強化行政執(zhí)法 助力地方法治政府建設(shè)
——H市行政執(zhí)法問題研究

圖 雅

中共呼倫貝爾市委員會黨校，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000

法治政府建設(shè)的核心是依法執(zhí)法。因為“行政執(zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實生活中‘活法律’的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵1]近年來圍繞行政執(zhí)法，H市積極貫徹黨中央和自治區(qū)黨委的部署安排，落實《綱要》精神，在行政執(zhí)法方面取得了一定成效。

一、H市法治政府建設(shè)及行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）著力優(yōu)化法治工作頂層設(shè)計。H市進行了《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》分工方案的編制工作，同時出臺了《法治H建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》，并首次將其納入全市“十四五”規(guī)劃，成為2021年自治區(qū)唯一出臺法治建設(shè)規(guī)劃的盟市。

（二）逐步夯實法治政府建設(shè)。出臺了《2021年度法治政府建設(shè)工作計劃》和《2021年法治政府建設(shè)情況的報告》，全市兩級法院審理本市行政訴訟案件359件，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴率達到80．78%，高于全區(qū)平均值。制定了《H市對照認領(lǐng)中央依法治國辦對內(nèi)蒙古開展黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)及法治政府建設(shè)實地督察反饋意見整改方案》，整改臺賬共計147項內(nèi)容，除22項長期堅持推進任務(wù)外，全部整改完成。

（三）進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。印發(fā)了《H市推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施方案》和行政處罰裁量權(quán)基準制度，并督促執(zhí)法部門全面落實。市司法局實地檢查市本級10個重點領(lǐng)域執(zhí)法部門，赴6個旗市區(qū)隨機抽查5個執(zhí)法部門的執(zhí)法工作，制發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書》2份，印發(fā)《H市異地行政執(zhí)法協(xié)助機制》，加強了行政執(zhí)法橫向協(xié)作，受到司法廳表揚。市本級集中評查142宗行政處罰案卷，配合自治區(qū)案卷評查組實地評查并推薦兩個卷宗為自治區(qū)優(yōu)秀卷宗。

（四）全力推進基層綜合執(zhí)法改革。H市106個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和7個具有管理農(nóng)村、牧區(qū)職能的街道，共組建了113家綜合行政執(zhí)法局，實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的執(zhí)法模式。執(zhí)法人員通過培訓(xùn)考試，大部分已持證上崗。各級綜合行政執(zhí)法隊伍對自治區(qū)賦權(quán)清單中的80項行政處罰權(quán)力事項全面認領(lǐng)承接，均已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂了《行政執(zhí)法委托書》，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木綜合執(zhí)法局受旗市區(qū)執(zhí)法部門委托行使部分行政處罰權(quán)。選取X蘇木為試點，以點帶面，推動基層綜合執(zhí)法工作。

（五）加強了行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。加強了行政執(zhí)法人員的資格管理與審查，在全自治區(qū)行政執(zhí)法公示平臺上，H市分別有7434名行政執(zhí)法人員、380名行政執(zhí)法監(jiān)督人員、2784名執(zhí)法人員進行了姓名、單位、職務(wù)、執(zhí)法區(qū)域、執(zhí)法證號、監(jiān)督區(qū)域、監(jiān)督證號、行政執(zhí)法考試合格的公示。進一步規(guī)范全市6支綜合行政執(zhí)法隊伍著裝管理工作。累計下?lián)苁聵I(yè)編制1100余名，充實基層執(zhí)法隊伍，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局利用“執(zhí)法易通行”開展行政執(zhí)法資格“月考”。

（六）認真辦理執(zhí)法投訴舉報事項。設(shè)立和公開舉報投訴信箱與電話，利用微信公眾號、公示欄、電子屏等途徑公示執(zhí)法情況，2021年辦理群眾執(zhí)法投訴1件、證明事項投訴1件、涉林草領(lǐng)域轉(zhuǎn)辦案件1件，均已及時處理并向群眾反饋結(jié)果，得到肯定。

