鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

姜 峰 湖南省水工環(huán)地質(zhì)工程勘察院有限公司

1 前言

近年來我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，我國的農(nóng)村建設(shè)得到了迅猛的發(fā)展和進(jìn)步。如何在現(xiàn)行的新農(nóng)村建設(shè)背景下加強(qiáng)對農(nóng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)，已經(jīng)成為當(dāng)今一項(xiàng)重點(diǎn)研究課題，將新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行有機(jī)融合，從而促進(jìn)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展對于鄉(xiāng)村區(qū)域的整體發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

所謂“多規(guī)合一”，旨在將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，是實(shí)現(xiàn)空間管理系統(tǒng)和管理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要手段和平臺(tái)。

2 基于鄉(xiāng)村振興邏輯關(guān)系搭建“多規(guī)合一”的規(guī)劃框架

第一步需要根據(jù)鄉(xiāng)村現(xiàn)有的整體規(guī)劃制度對其所包含的內(nèi)容和實(shí)際情況進(jìn)行考察和分析。其中對于功能的合理分配、占地區(qū)域布置、交通走向排布、整體空間的管理、公共區(qū)域、政府配套裝置、文化遺留區(qū)域等等進(jìn)行細(xì)致的安排后能夠得出較為完善的規(guī)劃框架。在保證其結(jié)果不產(chǎn)生偏差的基礎(chǔ)上對所形成的位置分配框架進(jìn)行合理布局，通過將鄉(xiāng)村化區(qū)域分配與城市區(qū)域分配相對接和融合的方式，讓鄉(xiāng)村功能布局在原有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多功能、“多規(guī)合一”化效果。其次，根據(jù)不斷的鉆研鄉(xiāng)村振興策略和城市布局規(guī)劃之間存在的微妙聯(lián)系，充分利用“多規(guī)合一”的規(guī)劃目的，實(shí)現(xiàn)城市化布局規(guī)劃體現(xiàn)在鄉(xiāng)村布局規(guī)劃中，以鄉(xiāng)村振興為實(shí)施目標(biāo)而開展。最后，可以通過以上所述兩點(diǎn)方向進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，得出適用于鄉(xiāng)村振興邏輯下的“多規(guī)合一”框架后落實(shí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村功能區(qū)域的合理搭配，引導(dǎo)群眾發(fā)展振興策略，提高鄉(xiāng)村發(fā)展政策的落實(shí)效果。

以“多規(guī)合一”的規(guī)劃框架為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村振興計(jì)劃進(jìn)行審查得出其存在的“兩規(guī)不一”問題。故開展一個(gè)區(qū)域多個(gè)發(fā)展策略的開創(chuàng)性方法，以將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略歸入我國的整體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)合力發(fā)展決策、土地再次利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，讓其戰(zhàn)略與多種城市規(guī)劃相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)在同一社會(huì)體系下的統(tǒng)一性發(fā)展，制定專屬的鄉(xiāng)村規(guī)劃藍(lán)圖，以藍(lán)圖走向?yàn)榘l(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)多種發(fā)展相聯(lián)合，相貼合的振興實(shí)施步驟。

3 現(xiàn)階段村莊規(guī)劃問題分析

3.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃布局混亂

自改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程不斷加快，盡管這有助于我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)向前發(fā)展，但在城市化建設(shè)過程中需要占用大量的土地資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就使得鄉(xiāng)村區(qū)域流失了大量的土地資源，并且在鄉(xiāng)村區(qū)域中的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度急劇下滑，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的落后直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村區(qū)域的空間規(guī)劃布局相對比較混亂，對國土空間的規(guī)劃布局造成了一定的滯礙作用。造成鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃布局混亂的內(nèi)部原因主要有以下三點(diǎn)。

首先，我國在鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃布局中嚴(yán)重缺失科學(xué)合理的管理體制。這一點(diǎn)體現(xiàn)在村莊的規(guī)劃布局原隸屬于所在地方的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門，而村莊的土地資源規(guī)劃卻權(quán)屬于國土資源部門，這很容易造成在對鄉(xiāng)村區(qū)域整體進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)造成矛盾，加之地方部門與上級部門難以進(jìn)行及時(shí)有效的溝通協(xié)商，因此對于鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)困難重重，最終草草了事，往往存在“圖上畫畫、墻上掛掛”的問題。

