行政裁定駁回起訴后再行起訴問題

張棲瑞

中國政法大學(xué)，北京 100088

前不久，筆者在網(wǎng)上看到一則案例，基本案情是原告甲不服被告乙行政機關(guān)拆除房屋的事實行為提起行政訴訟，請求確認乙拆除行為違法。審理法院閱卷后，以甲不能初步證明乙實施了拆除行為，起訴無事實根據(jù)，裁定駁回起訴。第三年，甲又行起訴，本次訴訟過程中，乙自認系其實施拆除行為，但審理法院又以甲提供的證據(jù)不能證明與被訴行政行為有利害關(guān)系，裁定駁回起訴。第五年，甲所涉民事訴訟經(jīng)過幾番訴訟審理，最終的再審生效裁判確認甲對案涉房屋享有權(quán)益，甲旋即第三次起訴。審理法院簡單閱卷，認為甲本次起訴與其第二次起訴，當事人相同、訴訟請求相同、事實和理由雷同，構(gòu)成重復(fù)起訴，徑行裁定駁回起訴，并引導(dǎo)當事人就第二份生效裁定申請再審。

本案審理和裁判引發(fā)筆者深思：當事人形式上符合重復(fù)起訴，人民法院能否簡單認定為重復(fù)起訴并據(jù)此裁定駁回起訴，引導(dǎo)當事人就生效裁定發(fā)起挑戰(zhàn)以及啟動特別的再審程序救濟？還是人民法院對當事人本次起訴有無正當性、是否修正前訴不符合起訴條件的情形進行審查，有正當理由并符合起訴條件的立案受理？

一、重復(fù)起訴構(gòu)成“三要件”所不能承受之重

何謂重復(fù)起訴，一般是指當事人基于同一個事實和理由而提起的訴訟。重復(fù)起訴之所以被禁止，是因為它違反了一事不再理原則，基本旨意在于案結(jié)事了，保持生效裁判的既判力。如果允許重復(fù)起訴，將造成因重復(fù)審理帶來的司法資源浪費、因矛盾判決導(dǎo)致的司法秩序混亂，以及因被迫進行二重應(yīng)訴對被告產(chǎn)生的不便[1]。當事人起訴構(gòu)成重復(fù)起訴的，人民法院理應(yīng)裁定駁回起訴，理論界和實務(wù)中沒有爭議。

重復(fù)起訴構(gòu)成要件的立法表達，是《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第一百零六條規(guī)定，即當事人就已經(jīng)提起訴訟的事項，在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構(gòu)成重復(fù)起訴：1．后訴與前訴的當事人相同；2．后訴與前訴的訴訟標的相同；3．后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。此系所謂的重復(fù)起訴構(gòu)成“三要件”。前案例中，前后三次訴訟當事人均是甲和乙，訴訟請求都是確認甲拆除行為違法，當事人發(fā)生爭議并請求人民法院作出裁判的亦為乙實施的拆除行為是否合法，似乎符合《行訴法解釋》第一百零六條重復(fù)起訴的規(guī)定。而構(gòu)成重復(fù)起訴的，根據(jù)《行訴法解釋》第六十九條規(guī)定，已經(jīng)立案的應(yīng)當裁定駁回起訴。乍看起來，審理法院以甲第三次起訴構(gòu)成重復(fù)起訴并裁定駁回起訴，并無不妥。

但是，如果我們再深層次的分析，探尋重復(fù)起訴要件涵義，答案未必如此。

以當事人相同問題為例，甲第二次起訴，審理法院認為甲不適格，也就是說適格原告是“非甲”，第三次起訴時甲提供生效判決證明適格原告是“甲”，嚴格意義上講“非甲”與“甲”并不相同，非同一主體。以生效裁判的既判力、羈束力問題為例，在甲是否本案適格原告的問題上，審理法院三次均沒有作出司法認定，尚未形成司法既判力，自然就不存在人民法院就同一事項作出相互抵觸的裁判，當事人、人民法院也不存在受之拘束，不得就此裁判內(nèi)容再為之爭執(zhí)的問題。從這個意義上說，甲第三次起訴并不構(gòu)成重復(fù)起訴。類似情形還可能出現(xiàn)在被告資格、受案范圍、起訴期限等等其他起訴條件問題上。退一步說，誠如審理法院第三次的裁判邏輯，則甲第二次相比第一次起訴也是構(gòu)成重復(fù)起訴，理應(yīng)裁定駁回起訴，但其又對甲第二次的起訴條件進行了審查，最后是以原告不適格裁定駁回起訴，從這個意義上說，審理法院裁判邏輯是混亂的。

