新時(shí)期浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資的趨勢和提升建議

文/童志怡 沈鋒 陳明雨 牛美晨

一、新時(shí)期浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資的“五個(gè)趨勢”

（一）從總體情況看，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速放緩，對固定資產(chǎn)投資增長貢獻(xiàn)下降

2007年至2011年，浙江省固定資產(chǎn)投資增速呈上升趨勢，2011年達(dá)到最高增速22.9%。2011年至2020年固定資產(chǎn)增速呈下降趨勢，但總體保持兩位數(shù)的增長率，僅2017、2018和2020年三年增速低于10%。2012年以來，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，固定資產(chǎn)投資增速逐步下降，尤其是2015年以來，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速下降明顯，對固定資產(chǎn)投資增長貢獻(xiàn)放緩（見圖1）。

圖1 2007-2021年浙江省固定資產(chǎn)投資與基礎(chǔ)設(shè)施投資增速

（二）從領(lǐng)域比較看，基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資“蹺蹺板效應(yīng)”明顯

2008年以后，浙江省大量投資向基礎(chǔ)設(shè)施集聚，并傳遞至房地產(chǎn)領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資增速呈“一上一下”的“蹺蹺板”現(xiàn)象，并形成三次波動(dòng)。第一次波動(dòng)為2010-2011年，房地產(chǎn)增速從10%躍升至50%，同期基礎(chǔ)設(shè)施增速放緩，增速差最高達(dá)37.4%；第二次波動(dòng)為2015-2016年，基礎(chǔ)設(shè)施增速達(dá)到最高值，而房地產(chǎn)增速為同期最低值，增速差最高達(dá)31.3%；第三次波動(dòng)為2018年，房地產(chǎn)增速回升至20.9%，高于基礎(chǔ)設(shè)施增速13.2個(gè)百分點(diǎn)。但隨著房地產(chǎn)投資政策的完善，兩個(gè)領(lǐng)域的資金關(guān)聯(lián)度降低，波動(dòng)幅度逐漸縮小（見圖2）。

圖2 2007-2021年浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)投資增速波動(dòng)情況

（三）從投向結(jié)構(gòu)看，以市政設(shè)施為代表的水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)投資占比迅速擴(kuò)大

2007年至2012年，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的投資規(guī)模與交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)的投資規(guī)模十分接近，但2013年至2017年間，由于城市建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)，以市政設(shè)施為主體的水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)與交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)在投資比重方面拉開差距。水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)占基礎(chǔ)設(shè)施投資比重從2012年前的35%提升至2016年的47%；2013年-2017年，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)和電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資規(guī)模穩(wěn)步提升，但在基礎(chǔ)設(shè)施投資中占比總體呈下降趨勢（見圖3）。2018年-2020年，由于投資基數(shù)較大且提升空間縮窄，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)與交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)投資增速呈下降趨勢；電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資增速在2018及2019年為負(fù)增長，2020年以后重回正增長（見圖4）。

圖3 2007-2017年浙江省基礎(chǔ)設(shè)施各分項(xiàng)投資占比

圖4 2012-2021年浙江省基礎(chǔ)設(shè)施各分項(xiàng)投資增速

（四）從資金來源看，財(cái)政性資金投入逐步放緩，債券比例逐漸上升

新時(shí)期以來，政府經(jīng)常性支出和資本性支出大幅增加，但財(cái)政收入增速隨著經(jīng)濟(jì)增速下行而放緩，融資能力下降，資金缺口加大。以水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)為例，其投資占比最高的為市政公用設(shè)施，從其資金來源看，2010年-2020年，市政公用設(shè)施投資中，國家預(yù)算占比呈下降趨勢，自籌資金及其他資金比重呈上升趨勢，國內(nèi)貸款占比波動(dòng)較大（見圖5）。而高速公路投資中，隨著地方政府債務(wù)壓力加大，財(cái)政性資金投入逐步放緩，銀行貸款占比也隨之下降（見圖6）。

圖5 浙江省市政公用設(shè)施資金占比來源各年份占比

圖6 浙江省高速公路資金占比來源各年份占比

（五）從成本收益看，成本增加和收益下降的剪刀差問題愈發(fā)突出

隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)展，項(xiàng)目邊際效應(yīng)逐步收窄，收益越來越難以覆蓋建設(shè)成本，資金缺口逐漸加大，成本增加和收益下降的剪刀差問題愈發(fā)突出。以高速公路建設(shè)和收費(fèi)為例，2015年至2020年，高速公路每公里累計(jì)投資（累計(jì)投資/累計(jì)公里數(shù)）從7500萬元上升至1億萬元，但每公里通行費(fèi)收費(fèi)從686萬元下降至572萬元，每公里養(yǎng)護(hù)費(fèi)支出從72萬元上升至95萬元，單一領(lǐng)域單一功能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目收益越來越難以覆蓋建設(shè)成本，資金缺口和融資需求加大。