其次，村莊規(guī)劃布局與村莊土地資源的規(guī)劃布局標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即在進(jìn)行村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺與進(jìn)行村莊土地資源規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺存在顯著差異，其中對村莊土地資源的規(guī)劃比例明顯大于對村莊的規(guī)劃比例，這在很大程度上降低了對于土地資源進(jìn)行分類時(shí)布局的精準(zhǔn)度。盡管目前已經(jīng)對規(guī)劃比例進(jìn)行了一定程度的改善，但仍然無法對村莊土地資源進(jìn)行精確把控。

另外，對于鄉(xiāng)村區(qū)域的土地劃分不夠明確，這一點(diǎn)在我國實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后得到了大幅度的改善，各地方的鄉(xiāng)村也紛紛進(jìn)行了規(guī)劃理念上的創(chuàng)新，并采取了一些新措施，但總體而言鄉(xiāng)村區(qū)域仍未對村中土地資源的規(guī)劃進(jìn)行明確的劃分，這也為農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目的落地實(shí)施造成了相當(dāng)大的困難。

3.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對薄弱

在我國的鄉(xiāng)村區(qū)域中，絕大多數(shù)村莊都是以糧食種植、畜牧產(chǎn)品作為主要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有在少部分的鄉(xiāng)村中存在著諸如食品加工、輕工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)制造等行業(yè)，由此不難看出我國的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分薄弱。在如此薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支撐下，就很難進(jìn)行高質(zhì)量的村莊規(guī)劃建設(shè)，并且在進(jìn)行村莊規(guī)劃的過程中由于青壯年勞動(dòng)力涌入城市，因此就會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力不足、規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)能偏低，缺乏供給產(chǎn)業(yè)進(jìn)行長期發(fā)展的動(dòng)力源。目前農(nóng)村生產(chǎn)存在諸多障礙，如發(fā)展農(nóng)業(yè)的化肥、農(nóng)藥等因素價(jià)格上漲，而收入增長緩慢，生產(chǎn)成果也受天氣等因素影響。

目前，很多地區(qū)的農(nóng)民即使在國家補(bǔ)貼的情況下，仍然入不敷出，所以現(xiàn)在很多農(nóng)民放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣的觀念也在潛移默化地影響著下一代，這就使得農(nóng)村生產(chǎn)出現(xiàn)了人力資源匱乏的問題。與此同時(shí)，由于在鄉(xiāng)村區(qū)域的居民生態(tài)保護(hù)意識相對薄弱，如果進(jìn)行相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局有可能會(huì)對生態(tài)環(huán)境造成重要污染，因此在村莊就難以進(jìn)行全域化的長期規(guī)劃布局。另外，長期居住在農(nóng)村的村民思想觀念相對比較落后，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局后可能會(huì)造成部分村民過于追求經(jīng)濟(jì)效益而對鄉(xiāng)村傳承的文化特色進(jìn)行肆意破壞。

3.3 村民對村莊規(guī)劃的參與度不高

我國城市化進(jìn)程的不斷加快在很大程度上促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長期繁榮發(fā)展，但也造成了諸多問題。在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力開始涌入城市務(wù)工，導(dǎo)致鄉(xiāng)村區(qū)域老齡化問題不斷顯現(xiàn)和加重，而這也使得村莊的規(guī)劃布局缺乏活力。

來自鄉(xiāng)村外部的規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)在對鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)無法在短時(shí)間內(nèi)全面深入了解當(dāng)?shù)卮迩f的歷史文化、生活習(xí)慣、習(xí)俗等，設(shè)計(jì)人員也就容易在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中忽視當(dāng)?shù)卮迕竦娘L(fēng)俗習(xí)慣，從而導(dǎo)致村民對村莊規(guī)劃的參與度、認(rèn)可度與積極性較低，在這種情況下設(shè)計(jì)而成的鄉(xiāng)村規(guī)劃成果也難以獲得當(dāng)?shù)厣畲迕竦恼J(rèn)同。

