復雜情境與韌性建構：Na-tech風險治理的國際經(jīng)驗與啟示

王宏偉副教授 鐘其錫

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

0 引言

全球氣候變化加劇，極端天氣常態(tài)化趨勢凸顯，現(xiàn)代化進程帶來工業(yè)生產(chǎn)蓬勃發(fā)展、城市系統(tǒng)加速迭代、經(jīng)濟社會高速變遷，形塑高度復雜、相互關聯(lián)的災害風險與事件，以自然災害引發(fā)的技術災難(Natural and Technological，Na-tech)事件最為典型。Na-tech事件這一概念于1994年由SHOWALTER和MYERS[1]提出，主要指2方面內(nèi)容：自然災害可能引發(fā)危險物質(zhì)釋放，威脅生命與財產(chǎn)安全，造成環(huán)境污染，重創(chuàng)經(jīng)濟活動[2-4]；自然災害易造成關鍵基礎設施癱瘓，使得城市生命線(電力、水和通信系統(tǒng)等)受損，對應急響應造成負面影響，給綜合風險治理帶來巨大挑戰(zhàn)[5]。

我國Na-tech風險形勢嚴峻，事件多發(fā)，造成廣泛的經(jīng)濟與社會影響。例如，2008年南方特大雪災對交通運輸、電力設施和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)均造成重大影響；2015年天津港“8.12”火災爆炸事故發(fā)生的直接原因是危化品在高溫(天氣)等因素的作用下加速分解、放熱、自燃；2015年“東方之星”號客輪翻沉，國務院調(diào)查組將其認定為一起“由突發(fā)罕見的強對流天氣帶來的強風暴雨襲擊導致的特別重大災難性事件”；2021年河南鄭州“7.20”特大洪澇災害導致河南省多個城市的城區(qū)發(fā)生嚴重內(nèi)澇，鄭州市地鐵全線停運，全市大面積斷電、停水。上述Na-tech事件的發(fā)生暴露出我國防范化解綜合風險的短板，我國Na-tech風險應對實踐與理論發(fā)展還處于初步探索的階段。自2018年應急管理部成立之后，我國對自然災害與事故災難進行統(tǒng)籌，包括Na-tech風險應對在內(nèi)的綜合防災、減災、救災實踐得到一定程度深化?，F(xiàn)階段，綜合防災減災、綜合風險普查、多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、綜合救援、綜合協(xié)調(diào)、綜合治理等要求發(fā)揮應急管理部門綜合優(yōu)勢的提法在《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》得到突出和強調(diào)，完善Na-tech風險治理工作體制機制勢在必行。

然而，相對實踐發(fā)展，國內(nèi)相關理論研究顯得較為滯后，已有研究主要從概念理解[6]、風險評估方法[7]、演化規(guī)律分析[8]等角度進行研究，文獻數(shù)量較少，且聚焦于工程與技術維度，從制度、政策等非工程角度探討如何構建Na-tech風險治理體制機制的研究較為鮮見。其中，有學者基于1991-2012年我國城市洪水災害案例，在對城市洪水引發(fā)Na-tech事件演化過程的分析中考慮到組織因素的干預作用，強調(diào)針對城市洪水引發(fā)的Na-Tech事件，應整合政府、社會、媒體等應急組織的力量，增強災害綜合應對效果，具有一定指導意義[9]。

綜上，國內(nèi)Na-tech風險形勢嚴峻，但災害與風險應對實踐還處在探索期，理論研究發(fā)揮的牽引作用也較為局限，學習國外有益經(jīng)驗，開展國際理論與實踐借鑒顯得尤為重要?；诖?，本文在制度設計的層面回溯全球典型國家(地區(qū))或國際組織的Na-tech風險治理實踐，旨在回答以下3個層次的問題：

(1)國外Na-tech風險形勢呈現(xiàn)什么樣的特點，構成了什么樣的風險情境？

(2)面對Na-tech風險情境，國外政府或國際組織采取了什么樣的風險治理措施？

(3)上述措施對我國開展Na-tech風險治理乃至更廣義的綜合風險治理有何啟示？

本文結構安排如下：第一部分主要闡述如何理解Na-tech風險情境與治理行為的理論概念與分析框架；第二部分描述與分析國外Na-tech風險情境的特征；第三部分系統(tǒng)梳理國外Na-tech風險治理制度；第四部分總結并提煉對我國的啟示。

1 理論基礎與分析框架

Na-tech風險治理的邏輯起點是對Na-tech風險的理解。Na-tech風險是多災種(Multi-Hazard)風險，本質(zhì)是一種災種之間的關系與相互作用(Hazard Relations and Interactions)[10]。實際上，Na-tech風險產(chǎn)生、積累進而爆發(fā)事件、形成危機的過程早已超出其概念中“自然—技術”的范疇，是工業(yè)社會和后工業(yè)社會綜合風險的縮影，其特點為：跨越不同領域，涉及不同的利益相關群體，且這些群體在傳統(tǒng)的風險管理過程中沒有太多互動，如技術、自然、行業(yè)企業(yè)、民防等[4]。為治理這種風險，需要改變風險治理的思維與模式，承認風險的多樣性和跨學科性質(zhì)，同時考慮風險的自然、技術與社會經(jīng)濟等驅(qū)動因素[11]。一個基于復雜性、不確定性和模糊性的綜合風險治理視角有助于對其形成一定的認識。