符合重復(fù)起訴構(gòu)成“三要件”，遇到例外情形時也不必然得出構(gòu)成重復(fù)起訴的結(jié)論?！缎性V法解釋》第六十一條規(guī)定，原告因訴訟費用問題被人民法院按自動撤訴處理后，其在法定期限內(nèi)再次起訴，依法解決訴訟費預(yù)交問題的，人民法院應(yīng)予立案受理，不應(yīng)以重復(fù)起訴處理之?！缎性V法解釋》第六十九條第六項規(guī)定，原告撤回起訴后，人民法院應(yīng)當對原告再行起訴有無正當理由進行審查，經(jīng)審查無正當理由的，人民法院才裁定駁回起訴，如果有正當理由的應(yīng)予受理，亦不應(yīng)以重復(fù)起訴對待之，如此等等[2]。

綜上所述，原告再次起訴的，人民法院不宜簡單、機械套用重復(fù)起訴構(gòu)成“三要件”，進而裁定駁回起訴，需要具體案情謹慎甄別，才能得出公正的裁決，以使人民群眾感受到公平正義就在身邊。

二、再次審查起訴條件所能承擔之輕

重復(fù)起訴是當事人提起的訴訟（后訴）與在此之前的某一訴訟（前訴）發(fā)生重合，是對一類訴訟異常狀態(tài)的描述，司法實踐應(yīng)予禁止。但如果裁定駁回起訴的前后兩訴不存在閉合，人民法院就應(yīng)當對當事人再次起訴進行審查，具體分述如下：

（一）再次審查起訴條件，吻合民事訴訟法律規(guī)定精神

裁定駁回起訴后，原告再次起訴的，人民法院如何處理，《行政訴訟法》及《行訴法解釋》沒有明確規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條的規(guī)定，對《行政訴訟法》沒有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）的相關(guān)規(guī)定。

我們將研究維度移到民事訴訟上，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《民訴意見》）第一百四十二條規(guī)定，裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴如果符合起訴條件的，人民法院應(yīng)予受理。參照該意見并結(jié)合《行政訴訟法》第四十九條關(guān)于起訴條件的規(guī)定，對前述案例分析之。甲第三次起訴時，提交了新近作出的再審生效判決，該事實不以當事人意志為轉(zhuǎn)移，起訴有不可歸責于當事人的正當事由，該民事判決認定的事實能夠初步證明甲與被訴拆除行為有利害關(guān)系，再結(jié)合起訴期限、管轄法院、行政訴訟受案范圍等其他起訴條件的規(guī)定，此時人民法院應(yīng)當受理。

“《民訴意見》對實踐中有些案件不屬于民事受案范圍、不屬于司法機關(guān)處理等糾紛，原告再次向人民法院起訴的，人民法院能否受理，顯然《民訴法意見》的上述規(guī)定已經(jīng)不夠周延”。2015年2月4日，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）實施，其中第二百一十二條也規(guī)定“裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴，符合起訴條件且不屬于《民事訴訟法》第一百二十四條規(guī)定情形的，人民法院應(yīng)予受理”。

但是，如果我們將《民訴法》第一百二十四條第一款第五項內(nèi)容，即“對判決、裁定、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審，但人民法院準許撤訴的裁定除外”，與《民訴法司法解釋》第二百一十二條規(guī)定內(nèi)容比對發(fā)現(xiàn)，《民訴法》第一百二十四條第一款第五項字面涵義，應(yīng)該是指只有經(jīng)過人民法院準許撤訴的裁定，且符合《民訴法》第一百一十九條規(guī)定起訴條件的案件才立案受理，而對裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴又符合起訴條件的，按照申請再審處理。因為一旦人民法院作出不予受理、駁回起訴裁定生效，即使以后當事人就同一標的、同一理由再次起訴，之前不予受理、駁回起訴的裁定依然具有法律效力，能對抗原告再次起訴顯然不夠周延。也即在人民法院適用《民訴法》第一百二十四條，可解決除了裁定準予撤訴以外的其他裁定救濟問題，自不會適用《民訴法司法解釋》第二百一十二條的規(guī)定，該條專門對裁定不予受理、駁回起訴的案件受理問題的特別規(guī)定，畢竟再審和立案受理不是一個論域。從這個角度上講，《民訴法司法解釋》第二百一十二條關(guān)于裁定駁回起訴、不予受理的起訴、受理問題，理應(yīng)不包含《民訴法》第一百二十四條第一款第五項的情形，保留該條款其他項目亦符合修正《民訴意見》第一百四十二條除此情形不周延的本意。

綜上，再次審查起訴條件，吻合民事訴訟相關(guān)規(guī)定精神。

（二）再次審查起訴條件契合司法實踐

裁定駁回起訴，是對當事人程序權(quán)利義務(wù)的司法裁決。重復(fù)起訴，一般暗含的前提條件是前訴符合起訴要件，人民法院依法受理后對被訴行政行為進行實體審查，且作出了確定的裁判，或者前訴不符合起訴條件，人民法院對當時的起訴條件已經(jīng)作出司法裁判，原告沒有新事實、新理由或者出現(xiàn)新情況又簡單重復(fù)起訴，原則上才有是否構(gòu)成重復(fù)起訴的判斷余地。所以，在前訴未經(jīng)人民法院實體審理、前訴相關(guān)起訴條件尚未被司法認定的情況下，當事人再行起訴到人民法院的，人民法院需要判斷的仍然是后訴是否符合起訴條件，而不是簡單審查、機械判斷后訴是否構(gòu)成重復(fù)起訴[3]。