4“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

4.1“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃

“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃先行體系的重要手段之一，這項(xiàng)政策主要是指在一定空間內(nèi)所進(jìn)行的一切規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)的融合，有統(tǒng)一的空間管理部門進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)在同一地區(qū)內(nèi)只有“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”，徹底解決在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃中存在的不同空間規(guī)劃各成體系、內(nèi)容重復(fù)甚至沖突等方面的弊端。在對村莊進(jìn)行布局規(guī)劃時(shí)，要從以下幾個(gè)方面入手。

機(jī)構(gòu)改革之后，要進(jìn)一步完善相關(guān)的管理體制，將村莊規(guī)劃與村莊中的土地資源規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)地整合，確保能夠在一個(gè)部門的管理指揮下就可以進(jìn)行兩者的共同規(guī)劃，這也就是現(xiàn)行國土空間規(guī)劃中的“多規(guī)合一”原則。在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，有關(guān)部門要與在當(dāng)?shù)厣畹木用襁M(jìn)行深入的溝通，全面考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，制定系統(tǒng)化的監(jiān)管方針，完善村莊的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，依據(jù)“一戶一宅”原則對村莊進(jìn)行科學(xué)合理的整體規(guī)劃，在最大程度上避免土地資源的閑置浪費(fèi)。

對村莊規(guī)劃和村莊中的土地資源規(guī)劃使用統(tǒng)一的規(guī)劃比例標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障規(guī)劃布局的準(zhǔn)確性和可靠性，同時(shí)在進(jìn)行村莊整體規(guī)劃時(shí)有關(guān)部門必須對村莊資源進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，整理匯總結(jié)果，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)構(gòu)建村莊全域?qū)嵤┐髷?shù)據(jù)分析平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)對村莊資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

4.2 合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在現(xiàn)行新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略背景下，對于村莊整體規(guī)劃的評價(jià)依據(jù)主要涵蓋國土空間開發(fā)的適宜性、資源環(huán)境承載力兩個(gè)方面。因此村莊規(guī)劃中合理發(fā)展相關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“田園綜合體”、“一村一品”等特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這不僅能夠?qū)⒋迩f的文化底蘊(yùn)充分地顯現(xiàn)，還能拉動(dòng)鄉(xiāng)村多級產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的深度融合。

4.3 通過“要素+”豐富拓展全產(chǎn)業(yè)鏈

充分的利用大時(shí)代特征，將互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化特征與農(nóng)產(chǎn)品相結(jié)合，通過引導(dǎo)群眾明確振興策略的目標(biāo)所在開展以“農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展方向+鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”為主的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，通過互聯(lián)網(wǎng)資源信息多元化特征為實(shí)現(xiàn)“雙+”產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，建立多個(gè)旅游基地，打造專屬鄉(xiāng)村特色的旅游觀光場景，適當(dāng)?shù)呐c當(dāng)?shù)亻L久歷史遺留下的文化特征和風(fēng)俗相融合，實(shí)現(xiàn)多樣性的鄉(xiāng)村面貌。

近年來，電子商務(wù)的快速發(fā)展為我國經(jīng)濟(jì)帶來實(shí)際性的發(fā)展方向，鄉(xiāng)村發(fā)展策略中可采用以線上線下雙向銷售的營銷模式，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的售賣和旅游業(yè)推廣，增加收益的同時(shí)宣揚(yáng)鄉(xiāng)村文化。開展多樣性的鄉(xiāng)村活動(dòng)，組織外來旅游人員積極參與，創(chuàng)設(shè)美好，恬靜的鄉(xiāng)村生活氛圍，讓多元化產(chǎn)業(yè)特征更加具有特色和突出性。

4.4 遵循環(huán)保節(jié)約的生態(tài)理念，秉持生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃原則

在村莊規(guī)劃建設(shè)過程中應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)思想，通過各種措施，加強(qiáng)自然資源保護(hù)與利用，從而改善村莊的生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)村民宅基地管理，控制建設(shè)用地規(guī)模和強(qiáng)度，提高土地使用效率。合理安排村莊居住用地和公共服務(wù)設(shè)施，形成科學(xué)合理的用地布局結(jié)構(gòu)。因地制宜，充分利用現(xiàn)有的建筑、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，避免出現(xiàn)“大拆大建”的問題。

