“鄰避”如何變“鄰喜”？
——專訪生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心首席專家賈峰

我國核電發(fā)展面臨的“鄰避效應(yīng)”遠(yuǎn)高于西方國家

《中國核電》：我們常說核電發(fā)展面臨鄰避效應(yīng)，那么，究竟什么是鄰避效應(yīng)？在我國，究竟又有哪些因素導(dǎo)致了它的產(chǎn)生？

賈 峰：鄰避效應(yīng)作為一種社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。西方國家進(jìn)入到后工業(yè)化時(shí)代之后，產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)基本完成，國家開始關(guān)注城市生活污水和垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通常來說，公眾對上述設(shè)施的建設(shè)是支持的；但是，這類設(shè)施的建設(shè)施工與運(yùn)行對設(shè)施周邊的居民還是帶來妨擾、生活不便以及心理影響，特別是1977年，有人在荷蘭的3座垃圾焚燒爐的飛灰里檢測出致癌物質(zhì)二噁英，引發(fā)學(xué)界對垃圾焚燒安全性的爭論之后，導(dǎo)致公眾擔(dān)心垃圾的焚燒可能會(huì)致癌。于是出現(xiàn)“設(shè)施可以建但別建在我家周邊”(NOT IN MY BACK YARD)的現(xiàn)象。

“NOT IN MY BACK YARD”直譯為“別在我家后院”，英文縮寫是“NIMBY”，中文稱作“鄰避”。最早提出這個(gè)詞的是英國記者EMILIE TRAVEL LIVEZEY，1980年11月6日，她在《基督教科學(xué)箴言報(bào)》上發(fā)表了一篇文章，描述了當(dāng)時(shí)美國人對居住區(qū)周圍堆積的化工垃圾的警覺和反感。此后，“鄰避”一詞被廣泛使用。不過，從不同詞典有關(guān)鄰避的定義可以看出，鄰避反對的項(xiàng)目范圍有所不同，從早期的對公共福利基礎(chǔ)設(shè)施的反對與抵制蔓延至凡是不喜歡的項(xiàng)目都反對，諸如購物中心、游樂場等，而共性就是均在住所附近。不過，這也不絕對，有些人雖然遠(yuǎn)離項(xiàng)目選址地，也可能表示反對，特別是通過社交媒體表達(dá)意見，像核電站和水電站的反對者。鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面取消或減緩了一些項(xiàng)目的建設(shè)，比如從1980年到1987年，美國計(jì)劃修建81座有毒廢棄物處理場，最終只完成6座；而另一方面，一定程度上提高了項(xiàng)目信息公開的水平和公眾參與(選址)決策的程度以及污染物排放監(jiān)控，推進(jìn)了環(huán)境監(jiān)管與環(huán)境治理技術(shù)與工藝的進(jìn)步。

在我國，隨著城市化的到來，城市垃圾的數(shù)量快速增長，自21世紀(jì)初開始，垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)首先在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的城市提上議程。與此不相適應(yīng)的是，在中文互聯(lián)網(wǎng)上，有關(guān)“垃圾焚燒”的信息大多還停留在20世紀(jì)80年代。與此同時(shí)，鄰避主義(Nimbyism)開始出現(xiàn)，他們不僅積極組織擬建項(xiàng)目周邊民眾對項(xiàng)目表達(dá)反對，還在互聯(lián)網(wǎng)上以“國外的做法”為題，選擇性地收集和編發(fā)信息，甚至編造不實(shí)之詞，誤導(dǎo)民眾。2006年，北京六里屯周邊居民走上街頭，表達(dá)對擬建垃圾處理項(xiàng)目的反對，成為中國首例垃圾鄰避事件。

目前，在我國一些公共設(shè)施等項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)過程中，導(dǎo)致鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的因素主要有五個(gè)方面。