事實上，簡單以當事人訴訟構(gòu)成重復(fù)起訴裁定駁回起訴，引導(dǎo)當事人按照《行政訴訟法》第九十一條第二項規(guī)定以新的證據(jù)足以推翻原生效裁定為由申請再審，以及人民法院啟動特別的權(quán)利救濟渠道即再審程序撤銷原裁定并予審理，與在本案中人民法院就當事人再行起訴的事由是否正當、是否符合起訴條件進行審查，有正當事由和后訴符合起訴條件的進行立案審理，后者更符合司法實踐、節(jié)約司法資源、便利權(quán)利救濟。

（三）再次審查起訴條件符合行政訴訟立法目的

《行政訴訟法》第一條規(guī)定，行政訴訟的立法目的，是為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。當事人再次起訴，如果后訴符合立案條件，人民法院受理并作出實體判決，不僅不會與前訴裁定駁回起訴的程序性裁判相矛盾，還可以在后訴中對被訴行政行為進行合法性審查，及時監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，對行政相對人權(quán)利及時予以救濟，實質(zhì)化解行政爭議，有效避免衍生訴訟。

從這個意義上說，再次審查起訴條件，更符合行政訴訟的立法目的。

（四）再次審查起訴條件適合權(quán)利救濟

一旦裁定駁回起訴，就一律按照再審程序進行審查、審理，無論對當事人，還是人民法院，無疑是在浪費寶貴的資源。因為，當事人再次起訴即可實現(xiàn)權(quán)利救濟和化解行政爭議，實無必要對生效裁定發(fā)起挑戰(zhàn)和啟動再審審理程序，舍近求遠，并非明智之舉。

如果駁回起訴裁定的原告符合起訴條件，因為人民法院的原因而錯判，根據(jù)《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定，則應(yīng)賦予原告這一非常規(guī)的救濟啟動再審。但是，如果因為原告前訴審理時本身就不符合起訴要求，人民法院基于在案證據(jù)駁回起訴裁定自不屬于錯判，事后當事人基于新的證據(jù)和事實，治愈前訴不適法條件再次起訴，人民法院應(yīng)予受理。

有人認為，在當事人可以申請再審而不予啟動，會“架空”再審程序，而且當事人也會隨意以新證據(jù)為由再行起訴。筆者認為，再審審查程序是行政訴訟法在特定情形下賦予當事人的特殊權(quán)利救濟渠道，是當事人在窮盡常規(guī)救濟途徑后的特殊救濟程序，因為它將挑戰(zhàn)的是生效裁判。在當事人完全能夠在一個新的訴訟中化解行政爭議時，自無必要啟動再審程序，更無必要通過再審審理程序最終達到化解行政爭議的目的，相比再次審查起訴條件，后者更便于權(quán)利救濟，實無必要“舍近求遠”。如果出現(xiàn)當事人濫用起訴權(quán)，則權(quán)利濫用也會表現(xiàn)在申請再審上。

于此，對當事人再次起訴，人民法院依法審查即可。構(gòu)成重復(fù)起訴，該裁定駁回起訴的駁回起訴，符合受理條件該受理的受理。

（五）再次審查起訴條件能夠增強人民群眾司法獲得感

回看前述案例，甲第一次訴訟，審理法院以甲起訴無事實根據(jù)裁駁。第二次訴訟，乙自認拆除行為，被告和事實根據(jù)解決后，人民法院又以甲原告不適格裁駁。第三次訴訟，甲原告資格問題解決后，人民法院又以其構(gòu)成重復(fù)起訴裁駁。作為普通老百姓，如此反反復(fù)復(fù)，確實難以了解人民法院司法行為和難以接受裁判結(jié)果。

但是，如果審理法院對甲第三次起訴的起訴條件進行審查，經(jīng)查甲提交的最新裁判文書，可以認定甲與乙拆除案涉房屋之行政行為有利害關(guān)系，符合《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的原告資格。乙自認拆除案涉房屋，被告適格。甲訴請確認乙拆除行為違法，訴訟請求明確，起訴有事實根據(jù)。該爭議屬于人民法院行政訴訟受案范圍，屬于受訴人民法院管轄。因此，甲前后三次跨越數(shù)年的行政訴訟，因人民法院再次審查發(fā)現(xiàn)符合起訴條件，終于立案受理，并可以依法作出實體判決，當事人行政爭議得到及時化解，就能夠不斷滿足人民群眾司法獲得感，提升司法公信力。