二、提升浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資水平的“四點(diǎn)建議”

在深刻認(rèn)識浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資總體趨勢的基礎(chǔ)上，本文根據(jù)擴(kuò)大有效投資、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益的總體要求，從項(xiàng)目的謀劃生成、投融資模式、過程管理和要素保障四個(gè)角度，提出以下四點(diǎn)建議：

（一）堅(jiān)持多主體合力謀劃，完善項(xiàng)目多元化謀劃機(jī)制

保持深度謀劃意識，在規(guī)劃階段就應(yīng)細(xì)致做好項(xiàng)目謀劃工作，并充分發(fā)揮各方面作用，創(chuàng)新項(xiàng)目謀劃方式，以更高標(biāo)準(zhǔn)提升項(xiàng)目前期研究質(zhì)量。

1.堅(jiān)持“開門謀項(xiàng)目”，創(chuàng)新投資項(xiàng)目謀劃方式?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目謀劃由政府牽頭，但不是政府包辦，要建立多主體參與的“開門共謀”機(jī)制，發(fā)揮智庫、工程咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)以及各領(lǐng)域企業(yè)作用，助力拓展項(xiàng)目謀劃思路，形成由傳統(tǒng)政府部門排項(xiàng)目到多元主體謀項(xiàng)目的新局面。具體方式上，引導(dǎo)各級政府建立項(xiàng)目謀劃建議平臺，鼓勵(lì)多元主體謀劃申報(bào)項(xiàng)目。還可建立健全項(xiàng)目儲備賽道機(jī)制，升級完善重大項(xiàng)目庫，打造一體化的項(xiàng)目、資本、中介機(jī)構(gòu)在線對接、公開比選的投融資項(xiàng)目庫，探索建立“賽謀劃、比質(zhì)量”考評機(jī)制，擴(kuò)大高質(zhì)量投資項(xiàng)目儲備，并對入選項(xiàng)目的申報(bào)主體給予招投標(biāo)加分、資金補(bǔ)償?shù)燃?lì)。

2.突出“規(guī)劃帶項(xiàng)目”，增強(qiáng)規(guī)劃項(xiàng)目引領(lǐng)作用。做深做細(xì)做實(shí)規(guī)劃編制過程中的項(xiàng)目謀劃工作，特別是以“多規(guī)合一”規(guī)劃理念，推進(jìn)項(xiàng)目與資源一體化謀劃機(jī)制，通過發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，基于整體空間資源分布，明確項(xiàng)目選址位置、用地規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資源搭配等條件，提升項(xiàng)目生成的科學(xué)性。在編制項(xiàng)目三年滾動(dòng)計(jì)劃基礎(chǔ)上做好五年尺度的項(xiàng)目儲備規(guī)模。

3.強(qiáng)化“可研定項(xiàng)目”，更好發(fā)揮前期研究基礎(chǔ)性作用。進(jìn)一步做深做細(xì)項(xiàng)目前期研究工作，強(qiáng)化可行性研究對項(xiàng)目審批決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌措、風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)性作用。建立健全體現(xiàn)不同類型項(xiàng)目特點(diǎn)的差別化可行性研究業(yè)務(wù)導(dǎo)則，在可行性研究乃至項(xiàng)目建議書階段，引導(dǎo)項(xiàng)目單位結(jié)合項(xiàng)目屬性和資金需求，加強(qiáng)對投融資方案、土地指標(biāo)、能耗等因素的考慮，推進(jìn)可行性研究從重視形式向更重視內(nèi)容轉(zhuǎn)變。在項(xiàng)目前期研究中，還要提早做深項(xiàng)目運(yùn)營方案，對商業(yè)模式、運(yùn)營主體選擇、運(yùn)營能力建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對做出研究和設(shè)計(jì)。

（二）深挖資源融資屬性，探索構(gòu)建復(fù)合式融資模式

在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資模式基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地結(jié)合資源稟賦和條件，在風(fēng)險(xiǎn)可控基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索新型投融資模式，加大社會資本參與力度。

1.探索“資源+”“存量盤活”等復(fù)合式投融資模式。一是大力推廣“項(xiàng)目集成開發(fā)”的投融資模式。聚力抓好以公共交通、生態(tài)環(huán)境等為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD、EOD）突破口，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊資源開發(fā)打包成一個(gè)或若干個(gè)項(xiàng)目，以資源綜合開發(fā)反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“資源+項(xiàng)目”的投融資新模式。二是積極探索“投資循環(huán)”的投融資模式。針對運(yùn)營效益良好的存量資產(chǎn)，加快探索發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，縮短投資回收周期，以滿足新建項(xiàng)目資金需求；針對閑置、缺乏規(guī)模效應(yīng)的存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)通過兼并重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，整合提升資產(chǎn)質(zhì)量和項(xiàng)目回報(bào)，并將回收資金用于再投資。