1.1 風險的復雜性、不確定性與模糊性

在考慮自然、技術與社會經(jīng)濟因素的基礎上，綜合風險治理理論強調(diào)從復雜性、科學不確定性和社會政治模糊性的角度來理解風險[12-14]。

復雜性指潛在風險因素與特定負面影響之間的因果關系是難以識別和量化的[15]，其本質(zhì)可以追溯到這些因素之間的互動效應，包括協(xié)同、對抗、正反饋、負反饋等。風險的復雜性使得科學調(diào)查成為必要。

科學不確定性是對復雜性進行科學回應的一種失靈。實際上，在對復雜性進行科學調(diào)查的過程中，人類知識總是不完整和有選擇性的?？茖W知識，特別是數(shù)據(jù)、信息的局限與缺失，使得人們難以對風險發(fā)生的概率和可能結果進行客觀、精準的評估[16]。于是，風險評估和管理機構需要在風險估計過程中加入主觀置信度，找到因果關系的潛在替代途徑，權衡性地給出一個風險估計范圍，放棄全面評估而去找最大損失情景等[17]。

社會政治模糊性進一步暴露出從復雜性和不確定性角度理解風險的局限性，更多、更好的數(shù)據(jù)和信息可能會減少科學上的不確定性，從而有助于人們更好地理解復雜性，但這并不一定會減少社會中的風險分歧。模糊性意味著對同一風險現(xiàn)象及其環(huán)境的不同主觀解釋會重新塑造風險[14]。不同的風險可接受水平、道德基礎、生活質(zhì)量等都會影響多元社會群體對風險的定義，進而影響風險治理主體的行為。

1.2 綜合風險治理的韌性建構

面對風險日益增加的復雜性、科學不確定性和社會政治模糊性，需要更加有效的治理。國際風險治理委員會2005年提出的治理框架也將韌性描述為風險管理系統(tǒng)處理高度不確定事件或過程(意外事件)的規(guī)范性目標。它既是系統(tǒng)的一種特性，強調(diào)能夠承受壓力(客觀韌性)，同時也是風險管理參與者能夠掌握危機情況的信心(主觀韌性)。風險管理機構需要更充分的治理結構和程序，使其能夠整合專業(yè)評估(系統(tǒng)知識)、制度過程(政治合法性)、公共資源(效率)與公眾認知觀念(價值觀和偏好)，從而建構風險治理的韌性(Resilience)?？梢钥闯?，韌性的概念回應了風險復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性中的自然、技術與社會經(jīng)濟因素。具體而言，風險治理的韌性大致可以被分解為3個維度[18]：適應、處置、參與，由此形成3種不同的治理路徑：基于適應能力的風險感知，強調(diào)提高系統(tǒng)穩(wěn)定性，從而更好應對復雜性；基于處置能力的風險預防，強調(diào)提高系統(tǒng)的靈活性，從而更好應對不確定性；強調(diào)基于參與能力的話語建構，強調(diào)提高系統(tǒng)的包容性，從而更好應對社會政治模糊性。

具體而言，韌性的適應維度強調(diào)的是獲取更為充分的信息，增強科學判斷，運用更完備的知識降低復雜性。具體措施包括：代表相關認知群體的專家對其進行系統(tǒng)參與和審議，依托技術基礎設施和配套制度實現(xiàn)風險的監(jiān)測以識別風險源，即致災因子，以輔助科學決策。適應既包括短期的應對，也包括創(chuàng)新以實現(xiàn)更為長期的應對結構[18]；處置維度強調(diào)當不確定性無法通過信息收集和知識積累降低時，應促進和加強預防戰(zhàn)略，降低風險影響區(qū)域的脆弱性，提供更加冗余、可替代的應急準備，強調(diào)手段多樣化、響應及時化以及方式靈活化[19]；參與維度強調(diào)當對風險的理解具有極為明顯的社會分歧時，僅僅依靠“命令—控制”的手段往往具有負面效果，應當最大限度地保障多元利益主體風險信息獲取、意愿表達、協(xié)商與互動的渠道，最大可能地消除分歧，形成一致性意見[20]。

需要指出的是，風險的復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性之間的邊界是模糊的，正因如此，相對應的治理路徑有所重疊，主體往往通過對其進行組合、融合形成更具現(xiàn)實回應力的治理模式，但作為一種研究視角，復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性構成的風險特征與在其基礎上發(fā)展的適應、處置、參與構成的韌性建構成為本文分析國外Na-tech風險情境和治理行為的有力支撐。