（七）進一步健全行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接制度。2020年6月《H市人民檢察院 H市司法局關(guān)于加強行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作的辦法（試行）》簽發(fā)，對信息共享、案情通報、聯(lián)合檢查、案件移送等銜接工作進行了具體規(guī)定。

二、H市行政執(zhí)法存在的短板

總體而言，H市的行政執(zhí)法狀況較好，執(zhí)法體制改革成效初現(xiàn)。但H市位于祖國北疆，發(fā)展相對比較落后，而且地域廣闊，市場主體分散，多民族聚居，交通不便，這些現(xiàn)實因素都給執(zhí)法提出了不小挑戰(zhàn)。

（一）基層綜合執(zhí)法水平與承擔(dān)職能職責(zé)不相匹配，部分職責(zé)承接壓力過大。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法部門，還要承擔(dān)駐村、扶貧、防疫等工作，忙碌起來使執(zhí)法成為輔助業(yè)務(wù)。

（二）執(zhí)法隊伍專業(yè)化水平有待提高?；鶎泳C合執(zhí)法人員大多是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門調(diào)入，未經(jīng)過系統(tǒng)的法律知識學(xué)習(xí)，法治思維、專業(yè)化水平、執(zhí)法經(jīng)驗都有待提升，法制審核崗位人員更為稀缺。

（三）執(zhí)法保障未全部到位，同工不同酬現(xiàn)象比較常見，執(zhí)法設(shè)備更新滯后。

（四）行政執(zhí)法體制關(guān)系未能得到有效梳理。一些部門的綜合執(zhí)法權(quán)從原部門脫離后，與管理、審批、監(jiān)督等權(quán)力運行環(huán)節(jié)脫鉤。溝通協(xié)調(diào)機制有待健全，部分旗市區(qū)主管部門監(jiān)督指導(dǎo)工作缺失。

（五）執(zhí)法水平有待提升。一些執(zhí)法隊伍執(zhí)法膽怯，怕得罪人，對于關(guān)系群眾切身利益的如公共衛(wèi)生、交通運輸、城市管理等重點領(lǐng)域，執(zhí)法不到位，懸浮在表面。

（六）綜合行政執(zhí)法改革創(chuàng)新性有待提升，“未能跳出我國‘條塊模式’下的組織窠臼，忽略了本級政府的領(lǐng)導(dǎo)作用”[2]。

（七）相關(guān)部門執(zhí)法事項委托不到位。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)多個領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作，但實際上僅集中了行政處罰權(quán)。其他執(zhí)法權(quán)沒有上級相關(guān)部門委托，一旦發(fā)生行政復(fù)議或訴訟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員要擔(dān)責(zé)，心理負擔(dān)重。

（八）跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法機制尚不健全，數(shù)據(jù)壁壘沒有完全打通。

（九）沒有因地制宜靈活運用執(zhí)法策略。部分執(zhí)法人員執(zhí)法手段單一，語氣過于強硬，或因為民族語言不通，沒有依法履行告知程序，容易引發(fā)群眾的抗拒心理。

（十）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的配套制度不完善。沒有明確規(guī)定違反規(guī)定的法律后果，責(zé)任追究虛置化，缺乏可行的激勵制度。

三、H市全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的具體路徑

（一）實踐以人民為中心的執(zhí)法理念

“規(guī)范與控制行政權(quán)力，本質(zhì)上也是為了保障人民的利益”，[3]習(xí)近平法治思想中的“第二個堅持”就是“堅持以人民為中心”。貫徹以人民為中心的執(zhí)法理念意味著要探索便民型執(zhí)法和人性化執(zhí)法模式。

1．便民型執(zhí)法。習(xí)近平總書記指出：“不論行政體制怎么改、政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民服務(wù)的宗旨都不能變?！盵4]互聯(lián)網(wǎng)時代，行政機關(guān)要充分利用微博、微信、移動端等信息化手段進行線上業(yè)務(wù)辦理服務(wù)。目前推行的“蒙速辦”，可借鑒廈門的“E政務(wù)”。加快推進執(zhí)法數(shù)據(jù)共享，打破信息孤島，可借鑒浙江金華“無證明城市”改革的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)模式。

