y果要與職級晉升和工資獎金等政治、經濟待遇掛鉤，并配以適當?shù)莫剳痛胧?，激發(fā)執(zhí)法人員的責任心、事業(yè)心和榮譽感。

（二）建立專門的黃河流域生態(tài)保護執(zhí)法監(jiān)督隊伍

要通過公開公平公正的選拔渠道，擇優(yōu)錄取和選拔適合參與到黃河流域生態(tài)保護的行政執(zhí)法優(yōu)秀人才。嚴禁“關系戶”，杜絕“慵懶散”。讓環(huán)保和法律專業(yè)復合型人才參與到黃河流域生態(tài)環(huán)護的執(zhí)法隊伍中，為法治保障機制落實提供堅強有力的人才支撐和智力支撐。同時，要加強對行政執(zhí)法人員的崗位培訓。通過不斷更新知識，提升素能，為黃河流域生態(tài)保護法治保障機制落實打造一支能打勝仗、善打硬仗的鐵軍。

（三）構建完善的黃河流域生態(tài)補償制度

生態(tài)補償機制是在保護黃河流域生態(tài)環(huán)境基礎上，根據(jù)該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的價值、保護成本以及未來發(fā)展前景，綜合利用相關手段，調整利益雙方的法律制度。通過建立健全黃河流域生態(tài)補償費用等法律規(guī)定，改革完善國家現(xiàn)行水資源制度，制約黃河流域的水資源浪費問題，防止對黃河流域的生態(tài)環(huán)境造成直接或者間接的破壞［5］。完善黃河流域生態(tài)補償費用的法律規(guī)定，可有效打破受益區(qū)以往對于生態(tài)環(huán)境保護的認知，充分意識到環(huán)境無價和資源適用的重要意義，有利于平衡大眾心理，讓全民參與到黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護中。

為增強大眾對于黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護，還應適當增加有關法律法規(guī)的制定，以有效實現(xiàn)黃河流域的生態(tài)補償。加強黃河流域生態(tài)補償法律法規(guī)建設，建立完善黃河流域生態(tài)補償制度，是構建黃河流域生態(tài)保護法治保障機制的重要內容。通過增加生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，突出黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的重要性。特別是對于限制開發(fā)區(qū)域的上下游地區(qū)，應盡快制定相應的生態(tài)補償制度，以完善黃河流域生態(tài)保護法治保障機制的內容。

（四）增強黃河流域生態(tài)保護法治保障的公眾參與度

根據(jù)各地對黃河流域生態(tài)保護法治保障機制的相關成功經驗，公眾參與機制作為一種監(jiān)督機制，在黃河流域生態(tài)保護中至關重要，并且可操作性強，在實踐中對法治保障機制的落實能夠發(fā)揮重要的促進作用。現(xiàn)階段，公眾參與權利的擴展，無論在深度還是廣度上，對黃河流域生態(tài)保護都已形成共識。從公眾參與監(jiān)督的角度出發(fā)，擴大公眾參與黃河流域生態(tài)保護的程度。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的建設項目和規(guī)劃，基于公眾參與黃河流域生態(tài)保護的積極性，將參與程度擴展到法治保障的立法、政策制定等戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計層面。在黃河流域生態(tài)保護的重大事項審批等問題上，通過舉行公眾聽證會，使公眾了解黃河流域生態(tài)保護的相關情況，征求參與黃河流域生態(tài)保護的公眾意見，從而有效降低決策失誤率，提高黃河流域生態(tài)保護中法治保障機制的透明度，增加公信力。在此基礎上，制定“黃河流域水資源保護法”的相關實施條例，將公眾參與黃河流域生態(tài)保護，作為一條重要原則，明確公眾參與生態(tài)保護的范圍、方式、獎勵辦法、懲罰措施等，以增強公眾參與黃河流域生態(tài)保護的執(zhí)行性和積極性。同時，要有力保護媒體在黃河流域生態(tài)保護中享有充分的調查權，開展相關宣傳活動，利用好植樹節(jié)、世界地球日等標志性節(jié)日進行有效的黃河流域生態(tài)保護。此外還要充分發(fā)揮高校和科研機構智庫的作用，定期舉辦黃河流域生態(tài)保護法治保障問題研討會和專題知識講座。通過構建全面的宣教格局，在社會公眾中形成良好的母親河生態(tài)保護風尚。

（五）增強黃河流域一體化水資源管理的法治力度

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上講黃河經過近年來的治理，“上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升。中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現(xiàn)了‘人進沙退’的治沙奇跡，下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加……但是黃河一直體弱多病，水患頻繁，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題。究其原因，……表象在黃河，根子在流域。……要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調機制，……聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法?！保?］因此，要達到黃河流域生態(tài)保護長治久安，流域一體化水資源管理的策略具有重要意義。想要提升黃河流域的一體化水資源管理力度，需要法律建設的有力保障。在今后的立法過程中，需要對流域進行統(tǒng)一管理，設置黃河流域水體一體化管理的機構。該機構需要擁有統(tǒng)一的黃河流域水資源管理權，并對此區(qū)域內的經濟開發(fā)建設和發(fā)展規(guī)劃具有較大的話語權和決策調適權。在強有力的法律保障基礎上，才能有助于提升黃河流域一體化水資源管理的力度。

四、結束語

黃河流域生態(tài)問題嚴峻的根源，在于法治保障機制不健全。加強黃河流域生態(tài)保護法治保障機制研究，有助于解決黃河流域生態(tài)保護中行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，執(zhí)法隊伍素質低下，生態(tài)補償機制不完備，公眾參與程度不高，環(huán)境公益訴訟制度缺失等一系列現(xiàn)實問題。本文的研究通過對黃河流域生態(tài)現(xiàn)狀進行簡要分析，梳理了黃河流域生態(tài)保護中法治保障機制存在的問題，探討了黃河流域生態(tài)保護法治保障機制的實施對策，對改善黃河流域生態(tài)環(huán)境具有一定的借鑒意義。