2 理解全球Na-tech風險

包括Na-tech風險在內(nèi)的綜合風險應對是全球性的難題。例如，2011年東日本大地震和海嘯引發(fā)福島核事故，核污染影響巨大[21]；2013年厄瓜多爾山體滑坡破壞輸油管道，導致大范圍環(huán)境污染[22]；2017年颶風哈維在美國德克薩斯州造成多起石油和化學品泄漏[23]。Na-tech風險的重大影響倒逼全球國家政府、國際組織采取應對措施，開展一系列的政策、制度設計乃至立法方面的探索。從國家與地區(qū)的角度看，美國加利福尼亞州通過解決自然災害對危險行業(yè)影響風險的具體立法——《加利福尼亞意外釋放預防計劃》，要求對地震期間潛在危險物質(zhì)的釋放和泄漏進行風險評估，并定義和實施適當?shù)念A防和緩解措施[24]；日本石油協(xié)會在地震和海嘯引發(fā)化學工業(yè)重大Na-tech事件后，制定或更新若干法規(guī)[25]；法國和德國都有較明確的Na-tech風險降低計劃，這些計劃以化學事故預防法案為基礎[26-28]；哥倫比亞政府于2012年4月通過《減少災害風險法》，要求對自然、人為和Na-tech風險進行綜合管理，實施風險減緩行動[29]。從國際組織角度看，在歐盟，塞維索三號令(SevesoIII)特別要求在其風險評估規(guī)則中分析潛在的Na-tech風險[3]；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)實施具體的Na-tech風險管理計劃，發(fā)布Na-tech風險減緩指南[30]；世界衛(wèi)生組織也已將Na-tech事件納入其定義清單[31]。綜上而言，美國、日本、法國、德國、哥倫比亞以及部分聯(lián)盟國家、國際組織是當前全球Na-tech風險治理理論與實踐的先行者。最重要的是：這些國家、地區(qū)與國際組織的Na-tech風險治理制度涵蓋屬地、國家與跨國的層面為本文從制度設計的角度分析Na-tech風險治理行為提供良好的場域。

本文將立足風險的復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性對上述國家和地區(qū)的Na-tech風險情境進行描述，之后從適應、處置與參與的維度對其Na-tech風險治理行為進行梳理，最后總結和討論。

2.1 Na-tech風險的復雜性

Na-tech風險主要源于極端天氣、氣候變化、地震、工業(yè)與城市基礎設施之間的復雜互動。首先，就極端天氣而言，美國1990-2008年間發(fā)生的Na-tech事件中由暴雨引發(fā)的危險品釋放事故占26%，由颶風引發(fā)的事故占20%，因其他與天氣有關的非特定類型現(xiàn)象引發(fā)的事故占25%，歐洲國家也發(fā)現(xiàn)了類似的結果[32]。全球氣候變化的加劇和快速的城市化進程將帶來更多的自然災害。CRUZ等[33]研究顯示，位于低洼沿海地區(qū)和受惡劣天氣影響的地區(qū)、涉及大量危險品的石油和天然氣行業(yè)具有極高的脆弱性。其次，除天氣之外，由于城市地區(qū)的地震(7.0級及以上)導致危險品釋放的事故正在增多，例如：2001年印度古吉拉特邦地震、2004年印度洋大地震和海嘯、2008年我國汶川大地震[34]和2011年東日本大地震[35]均在不同程度上導致危險化學品的釋放。最后，發(fā)生Na-tech事件的可能性還取決于技術設施的暴露程度，工業(yè)企業(yè)涉及的化學品類型、數(shù)量、儲存條件(壓力和溫度)、儲存容器(結構設計、使用年限)等復雜因素[36]。另外，傳統(tǒng)的民防措施極易失效，如住宅建筑的結構完整性在地震期間遭到破壞；疏散路線可能被山體滑坡掩埋、被海嘯吞噬；水、電力和通訊等設施遭到破壞使大量應急資源無法使用，從而影響Na-tech風險監(jiān)測預警過程與事故救援過程。

2.2 Na-tech風險的科學不確定性

Na-tech風險分析受到模型局限和情景稀缺的影響，且后者帶來的挑戰(zhàn)更大。Na-tech事件的描述數(shù)據(jù)主要從事件的過程分析和經(jīng)驗教訓中獲得，風險級聯(lián)情景的評估非常復雜，需要大量基礎數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實中數(shù)據(jù)的可及性和可用性較低[37]，主要有3方面原因：第一，自然災害發(fā)生后，提前預置的數(shù)據(jù)收集設備被損壞，如東日本大地震與海嘯發(fā)生后獲取有關潛在化學危害詳細信息極端困難[38]。第二，有關技術風險的信息通常被視為行業(yè)與企業(yè)的商業(yè)機密，一般不會輕易公開。更重要的是， 即便存在告知性的數(shù)據(jù)上報與信息收集要求，涉危企業(yè)的經(jīng)營者為避免對其商業(yè)活動產(chǎn)生負面影響，不愿意披露經(jīng)營過程中的事故信息。目前，許多國家并沒有Na-tech事件登記規(guī)定，監(jiān)管機構通常不知道國內(nèi)危險裝置的數(shù)量、類型和位置。第三，一旦媒體對Na-tech事件的關注減弱，會間接導致公眾對Na-tech事件的關注度降低，反作用于企業(yè)的規(guī)章制定和政府的政策制定，導致用于緩解特定風險的數(shù)據(jù)收集資源投入減少，增大數(shù)據(jù)獲取的難度。