2.推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。厘清平臺公司與政府邊界，堅(jiān)持市場邏輯，實(shí)行政企分開，剝離平臺公司的政府融資功能，將傳統(tǒng)的以政府信用為基礎(chǔ)的投融資模式轉(zhuǎn)型為市場化的以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的投融資模式。鼓勵(lì)建設(shè)類平臺公司向城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)綜合服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型，推進(jìn)投資類平臺公司向金融控股公司轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)平臺公司加快培育現(xiàn)金流，拓展多元化盈利空間。

（三）搶抓數(shù)字化改革契機(jī)，推動(dòng)項(xiàng)目全過程數(shù)字化管理

強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全過程管理，破解“重建不重管”、單一環(huán)節(jié)封閉等弊端問題，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施“投建管養(yǎng)運(yùn)”一體化管理模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程效益最大化。

1.構(gòu)建全過程數(shù)字化服務(wù)云平臺。以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全過程管理為主線，通過政府引導(dǎo)、市場建設(shè)的方式，運(yùn)用新一代數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建工程數(shù)字孿生底座，建成工程項(xiàng)目一體化監(jiān)管和服務(wù)平臺，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)開放共享和全要素流通，支撐項(xiàng)目決策、審批、監(jiān)管等政務(wù)服務(wù)，提供項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)維等市場服務(wù)，實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目的全過程數(shù)字化透明化管理，形象上構(gòu)建“全視角”數(shù)字基底，時(shí)間上實(shí)現(xiàn)“全過程”留痕可溯，空間上實(shí)現(xiàn)“全要素”統(tǒng)籌管理。

2.建立全程化效益評價(jià)機(jī)制。聚焦項(xiàng)目全過程效益最大化目標(biāo)，建立基礎(chǔ)設(shè)施全程化效益評價(jià)機(jī)制，從質(zhì)量安全、使用效能和工程壽命等角度對基礎(chǔ)設(shè)施效益進(jìn)行全方位評價(jià)。提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，延長工程壽命，降低后期運(yùn)營維護(hù)成本，加強(qiáng)新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營全過程中的應(yīng)用，提高基礎(chǔ)設(shè)施使用效能和工程壽命，打造一批“百年工程”。完善基礎(chǔ)設(shè)施安全生產(chǎn)、日常性健康監(jiān)測、預(yù)防性維護(hù)和應(yīng)急保障體系建設(shè)，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性，提升對突發(fā)事件的預(yù)防抵御、應(yīng)急反應(yīng)和快速恢復(fù)能力。

（四）立足項(xiàng)目個(gè)性分析，強(qiáng)化要素精準(zhǔn)化保障

堅(jiān)持“要素跟著項(xiàng)目走”，精準(zhǔn)分析項(xiàng)目屬性和功能，強(qiáng)化資金、土地、能耗等要素對重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的保障力度。

1.加大債券對基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。對符合風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定和發(fā)行要求的交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域重大項(xiàng)目，可申請專項(xiàng)債券支持。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃和常態(tài)化儲備，做到“項(xiàng)目等資金”。在分配上，優(yōu)化專項(xiàng)債分配機(jī)制。推進(jìn)專項(xiàng)債投向和額度區(qū)域差異化管理，根據(jù)各區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展?jié)摿?、償債能力與融資需求，進(jìn)一步細(xì)化不同地區(qū)專項(xiàng)債額度，優(yōu)先支持項(xiàng)目收益與融資平衡、前期手續(xù)齊全的項(xiàng)目和績效管理好的地區(qū)。在管理上，推動(dòng)專項(xiàng)債與項(xiàng)目管理協(xié)同。加強(qiáng)發(fā)展改革和財(cái)政部門的工作協(xié)同，建立地方政府專項(xiàng)債資金使用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制，確保專項(xiàng)債券募集資金的及時(shí)撥付和使用效率，加快實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債全過程管理和風(fēng)險(xiǎn)管控。

2.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地用能保障。用地方面，以各地重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目質(zhì)量、數(shù)量以及項(xiàng)目落地開工實(shí)效作為配置計(jì)劃指標(biāo)的依據(jù)，改革新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)分配方式，實(shí)行集中統(tǒng)籌、分級保障，加大存量土地盤活力度，提高土地資源配置效益。用能方面，落實(shí)能耗、污染物排放總量跟著項(xiàng)目走，并引導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)提高單位能耗產(chǎn)出效益、推進(jìn)污染物減排，在嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，對具有全局性重要意義的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)能耗單列。

三、結(jié)束語

2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議強(qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。為有效應(yīng)對需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱“三重壓力”，浙江省需要深刻認(rèn)識基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的外部環(huán)境和自身規(guī)律，持續(xù)優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大資金來源、創(chuàng)新項(xiàng)目管理，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施投資對穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的“壓艙石”作用。