一是公眾對于項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

二是少數(shù)執(zhí)法不嚴(yán)和一些環(huán)境違法企業(yè)的違法行為帶來的“塔西佗效應(yīng)”依然存在，官商民之間缺乏互信。

三是謠言傳播誤導(dǎo)公眾。比如，互聯(lián)網(wǎng)上一個(gè)廣為流傳的謠言就是，垃圾焚燒發(fā)電廠排放二噁英會(huì)致癌。事實(shí)上，在20世紀(jì)90年代之前，金屬加工和垃圾焚燒是二噁英的來源，而隨著技術(shù)進(jìn)步，10年后，垃圾焚燒產(chǎn)生的二噁英的比例大幅度下降。來自德國的數(shù)據(jù)很有力地說明了這個(gè)事實(shí)。1990年，全德國一年產(chǎn)生大概1200克的二噁英，其中33%來自垃圾焚燒，到2000年德國二噁英的年度排放量下降到低于70 g，其中來自于垃圾焚燒裝置的排放只占了大概0.7%。至于二噁英致癌的說法，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)工程學(xué)院的劉陽生教授曾經(jīng)做過長期跟蹤研究，在他看來，迄今為止，全世界還沒有一個(gè)由二噁英致癌的流行病學(xué)病例。而謠言之所以能四處傳播，與專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)、專業(yè)權(quán)威人士辟謠不及時(shí)、力度不夠有很大的關(guān)系。

四是網(wǎng)絡(luò)傳播。鄰避效應(yīng)在我國衍生的同時(shí)，我國正在步入“大眾麥克風(fēng)”時(shí)代，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國99.7%的人都在使用手機(jī)上網(wǎng)，而伴隨著網(wǎng)絡(luò)空間成為人們發(fā)表言論的重要場所，網(wǎng)民正在成為我國“最大的政治壓力集團(tuán)”。網(wǎng)民的影響力有多大呢？舉一個(gè)例子，近幾年，廣大網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共生活的熱情高漲，屢屢成為一些焦點(diǎn)案件審判的旁聽者，一些網(wǎng)民在案件還未進(jìn)入審判階段時(shí)，就先在網(wǎng)上進(jìn)行輿論審判，對正常的司法審判造成一定的壓力和干擾。有位學(xué)者前幾年做過一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，某一年因?yàn)榫W(wǎng)民的壓力造成有影響力的近30個(gè)司法案件，后來95%都改判了。我國網(wǎng)民還有一個(gè)特點(diǎn)，就是“壞消息綜合癥”，多數(shù)網(wǎng)民喜歡閱讀和傳播負(fù)面信息，而對正面信息興趣不大，甚至對于涉及政府官員的信息常常有錯(cuò)推定，表現(xiàn)出對政府的不信任。尼爾森公司發(fā)布的《亞太各國網(wǎng)民用戶使用報(bào)告》指出，中國網(wǎng)民更愿意分享負(fù)面評論，發(fā)表負(fù)面評論的意愿超過正面評論，占比62%，比其他國家地區(qū)高20%。

五是群體事件。由于項(xiàng)目信息公開不足，忽視公眾參與和溝通，群眾對項(xiàng)目不了解甚至誤解和反對時(shí)，政府有關(guān)部門或者有“闖關(guān)”心態(tài)，或者忽視群眾意見，沒有耐心去做“思想工作”卻“強(qiáng)行”推進(jìn)項(xiàng)目，從而導(dǎo)致民眾以集體“散步”方式表達(dá)不滿，致使局面失控，出現(xiàn)群體事件影響社會(huì)穩(wěn)定，最終項(xiàng)目被迫取消或搬遷。

《中國核電》：當(dāng)前，對于核電項(xiàng)目而言，公眾擔(dān)憂、恐核心理已成為制約核電發(fā)展的重要因素，尤其是日本福島核事故的發(fā)生，極大地刺激了公眾的恐核心理。那么，對于其他核電發(fā)達(dá)國家而言，在核電發(fā)展過程中是否同樣面臨這一問題的制約？