2.3 Na-tech風險的社會政治模糊性

Na-tech風險的復雜性與不確定性助長了政府、企業(yè)、社會媒體與組織、公眾對Na-tech事件認知的分歧，形塑了Na-tech風險的模糊性。從公共部門的角度看，Na-tech風險治理的知識和責任分布在不同行政層級的不同參與者之間，但是，信息卻不能在包括工業(yè)部門、勞工、民防、環(huán)境和應急管理部門(包括國家、地區(qū)、地方)在內(nèi)的各種管理主體之間有效流動，導致對Na-tech風險的低估、忽視[39]，或響應的失靈，如土耳其的煉油廠消防系統(tǒng)采用美國規(guī)范和標準，而土耳其消防部門的工作流程采用德國標準，這種信息、數(shù)據(jù)與標準的壁壘使煉油廠的消防工作效率降低[40]。更值得注意的是，首先，從業(yè)人員和政府官員對化學事故預防的管理實踐往往過度自信，認為已有的工程與非工程措施提供足夠的Na-tech風險防范能力[4]。其次，從社會媒體的角度看，雖然核工業(yè)活動中的Na-tech事件頻繁發(fā)生，但直到日本福島災難之后，廣大公眾才開始注意到這個問題及其潛在后果的嚴重性。隨著媒體的曝光和公眾的關注，日本國內(nèi)乃至全球的國家政府才對其給予更多的注意，如歐盟相關監(jiān)管機構對核電站進行壓力測試，更新核應急響應計劃以改善Na-tech風險管理[41]，呈現(xiàn)出“吃一塹長一智”的被動學習狀態(tài)。最后，即便組織打破壁壘并對公眾訴求進行回應，實現(xiàn)對Na-tech風險有效的感知，但也無法對其形成有效防范，因為感知本身依然具有主觀性。與實際引發(fā)Na-tech事件的自然災害相比，歐盟過分強調(diào)對強風和地震的感知，而低估閃電和低溫造成事故的風險[42]，這樣的偏好不僅存在于對致災因子的感知過程中，對工業(yè)設施、城市基礎設施脆弱性的感知過程也是如此，這些偏好最終使得風險與事件超出應對主體基于過去經(jīng)驗的想象。

3 面向Na-tech風險的韌性

作為對Na-tech風險復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性的回應，不同國家、地區(qū)和國際組織均在不同程度上推動Na-tech風險的韌性建設。目前，較為全面、系統(tǒng)和具體的Na-tech風險治理制度仍然較為鮮見[43]。本文并沒有按照國別進行治理實踐的梳理，而是以韌性建構的適應、處置與參與作為框架，突出不同國家在韌性建構方面的有益做法，嘗試性地形成更為系統(tǒng)的總結，為我國Na-tech風險治理理論與實踐提供參考。

3.1 適應：系統(tǒng)評估與技術賦能

該部分重點梳理國外對Na-tech風險如何形成專業(yè)的風險感知，主要包括系統(tǒng)評估與技術賦能2個路徑。

3.1.1 系統(tǒng)評估

整體上看，實現(xiàn)對Na-tech風險的有效感知意味著將包括自然致災因子、生命線、工業(yè)設施、組織、社會系統(tǒng)因素納入自然災害風險分析[44]，主要從致災因子、脆弱性與潛在后果3個角度分析。歐盟SevesoIII指令[45]指出，Na-tech風險評估包括過程安全分析、緩解措施評估、外部事件分析與后果分析。在保加利亞，致災因子評估包括確定該地區(qū)的水文和地質(zhì)特征；脆弱性評估包括考慮不同類型構件的磨損和腐蝕、結構的施工變化、施工構件的替代或持續(xù)超載等因素；脆弱性評估完成后，評估地震引發(fā)的技術災難的潛在后果，包括對國民經(jīng)濟的影響、可能受到其威脅的人口規(guī)模等[46]。

3.1.2 技術賦能

對致災因子數(shù)據(jù)的收集和分析極為關鍵，技術發(fā)展能夠為數(shù)據(jù)收集和分析實現(xiàn)賦能。OECD國家要求公共部門應收集有關自然災害和Na-tech事件的數(shù)據(jù)，并利用這些數(shù)據(jù)繪制自然災害與Na-tech事件風險圖，用于信息傳播。風險圖應包括有關地區(qū)可能引發(fā)或惡化化學品事故的所有危害，并服務于化學事故預防、準備和反應等各個方面的決策活動。此外，考慮到極端氣象條件，如強降水、大風、低溫或高溫等氣候與環(huán)境變化的動態(tài)影響，應定期審查和酌情更新地圖[47]，以更好地為土地利用、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃政策的制定提供參考[42]。

為了對致災因子、脆弱性與后果進行全面評估，歐盟委員會聯(lián)合研究中心(European Commission's Joint Research Centre，JRC)開發(fā)了用于Na-tech風險快速分析和繪圖的RAPID-N系統(tǒng)，這是一個基于網(wǎng)絡分析和決策支持的系統(tǒng)，旨在以最少的數(shù)據(jù)評估和可視化Na-tech風險，并供全球公眾免費使用。該系統(tǒng)支持探測Na-tech風險熱點，結合土地使用和應急規(guī)劃，實現(xiàn)快速的Na-tech事件損害評估，能夠幫助行業(yè)和公共部門識別和降低風險，以便在派遣救援隊或提醒民眾之前進行應急響應決策，還有助于篩查Na-tech事件發(fā)生后的連鎖效應風險。該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫結合了歐洲地中海地震中心(European-Mediterranean Seismological Centre，EMSC)和美國地質(zhì)調(diào)查局(United States Geological Survey，USGS)的長期數(shù)據(jù)，且可以自動更新[48-49]。