2．人性化執(zhí)法。在法律允許的范圍內(nèi)，盡可能減少命令式執(zhí)法，摒棄高高在上的態(tài)度，重預(yù)防、多提醒、多引導(dǎo)。

（二）深入推進執(zhí)法體制改革

1．最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項

（1）取消一批不必要的行政審批事項。特別是不要以“放權(quán)”的名義給基層政府增加負擔(dān)，因為“如果將一個根本沒有必要存在的審批事項放權(quán)到下級政府，非但沒有減少市場主體申請審批的成本，還可能因下級政府審批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市場主體的獲得感。”（2）對輕微違法違規(guī)行為依法免罰，優(yōu)化營商環(huán)境。例如2019年至今，上海共出臺6份免罰清單，明確了94項免罰事項，2600余家企業(yè)受益。目前經(jīng)濟下行壓力大，“慎罰”有利于助力企業(yè)渡過難關(guān)、化危為機。

2．有效整合行政執(zhí)法隊伍，推進跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法

（1）保留原主管部門的專業(yè)案件或部分存量案件的執(zhí)法權(quán)，并配以相應(yīng)數(shù)量的執(zhí)法人員；（2）循序漸進地集中行政執(zhí)法權(quán)種類與數(shù)量，避免“一刀切”；（3）樹立“整體政府”理念。無論執(zhí)法權(quán)的集中或分散，最終呈現(xiàn)的結(jié)果在群眾企業(yè)看來仍然是某一級政府對外的執(zhí)法行為。主管部門、執(zhí)法部門均是同級政府的內(nèi)部所屬，要意識到“整體政府”理念的內(nèi)推作用，健全內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，細化執(zhí)法環(huán)節(jié)，“各掃門前雪”不可取。（4）綜合執(zhí)法不能僅僅集中行政處罰權(quán)，還要注重事前預(yù)防、事中管理與事后處置?？傊?，推進綜合執(zhí)法不是簡單的人員重組和機構(gòu)拼湊，關(guān)鍵要心合、力合。可借鑒江西鄱陽湖組織省市縣三級五個部門聯(lián)合巡邏執(zhí)法，建立“N+1”執(zhí)法防控網(wǎng)絡(luò)的做法。

3．推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸

（1）合理設(shè)置執(zhí)法層級要考慮蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效承接能力，健全執(zhí)法監(jiān)管機制。執(zhí)法權(quán)限下放并非一放了事，監(jiān)管也要跟上，否則執(zhí)法權(quán)限下放淪為擺設(shè)，旗市區(qū)主管部門要定期監(jiān)管并予以幫助；（2）對于需要專業(yè)資質(zhì)或者技術(shù)的執(zhí)法事項，要加強對基層執(zhí)法部門的人員培訓(xùn)并與有關(guān)部門健全執(zhí)法協(xié)作機制；（3）將人財物、編制向執(zhí)法崗位和一線傾斜，保障基層有足夠資源去執(zhí)法。

（三）創(chuàng)新運用行政執(zhí)法策略

1．行政執(zhí)法的價值絕非為罰而罰。對于偶然發(fā)生或主觀惡性較低的違法行為要采用“潤物細無聲”的執(zhí)法策略，多運用說服教育、行政合同、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法手段。新修訂的《行政處罰法》細化“首違不罰”的規(guī)定就體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則。

2．對頑瘴痼疾式的違法行為要重拳出擊。例如對私搭亂建、環(huán)境污染、食品衛(wèi)生等違法行為，要嚴格執(zhí)法，危及群眾安全的事項領(lǐng)域探索舉證責(zé)任倒置，防止類似長沙居民自建房倒塌的悲劇再次發(fā)生。

3．對群發(fā)性的違法行為，要采取最佳威懾的執(zhí)法策略，破除“法不責(zé)眾”的心理僥幸。對違法活動的“領(lǐng)頭羊”嚴厲處罰，形成法律威懾，對跟隨違法的“群羊”批評教育為主，軟硬兼施。