賈 峰：在這方面西方國家的核電發(fā)展比較“幸運(yùn)”。其一，它們核電建設(shè)的高峰期大多完成于20世紀(jì)80年代之前，那時(shí)“鄰避現(xiàn)象”還較少，而且主要聚焦于垃圾焚燒設(shè)施。其二，西方國家核電建設(shè)高潮時(shí)還未出現(xiàn)像切爾諾貝利事故和福島核事故這樣對公眾產(chǎn)生廣泛影響的七級特大事故，公眾的“恐核”心理尚未形成。1979，年美國三哩島核事故發(fā)生雖然無一傷亡，只有三人受到略高于半年容許劑量的照射，核電廠周邊80千米半徑內(nèi)的民眾平均受到的輻射劑量不到一年內(nèi)天然本底值的1%，總體對環(huán)境的影響極小。但是依然對美國的核電工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了“毀滅性”影響。當(dāng)年4月美國總統(tǒng)吉米卡特宣布“美國不再建設(shè)核電站”，直到30年之后的2010年2月16號，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布將提供80億美元的聯(lián)邦信貸專項(xiàng)資金在沃格特勒核電站和薩默爾核電站新建4個(gè)AP1000核電機(jī)組，標(biāo)志著美國核電項(xiàng)目重啟。據(jù)了解，沃格特勒核電廠兩臺機(jī)組還在建設(shè)中，計(jì)劃2023年并網(wǎng)發(fā)電，而薩默爾核電站新建機(jī)組已經(jīng)停建。

與西方國家的核電建設(shè)不同，我國核電建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，進(jìn)入21世紀(jì)之后才逐漸步入“快車道”，而此時(shí)包括三哩島核事故、切爾諾貝利核事故和日本福島核事故在內(nèi)的三次核事故的發(fā)生，給人們蒙上濃厚的心理陰影，很多人“談核色變”，中國的核電發(fā)展也成為鄰避的對象。

看似尊重民意，實(shí)則缺乏科學(xué)和法制精神

《中國核電》：近年來，我國核設(shè)施選址鄰避現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，那么，您認(rèn)為，當(dāng)前，我國公眾對涉核項(xiàng)目建設(shè)的態(tài)度，以及發(fā)生的這些鄰避事件，是否有著一定的規(guī)律和特點(diǎn)？

賈 峰：通過對我國涉核設(shè)施選址等方面遭遇的鄰避事件發(fā)生、發(fā)展的過程的分析，我們研究發(fā)現(xiàn)，公眾的反核行動(dòng)遵循著“中國式鄰避行動(dòng)”的邏輯，即“項(xiàng)目(擬)上馬——民眾上街抗議——政府妥協(xié)宣布暫停(取消)項(xiàng)目——抗議結(jié)束”。通俗地說，就是“一建就鬧，一鬧就停”。雖然看似政府尊重了民意，不再著手項(xiàng)目的建設(shè)。但是貌似“政治正確”的背后卻是缺乏科學(xué)和法治精神的體現(xiàn)。首先一個(gè)經(jīng)過多年嚴(yán)格審批的項(xiàng)目只是由于一些人的上街散步就放棄，嚴(yán)重透支了政府的信用，也削弱了黨的執(zhí)政地位；其次，項(xiàng)目前期的巨額投入無法收回，投資者損失慘重；其三，一個(gè)項(xiàng)目被阻后，其他地方的民眾有樣學(xué)樣，致使在其他地方惡性復(fù)制與蔓延。

為什么會(huì)造成這樣的現(xiàn)象呢？原因是多方面的，一是歷史環(huán)境欠賬陰影不散，塔西佗陷阱效應(yīng)凸顯，社會(huì)互信不夠。盡管中國現(xiàn)有核電站在全球處于較高安全水平，在建和擬建電站采用的技術(shù)和工藝也處在國際先進(jìn)水平，但是公眾接受度還亟待提高。二是新知識、新技術(shù)的宣傳不及時(shí)，科普不到位不耐心。核行業(yè)專家與公眾之間缺乏有效溝通，出現(xiàn)斷層。三是謠言盛行，辟謠不主動(dòng)不及時(shí)，效果不理想，“空椅子”現(xiàn)象普遍，輿論場上非核人士的聲音更有影響力。四是環(huán)境話題關(guān)乎民生，易引發(fā)公眾大規(guī)模關(guān)注，動(dòng)員性強(qiáng)。五是新媒體改變了傳統(tǒng)的意見表達(dá)方式，“有圖有真相”更具誘導(dǎo)力和說服力。六是反對者更為專業(yè)，更擅長使用社交媒體和輿論動(dòng)員。七是政府和涉核企業(yè)缺乏應(yīng)對的機(jī)構(gòu)和資源，職責(zé)分工不清；輿情監(jiān)控和研判能力不足，引導(dǎo)不力。八是投資者風(fēng)險(xiǎn)意識和主體責(zé)任感淡薄。九是缺乏定力和斗爭精神，出事前忽視潛在風(fēng)險(xiǎn)，出事后“一停了之”。