3.2 處置：工程性與非工程性

該部分重點梳理國外對Na-tech風險如何進行充分的風險預防和應急準備，主要包括工程性措施與非工程性措施2個方面。

3.2.1 工程性措施

(1)結構加固。法國將地震區(qū)工業(yè)設施分為2個風險組：正常風險和特殊風險，處在特殊風險區(qū)的裝置必須達到特定的機械阻力要求，確保其在地震荷載下能夠遏制危險物質(zhì)的釋放。OECD要求其成員國管理部門根據(jù)原始設計中未考慮到的自然災害屬性，對現(xiàn)有設施進行改造。自2011年東日本大地震以來，日本對高壓天然氣儲存設施的地震規(guī)范進行改進，充分考慮長周期地震運動引起的液體晃動對儲罐的影響，使其抗震能力得到提高。此外，2013年日本出臺新的國土韌性基本法，目標是通過可持續(xù)建筑設計促進長期適應力的形成[35]。

(2)設施選址和土地使用規(guī)劃。一些工業(yè)裝置或基礎設施的使用壽命較長，而Na-tech風險會隨著時間的推移而變化，因此，無論在設計還是運行期間都應考慮Na-tech風險。有學者認為，預防Na-tech風險的最佳方法是通過適當?shù)耐恋乩靡?guī)劃(Land Use Plan，LUP)，使危險設施遠離自然災害易發(fā)區(qū)域。不僅如此，還應在規(guī)劃過程中充分利用風險感知階段得到的各類風險信息，對特定區(qū)域與設備采取額外的保護措施，實施更嚴格的設計、施工和操作要求[43]。

3.2.2 非工程性措施

(1)應急響應規(guī)劃的修改與制定。德國在進行Na-tech風險應對的過程中引入“盡管有預防措施，但仍會發(fā)生事故”的創(chuàng)新概念，要求即使其風險已得到緩解，但仍然將Na-tech風險情景納入應急預案；OECD國家強調(diào)應該根據(jù)現(xiàn)有Na-tech風險形勢重新審查現(xiàn)有的應急規(guī)劃，以確保它們能夠應對地震、洪水、極端天氣和其他可能的自然災害。在規(guī)劃制定中，應當考慮到災害對基礎設施和響應能力產(chǎn)生的影響，如災害對電力供應路線、通信系統(tǒng)等的影響。此外，OECD國家還建議將危險設施應急規(guī)劃與自然災害和民防應急規(guī)劃相結合，實現(xiàn)更加協(xié)調(diào)一致的應急響應[44]。

(2)預警系統(tǒng)的完善。OECD國家要求定期測試、維護和更新自然災害預警系統(tǒng)，將即將發(fā)生的自然災害或災難通知公司和社區(qū)，并強調(diào)向響應人員提供有效的信息，以便有效地開展Na-tech風險的預警與響應[47]。

(3)人員教育與培訓。歐盟國家在認識其面對Na-tech風險的脆弱性時，突出強調(diào)2點：缺乏應對“單個或多個來源的危險品同時釋放”情境的響應人員的培訓；缺乏關于“所在區(qū)域內(nèi)Na-tech風險的潛在威脅以及應對措施”的信息和教育。OECD也要求其成員國應向負責設施選址和土地使用規(guī)劃的人員提供有關Na-tech風險管理的知識與技能培訓。

(4)負向激勵。為激勵企業(yè)在其生產(chǎn)經(jīng)營過程中積極防范Na-tech風險，采取措施對其形成有效感知，OECD確立了針對Na-tech事件的“污染者付費”原則(Polluter-Pays-Principle to Natechs)。這實際上拓展了Na-tech風險受概念制約的線性關系，即由自然災害引發(fā)的技術事故或?qū)е颅h(huán)境污染，最終反作用于自然環(huán)境，孕育新的自然災害的發(fā)生。具體而言，“污染企業(yè)應承擔所在國家公共部門確定的污染預防和控制措施的費用，以確保環(huán)境條件處于可接受的狀態(tài)”。OECD還規(guī)定一系列豁免條例，如運營商遭遇無法合理預見的嚴重自然災害等。即便存在許多責任豁免的情況，但這樣的機制設計顯然對相關企業(yè)進行風險感知形成負向的激勵[50]。