目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展也正在產(chǎn)生大量污染，影響、破壞生態(tài)環(huán)境，村莊規(guī)劃應(yīng)該考慮使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對環(huán)境的負(fù)荷和影響要在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下達(dá)到最小化；最終使這種負(fù)荷和影響控制在生態(tài)系統(tǒng)的資源供給能力和環(huán)境自凈容量之內(nèi)，形成鄉(xiāng)村區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的良性循環(huán)。

4.5 制定相關(guān)法律法規(guī)，為村莊規(guī)劃提供法律依據(jù)

要特別注意用地和村民建房規(guī)劃法規(guī)的制定，加大對違法用地案件和違法建房案件的查處力度，充分發(fā)揮土管、建設(shè)、司法等職能部門的作用，對不按規(guī)定私自建房者予以限制與處罰。要制定適合農(nóng)村實(shí)際情況的房地產(chǎn)管理法，使農(nóng)村住宅市場走向規(guī)范化、合法化；要強(qiáng)化土地有償使用費(fèi)征收力度；要把村莊規(guī)劃建設(shè)成績作為考核農(nóng)村區(qū)域基層干部的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

4.6 推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)村和農(nóng)民收入

長期以來，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展過程中，各地新增建設(shè)用地主要來自農(nóng)村集體土地，鄉(xiāng)村區(qū)域土地經(jīng)常被低價(jià)征用而高價(jià)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，如此豐厚的回報(bào)幾乎不需要任何風(fēng)險(xiǎn)。但土地出讓收入主要用于城市建設(shè)，此前這種“取之于農(nóng)、用之于城”的做法為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了重要財(cái)力支持，但與此同時(shí)，對“三農(nóng)”發(fā)展的支持卻嚴(yán)重不足。

習(xí)近平總書記明確指出，要解決土地增值收益長期“取之于農(nóng)、用之于城”的問題，現(xiàn)在到了該把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”的時(shí)候了。近幾年的中央一號文件多次提出，要按照“取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)”的要求，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。因此，在振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)刻，要消除農(nóng)村建設(shè)用地少收入或無收入現(xiàn)象，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。

把農(nóng)村土地收入主要用于農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)，切實(shí)強(qiáng)化實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金保障。工業(yè)繁榮是解決農(nóng)村所有問題的前提。如果沒有工業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)劃就沒有基礎(chǔ)。工業(yè)的繁榮首先取決于農(nóng)業(yè)的繁榮，這是由農(nóng)業(yè)的基本地位和農(nóng)村的主要功能決定的。因此，為了大力實(shí)施糧食儲(chǔ)藏地，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，改善土壤，提高土壤肥力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模管理、集約利用和特色化發(fā)展，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保食品安全和農(nóng)產(chǎn)品的主要供應(yīng)，將農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)導(dǎo)向向質(zhì)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，全球土地綜合整治刻不容緩。

另外，繁榮二、三產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)劃的活力。充分利用農(nóng)村資源、文化特色、綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)掘農(nóng)村多種功能和價(jià)值，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新形式、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游、農(nóng)村電子商務(wù)等新模式。要優(yōu)化整個(gè)區(qū)域的結(jié)構(gòu)和布局，保障農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5 結(jié)束語

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下我國的農(nóng)村建設(shè)得到了迅猛的發(fā)展和進(jìn)步。在我國現(xiàn)階段的新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，村莊規(guī)劃的起點(diǎn)相對較低，這與加快社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的戰(zhàn)略規(guī)劃存在一定的矛盾，在我國的諸多地區(qū)由于受到當(dāng)?shù)刈匀坏乩憝h(huán)境以及經(jīng)濟(jì)因素的影響和制約，村莊規(guī)劃只是在原有的村莊規(guī)劃模式上進(jìn)行修補(bǔ)和完善，并不能形成一種嶄新的村莊格局，因此村莊規(guī)劃整體水平較低，并且缺乏科學(xué)規(guī)劃體系的指導(dǎo)?？茖W(xué)編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，提升村莊規(guī)劃的整體水平不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對鄉(xiāng)村資源的戰(zhàn)略整合，對于加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程同樣具有至關(guān)重要的作用。