《中國核電》：您提到了政府在應(yīng)對鄰避事件中的作用至關(guān)重要，那么，您認(rèn)為政府應(yīng)該如何作為？

賈 峰：先舉一個(gè)我實(shí)際調(diào)研的案例。2014年4月，在杭州市余杭區(qū)中泰街道出現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛癖姺磳ㄔO(shè)垃圾焚燒裝置的情況。面對這種情況怎么辦呢？有些地方遇到這樣棘手的事件，就會(huì)宣布項(xiàng)目停建。但是杭州并沒有急于叫停項(xiàng)目，而是組織了共計(jì)82批、4000余人到周邊城市垃圾焚燒發(fā)電廠實(shí)地參觀，使大家對擬建垃圾焚燒發(fā)電廠從感性到理性有了全新的認(rèn)識。

俗話說百聞不如一見，通過實(shí)地參觀，大家樹立了信心，也知道了在中國的市場上，哪些廠家是有信譽(yù)、有經(jīng)驗(yàn)、有能力去運(yùn)轉(zhuǎn)一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)、沒有污染物排放的垃圾焚燒廠，哪些廠家是可以為社會(huì)提供垃圾處理服務(wù)的優(yōu)秀企業(yè)。在居民逐漸打消顧慮的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣钟昧税肽甓鄷r(shí)間進(jìn)行了項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估。最終在2015年4月，杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目正式破土動(dòng)工，2017年6月，工廠建成。經(jīng)過調(diào)試，于2017年11月正式投產(chǎn)發(fā)電。

項(xiàng)目建設(shè)期間和投產(chǎn)運(yùn)行后，我多次帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)研，發(fā)電廠的走廊一塵不染、非常干凈?？刂剖依?，幾個(gè)工作人員通過顯示屏和鍵盤就能控制日處理3000噸生活垃圾工廠的運(yùn)轉(zhuǎn)。他們?nèi)媛鋵?shí)生態(tài)環(huán)境部“裝樹聯(lián)”要求。一是安裝監(jiān)控設(shè)備，數(shù)個(gè)探頭可以了解整個(gè)生產(chǎn)過程，更重要的是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、重要的安全和生產(chǎn)數(shù)據(jù)；二是在廠外樹立巨大的LED屏，可以顯示重要數(shù)據(jù)；三是主要數(shù)據(jù)要聯(lián)網(wǎng)，包括與監(jiān)管部門聯(lián)網(wǎng)，讓公眾可以通過手機(jī)了解到工廠的生產(chǎn)狀況和污染物排放情況，包括焚燒爐的爐膛溫度。此外，環(huán)保部門隨時(shí)可以接受公眾的舉報(bào)。在調(diào)研過程中我們還了解到，項(xiàng)目選址和環(huán)評、風(fēng)評(風(fēng)險(xiǎn)評估)階段，地方政府派出1000多名干部、2.5萬多人次走訪周邊居民，收集了500多條改進(jìn)公共服務(wù)的意見，最終確定了總額1.4億元，共117件“實(shí)事”，張榜公示項(xiàng)目名稱、負(fù)責(zé)人和單位以及工程進(jìn)度和完成時(shí)限，極大增進(jìn)了群眾的獲得感。

通過多地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)以下12個(gè)方面是化解鄰避困境的基礎(chǔ)。包括充分開展調(diào)研，確保方案“好中選好”；科學(xué)規(guī)劃選址，注重源頭防范；扎實(shí)做好前期，確保項(xiàng)目建設(shè)過程合法；依法依規(guī)決策，最大限度取得群眾支持；解決群眾擔(dān)憂，真心實(shí)意為老百姓謀利益；推動(dòng)工作重心下沉，充分發(fā)揮基層干部作用；壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)包干宣傳機(jī)制；組織外地參觀學(xué)習(xí)，做通群眾思想“最后一公里”；建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，變周邊居民“一次收入”為“長期受益”；完善公共設(shè)施配套，提高群眾“幸福指數(shù)”“安全指數(shù)”；必須堅(jiān)持加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；必須堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)群眾的獲得感和幸福感。