3.3 參與：社區(qū)、國家、跨國3級聯(lián)動

該部分重點梳理國外對Na-tech風險如何形成廣泛的風險認知與應對共識，主要包括社區(qū)與企業(yè)、國家(中央政府)與跨國3個層次。

3.3.1 社區(qū)與企業(yè)層面：直接應對

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，NEP)和部分國家政府及其工業(yè)行業(yè)制定了“地方一級應急意識和準備”( Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level，APELL)計劃，旨在社區(qū)一級構建風險意識，啟動風險緩解措施，并在行業(yè)、地方政府和當?shù)鼐用裰g開展準備工作。在2015年的修訂中新增對Na-tech事件的綜合應急計劃，且并不局限在Na-tech事件，而是以更加宏觀的綜合防災減災角度進行制度設計。其中，綜合指的是與現(xiàn)有計劃相整合，并整體考慮所有可能影響社區(qū)的潛在事件以及這些事件之間的關系。該項目搭建了一個多方利益相關者對話的平臺，讓利益相關者明確其角色，在準備、實施和評估計劃的過程中構建風險與應急意識，并由行業(yè)或地方政府供給“化學品危害和特定的應急響應設備”的相關知識，幫助其認識潛在的Na-tech事件情景。多年來，在實施APELL的過程中，當?shù)厣鐓^(qū)具有識別當?shù)仫L險的能力，并做好在發(fā)生事故時做出適當反應的準備，地方一級應急服務得到更好的開展[24]，反映出權力與資源下放對處理屬地復雜風險的潛在優(yōu)勢。除了社區(qū)之外，OECD國家對同樣在基層的行業(yè)、企業(yè)也做出了規(guī)范，強調(diào)行業(yè)運營商應不斷通過企業(yè)安全政策或安全管理體系的完善，建立并促進企業(yè)安全文化[44]。

3.3.2 國家層面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

哥倫比亞的國家災害風險管理系統(tǒng)(National System for Disaster Risk Management)在全國的Na-tech風險治理工中發(fā)揮重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和分立的部門對綜合風險應對的參與作用。該系統(tǒng)由6個政府指導和協(xié)調(diào)機構組成，包括：國家風險管理委員會(National Council for Risk Management)，該機構負責指導整個國家災害風險管理系統(tǒng)的最高政府機構，由哥倫比亞總統(tǒng)領導，國家規(guī)劃部、國家減少災害風險部等各相關部門領導組成；國家災害風險管理聯(lián)席會(National Unit for Disaster Risk Management)，該政府機構具體協(xié)調(diào)系統(tǒng)運行并領導風險管理戰(zhàn)略的實施；國家風險意識委員會(The National Committee for Risk Awareness)，該政府機構負責為風險意識戰(zhàn)略的實施提供建議和規(guī)劃，由國家減少災害風險部主任領導，成員包括規(guī)劃部，統(tǒng)計部，地理研究所，地質(zhì)和采礦研究所，水文、氣象和環(huán)境研究所，海事總局，區(qū)域公司自治協(xié)會，國家部門聯(lián)合會和市政府聯(lián)合會；國家風險減少委員會(The National Committee for Risk Reduction)，該政府機構促進和監(jiān)督計劃的制定，以及減少災害風險過程的損失，由國家減少災害風險部主任擔任主席，由規(guī)劃部、安全理事會、區(qū)域公司組織協(xié)會、市政府聯(lián)合會、保險公司聯(lián)合會以及公立和私立大學的代表構成；國家災害管理委員會(The National Committee for Disaster Management)，該政府機構負責為災害管理流程的實施提供建議和規(guī)劃，由國家減少災害風險部、計劃部、陸軍、海軍、空軍、警察、民防、紅十字會和消防員委員會的指揮官或主任領導；部門、區(qū)和市政局的風險管理部門，這些機構監(jiān)督每個國家戰(zhàn)略項目對應的區(qū)域?qū)嶓w的協(xié)調(diào)、指導、規(guī)劃和監(jiān)控過程，確保風險管理流程的有效性和清晰性，地區(qū)一級，省長有責任監(jiān)督風險管理和風險管理流程的實施[51]。

3.3.3 跨國層面：合作交流與知識生產(chǎn)

OECD國家要求各成員國應在Na-tech風險的預防、準備和應對方面開展合作，包括[47]：①確定可能在跨越國際邊界造成Na-tech風險的自然災害；②起草和分享自然災害地圖；③建立、維護和改善自然災害預警系統(tǒng)；④開發(fā)、實施和改進Na-tech風險管理的方法和要求，修訂應急計劃，強調(diào)應急反應協(xié)同。

此外，各國還就自然災害識別、災害測繪和自然災害管理等涉及Na-tech風險預防、準備和應對的良好做法交流經(jīng)驗。2012年5月，德國德累斯頓國際會議中心舉辦OECD國家關于“Na-tech風險管理”的研討會，澳大利亞、奧地利、捷克、法國、德國、冰島、以色列、意大利、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、斯洛伐克、韓國、瑞典、瑞士、土耳其、英國和美國共20個成員國均向JRC提交了Na-tech風險管理認識和實踐案例的報告[50]，這對促進Na-tech風險相關的理論積累與實踐發(fā)展起到了較好的作用。

4 總結與啟示

4.1 總結討論

借助風險復雜性、科學不確定性與社會政治模糊性的特征與韌性建構中適應、處置、參與的能力框架，本文研究國外Na-tech風險治理的主要風險情境與制度。

從風險情境來看：首先，氣候變化、地震災害成為孕育Na-tech風險的重要致災因子，工業(yè)與城市基礎設施日益增加的脆弱性使得自然災害與技術過程的互動效應增強，在提高科學調(diào)查難度的同時還阻礙了現(xiàn)有風險應對資源的有效利用，塑造出Na-tech風險的復雜性；其次，數(shù)據(jù)收集設備被自然災害所破壞、經(jīng)營者出于商業(yè)目的隱藏或隱瞞數(shù)據(jù)信息、數(shù)據(jù)收集的投入隨媒體關注而變化，這些共同增大了風險應對主體對Na-tech風險不確定性的應對難度；最后，Na-tech風險的綜合應對與按職責劃分的公共部門形成強烈張力，現(xiàn)行信息標準不統(tǒng)一、人員認知局限，政策學習較為被動，風險感知受到主觀偏好的干預，這些均使得風險的客觀屬性與風險分離，造就Na-tech風險社會政治模糊性生長的土壤。