4．用“因地制宜”的執(zhí)法策略破除執(zhí)法痛點。例如對占道經(jīng)營現(xiàn)象，可由執(zhí)法部門牽頭，與菜場協(xié)商，為菜農(nóng)免費提供場地，引導(dǎo)菜農(nóng)進菜場賣菜，監(jiān)管其不能再占道經(jīng)營，一旦發(fā)現(xiàn)取消資格并嚴厲處罰。

5．以“體驗式執(zhí)法” 的執(zhí)法策略來適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求。2016年深圳交警為整治亂開遠光燈推出“體驗式執(zhí)法”活動，雖有質(zhì)疑但展現(xiàn)了執(zhí)法新思路。要完善“體驗式執(zhí)法”的相關(guān)配套制度，把握執(zhí)法的“度”。例如長沙市對非法占用盲道行為開具的“體驗式罰單”就很好把握了比例原則，值得借鑒。

（四）完善行政執(zhí)法程序

1．“程序是法治和人治的分水嶺”[5]行政機關(guān)在執(zhí)法時要遵循正當程序原則。行政機關(guān)執(zhí)法必須以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)為依據(jù)，不得與上位法相抵觸?！毒V要》特別強調(diào)“除有法定依據(jù)外，嚴禁地方政府采取要求特定區(qū)域或者行業(yè)、領(lǐng)域的市場主體普遍停產(chǎn)停業(yè)的措施。行政機關(guān)內(nèi)部會議紀要不得作為行政執(zhí)法依據(jù)”。這就是為了防止僵化執(zhí)法侵害企業(yè)的正常經(jīng)營權(quán)，以改善隨意發(fā)文要求鋼鐵企業(yè)停限產(chǎn)等現(xiàn)象。

2．立案、調(diào)查、取證、聽證、處理、檢查、監(jiān)督等執(zhí)法環(huán)節(jié)要有明確的具體操作流程，聽取當事人的陳述和申辯、告知權(quán)利，在少數(shù)民族聚居的旗縣，要配備熟悉漢語和少數(shù)民族語言的執(zhí)法人員。借助執(zhí)法記錄設(shè)備等及時記錄執(zhí)法過程和證據(jù)，防止執(zhí)法爭議，避免暗中執(zhí)法。

（五）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

1．執(zhí)法崗位要優(yōu)化選人用人機制，合理設(shè)置招錄人員的比例和考試內(nèi)容；2．執(zhí)法部門要摒棄以“執(zhí)法量和罰款額”論英雄的政績觀。要“正確地行使手中的權(quán)力，用自己的‘實干指數(shù)’換取廣大人民群眾的‘滿意指數(shù)’”；[6]3．要定期、有針對性對執(zhí)法人員和法治審核人員進行教育、培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)，端正職業(yè)態(tài)度；4．建立科學(xué)的保障機制、人員考評機制與激勵機制，足量配備執(zhí)法設(shè)備。

（六）做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作

執(zhí)法部門和公安、檢察院應(yīng)充分信息共享，“實現(xiàn)處罰案件、移送案件、立案監(jiān)督、抄送案件、疑難案件等環(huán)節(jié)的所有流程網(wǎng)上監(jiān)管”[7]。同時要細化責(zé)任承擔(dān)。

（七）抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”

嚴格執(zhí)法，離不開行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、學(xué)法、用法，可以將市委、市政府和各級執(zhí)法機關(guān)黨政負責(zé)人納入市普法講師團成員，并開展集中述法，壓實領(lǐng)導(dǎo)干部的法治責(zé)任。

四、結(jié)語

德國著名法學(xué)家薩維尼說“法是民族精神的體現(xiàn)”。而一個國家的法治，核心就在于依法執(zhí)法，《綱要》為此指明了方向。加強法治政府建設(shè)，不能“上熱中溫下冷”，要以切實提高地方政府行政執(zhí)法水平為重要抓手去落實《綱要》的重要規(guī)定。2022年H市政府工作報告中提出要推進依法行政，持續(xù)建設(shè)法治政府，這是H市各族人民的法治福音。努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法決定中都充分感受到公平正義，這是法治H的美好愿景，也是法治中國的不渝追尋。