破解“鄰避效應(yīng)”，需要德先生、賽先生和勞先生

《中國核電》：針對我國核設(shè)施發(fā)生鄰避效應(yīng)的上述特點(diǎn)，對于核電發(fā)展打開“鄰避”之門，您有什么建議？

賈 峰：防范化解核電鄰避效應(yīng)、消除鄰避困境，取得公眾的支持和接受是至關(guān)重要的先決條件。為此，2017年到2018年，環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)宣傳教育中心聯(lián)合中國人民大學(xué)數(shù)據(jù)調(diào)查中心，以電話問卷的方式調(diào)研了31個(gè)省市3367名公眾，了解我國公眾對涉核項(xiàng)目的認(rèn)知度、接受度，以尋找提升公眾對核產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心的方法與手段，消除“鄰避”困境。

通過調(diào)研，暴露出我國公眾在核電認(rèn)知領(lǐng)域存在的一些共性問題，例如，我國居民對核知識和我國核電發(fā)展情況了解程度不深，存在一定的誤解和知識盲區(qū)；被訪者最信任的核能知識宣傳主體依次是“核能專家”“政府”與“環(huán)保組織”，而對于“核能企業(yè)”與“大眾媒體”的信任度較低；超過八成的被訪者對于核能知識的普及工作并不排斥甚至是歡迎的；核電站與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系不密切，民眾參與不多；超過一半的被訪者認(rèn)為未來核電項(xiàng)目數(shù)量應(yīng)該增加，僅一成的被訪者明確表示反對發(fā)展核電，但支持在居住地建核電站的被訪者不到二成，大量觀望者導(dǎo)致集體行動(dòng)傾向不確定；被訪者總體對于核能的態(tài)度是積極的，但不同特質(zhì)的群體表現(xiàn)的具體態(tài)度有所差別；居民對當(dāng)前的核電技術(shù)和政府與企業(yè)的管理能力有一定信心，但是仍然存在一定顧慮。

上述問題表明，我國公眾的科學(xué)認(rèn)知度有待提升、信息獲取度亟待改善、過程參與度需要深化、建設(shè)支持度潛力巨大、管理信任度有待加強(qiáng)。找到問題，才能有的放矢。對此，我建議可以從五個(gè)方面解決“鄰避”的困境，一是開展涉核精準(zhǔn)科普，二是加大信息公開披露，三是規(guī)范公眾溝通機(jī)制，四是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目惠益共享，五是強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)同監(jiān)管。

這其中，我們需要三個(gè)“先生”的參與，第一，我們需要“德先生”，也就是民主(DEMOCRACY)。既然公眾對建設(shè)核設(shè)施有這么多疑慮，那么我們在建設(shè)的過程中應(yīng)該開放式地決策，邀請更多的人參與到?jīng)Q策過程中，讓大家表達(dá)意見，完善政策建議。第二，在這個(gè)過程中，還需要“賽先生”，也就是要有科學(xué)(SCIENTIST)的精神。因?yàn)楹嗽O(shè)施的建設(shè)和技術(shù)、工藝、科技，是有非常重要的聯(lián)系。通過“賽先生”的參與，讓我們可以理性地去處理未來人類面臨的各種挑戰(zhàn)。第三，我們需要“勞先生”，也就是法律(LAW)，每個(gè)人都有權(quán)利表達(dá)自己的意見，但是要依法有序地表達(dá)。法治國家的決策，從來不是由街頭政治決定。政府要依法對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)公平和正義；企業(yè)要依法建設(shè)和運(yùn)營，履行社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任。

處理鄰避問題，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識核，需要政府來主導(dǎo)，企業(yè)扮演主角，更重要的是我們每一個(gè)人，我們都應(yīng)該參與到這個(gè)過程中，只有這樣，才能破解鄰避效應(yīng)，將“鄰避”變“鄰喜”(PIMBY,Please in my back yard)，實(shí)現(xiàn)核能的安全有序健康發(fā)展。