從制度來看：綜合適應、處置與參與3個韌性建構的維度可以進一步提煉出國外進行Na-tech風險應對的經(jīng)驗。

(1)系統(tǒng)評估、技術賦能與分散式風險感知。為形成對風險復雜性的應對，國外設計了系統(tǒng)的風險評估過程，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)收集、分析與評估利用充分的技術賦能，尤其是建立全面評估、實時更新、開放使用的RAPID-N系統(tǒng)，不僅確保面向風險復雜性的適應力的形成，還有利于各個治理主體獲取風險信息，開展分散式風險感知[52]，最終對風險情境達成共識，這同樣回應了風險的社會政治模糊性?；趯碗s性和科學不確定性更多的感知，屬地可以因地制宜地調(diào)整治理安排而不是盲目進行政策學習，為實現(xiàn)處置的靈活性提供基礎。

(2)工程性措施靠前與非工程性措施多元。更加冗余的風險預防與應急準備理念在國外Na-tech風險應對實踐中得到充分體現(xiàn)。一方面，國家與國際組織努力在源頭上開展工程性風險預防與應急準備實踐，從結構整改加固到設施設計再到土地使用規(guī)劃，工程性措施不斷提前，為不確定性的應對預留空間；另一方面，非工程性措施多元化程度高，表現(xiàn)為：應急響應規(guī)劃與預警措施、對相關群體的知識培訓、市場手段的負向激勵與合理的豁免機制使得面向風險不確定性的處置更加靈活。

(3)治理下沉、國家統(tǒng)籌與跨國合作。首先，行業(yè)、地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)與居民是國外Na-tech風險治理過程中占據(jù)重要地位的主體。從構建風險意識、培訓風險應對處置知識，到準備、實施和評估風險緩解計劃，眾多利益相關者在成為風險應對一線人員的同時，逐漸形成對風險的共同認知，塑造對風險較為一致的可接受性和承受力，保證處置的靈活性和參與的有效性。其次，在形成風險治理主體與資源下沉的同時，國家在政策制定與知識供給方面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主要措施有：風險意識戰(zhàn)略的建議與規(guī)劃，聯(lián)合政界、學界與商界的風險減緩共同體，跨政、軍、民的公共部門協(xié)同，延伸到市一級(基層)的流程監(jiān)督，為適應、處置和參與力的存續(xù)提供國家層面有力的制度保障。最后，國外充分考慮到Na-tech風險的跨界性，從國際合作的角度推動風險識別、系統(tǒng)構建、計劃修訂、協(xié)同響應等活動，在促進風險應對的同時，以研討會、報告遞交的形式進行理論總結以牽引實踐，拓寬參與的范圍，在為社會政治模糊性的緩解做出努力的同時，突出適應力和處置力的合作屬性。

4.2 啟示

基于系統(tǒng)評估與技術賦能的適應力，兼具工程性與非工程性措施的處置力，社區(qū)、國家、跨國3級聯(lián)動的參與力，這些形塑了面向Na-tech風險治理的韌性，對我國包括Na-tech風險應對在內(nèi)的綜合防災減災形成了以下3個方面的啟示。

(1)以綜合風險的系統(tǒng)評估為基礎，強調(diào)適應的專業(yè)與科學。Na-tech風險的監(jiān)測、識別與評估是后續(xù)風險預防與準備、風險管理過程的基礎。對Na-tech風險信息的收集與分析既要依靠技術與設備的更新迭代，也要注重體制機制的設計；既要關注對致災因子的監(jiān)測，也要關注對承災體脆弱性的監(jiān)測。因此，需要構建全要素的Na-tech風險評估與監(jiān)測預警機制。在技術手段上，發(fā)展全周期和全鏈條式多災種風險評估技術，考慮災種的動態(tài)演化及耦合作用，依靠大規(guī)模計算和模擬仿真技術構建以Na-tech事件為核心的事故數(shù)據(jù)庫，強化風險感知能力，為土地利用規(guī)劃、應急準備等后續(xù)決策提供盡可能充分的數(shù)據(jù)參考；在制度上，整合現(xiàn)有的自然災害風險監(jiān)測與技術設施風險監(jiān)測的體制機制，全面建立面向自然災害風險普查與減災能力調(diào)查制度，推行重大技術設施、基礎設施、生命線工程、工業(yè)企業(yè)等重要承災體強制性災害風險評估制度。在運用技術手段、做好制度安排的基礎上，充分保證專家學者對風險評估過程的參與，提高系統(tǒng)面向Na-tech風險復雜性的專業(yè)程度。

(2)以綜合風險的協(xié)調(diào)、協(xié)同為支撐，強調(diào)處置的靈活與冗余。綜合風險應對的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是有效開展Na-tech風險治理全過程的有力支撐。無論是風險信息的收集還是對致災因子、承災體脆弱性全要素的綜合評估，都不可避免地涉及不同領域公共事務的交叉，極易因為部分職責的分割而產(chǎn)生缺口和矛盾。因此，需要加強Na-tech風險應對的綜合協(xié)調(diào)，從央地2個層面加強綜合防災減災總體制度、專項制度、部門制度和地方性制度的體系建設，完善綜合風險統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門的組織架構，進一步優(yōu)化地方與地方之間、部門與部門之間的風險溝通，為開展府際協(xié)同提供制度保障。以綜合協(xié)調(diào)、府際協(xié)同的體制機制為基礎，在更有效地開展風險評估的同時，重視風險預防與準備環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)工程與非工程措施。

從工程性的角度看，需要基于風險評估，布局綜合風險兼顧的防范設施。將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需與城市居民生活所需結合起來，適當加大涉危企業(yè)技術設施的安全冗余程度，提高周邊居民生活區(qū)基礎設施的防災抗災能力；政府風險治理相關部門需要對其形成更多的風險治理資源投入，更好地滿足不同風險類型、事件破壞等級的應對需求。

從非工程的角度看，需要立足復雜情景，制定跨層級與部門的多災種應急預案體系。高度復雜性和高度不確定性的災害風險可能不會重復現(xiàn)有的規(guī)律，也可能使對未來的預測失靈。以復雜情景為基礎的預案制定將問題設想的足夠復雜，符合底線思維的邏輯。在科學合理預案設計的基礎上，還必須開展包括演練、修訂等在內(nèi)的環(huán)節(jié)，使得應急預案工作變成一個動態(tài)的過程，與風險與災害應對的實際需求更加吻合。

(3)以政府、市場、社會的整合為保障，強調(diào)參與的有效性與廣泛性。多元風險治理主體及其背后邏輯的整合是開展Na-tech風險系統(tǒng)評估，更好發(fā)揮風險綜合協(xié)調(diào)與協(xié)同效能的充分保障。

從政府的角度看，需要整合與構建面向綜合風險的人才隊伍。在風險治理與應急管理學科發(fā)展、高等教育與職業(yè)培訓的過程中，增加對多災種、災害鏈救援理論的研究、學習和場景模擬與演練，充分增強國家綜合性消防救援隊伍的綜合性指向，對危害、多災種風險情境具有較為充分的應對處置能力。

從市場的角度看，應當適時探索完善巨災保險制度，逐步實現(xiàn)Na-tech這一類系統(tǒng)性風險的風險共擔。在我國綜合防災、減災、救災實踐中，市場作用的發(fā)揮極為局限，特別表現(xiàn)為巨災保險制度的不健全。雖然我國在巨災保險的發(fā)展上有了不小的進展，但普遍存在公眾保險意識差、保險公司不愿意開展巨災保險業(yè)務等問題，致使保險在巨災風險轉(zhuǎn)移與分散方面的作用有限。因此，需要進一步完善巨災保險制度，提升公眾參保熱情。

從社會的角度看，在著力打造企業(yè)防災減災文化的基礎上，應該開展全民公共安全教育，提高全社會尤其是基層民眾、企業(yè)職工的應急意識與風險意識，重視綜合風險引致重大突發(fā)事件所產(chǎn)生的社會輿論管理，培養(yǎng)公眾以及社會媒體對?；髽I(yè)、關鍵基礎設施的科學、理性關注，重視風險治理資源的下沉。黨委與政府應當立足權威引領整合多方治理資源，注重基層對屬地復雜風險的防范應對能力建設，配套下沉更多的風險治理資源，包括知識培訓、工具賦能，設計相關激勵機制等，讓更多有效的具有屬地特色的綜合防災減災實踐涌現(xiàn)出來，及時提煉總結并探索推廣，發(fā)展具有中國特色的綜合風險治理體制機制。

5 結論

當前，我國應急管理理論的構建主要基于工業(yè)化時代復雜性、不確定性較低的風險，自然災害與事故災難理論互不銜接，更沒有錨定復雜性、系統(tǒng)性風險，面對 Na-tech風險表現(xiàn)出闡釋乏力的現(xiàn)象。Na-tech風險對經(jīng)濟社會發(fā)展具有極大的擾動作用，對我國應急管理事業(yè)形成巨大挑戰(zhàn)，開展Na-tech風險治理的國際借鑒工作具有極大的理論和實踐意義。

基于綜合風險治理的理論視角，本文對國外Na-tech風險治理的情境與制度進行了系統(tǒng)梳理。

(1)從自然致災因子與工業(yè)設施脆弱性相互作用構成的Na-tech風險復雜性，數(shù)據(jù)有限與缺失導致的Na-tech風險科學不確定性，組織壁壘、漠視與偏好孕育的Na-tech風險社會政治模糊性3個方面描述了全球Na-tech風險的情境。

(2)從基于系統(tǒng)評估與技術賦能的適應力，兼具工程與非工程措施的處置力，社區(qū)、國家、跨國3級聯(lián)動的參與力3個方面分析Na-tech風險治理的韌性。

(3)未來，我國應立足綜合風險的系統(tǒng)評估，強調(diào)適應的專業(yè)性與科學性；以綜合風險的協(xié)調(diào)、協(xié)同為支撐，強調(diào)處置的靈活性與冗余性；以政府、市場、社會的整合為保障，強調(diào)參與的有效性與廣泛性。