借鑒德國經(jīng)驗(yàn)解決我國外賣食品包裝垃圾處理問題

袁勝利

（湖南師范大學(xué)法治文化研究中心, 湖南長(zhǎng)沙 410081）

外賣食品垃圾已成為全球大城市的一個(gè)問題。在中國，由于較大的人口基數(shù)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，這個(gè)問題尤為突出。 2017年中國人口達(dá)到14 億人，其中城市人口占62.5%。隨著生活節(jié)奏的加快，外賣業(yè)務(wù)滿足了城市生活的需要。2017年中國在線外賣業(yè)務(wù)產(chǎn)生160 萬t包裝垃圾，2019年達(dá)到269 萬t[1]。在這些外賣垃圾中，大部分一次性筷子和發(fā)泡飯盒甚至都沒有回收；近四分之三的塑料垃圾最終進(jìn)入了垃圾填埋場(chǎng)或海洋[1]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境法》）和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固廢法》）都規(guī)定了外賣餐盒的使用和處置方式。這些法律具有指導(dǎo)意義，然而注重全局性統(tǒng)籌引導(dǎo)，缺乏具體的對(duì)于某一類材質(zhì)餐盒回收的規(guī)定，因而很難直接適用和處理食品行業(yè)產(chǎn)生的大量塑料垃圾。立足中國外賣餐盒相關(guān)的立法和執(zhí)行狀況，借鑒德國包裝立法的經(jīng)驗(yàn)，探討中國的環(huán)境管理部門如何適應(yīng)和應(yīng)對(duì)這一新興的環(huán)境問題。

1 我國外賣垃圾狀況及相關(guān)環(huán)保立法概述

近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)經(jīng)歷了爆發(fā)式增長(zhǎng)。2019年上半年，我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)當(dāng)年規(guī)模約為2 625 億元，超過95% 的交易發(fā)生在城市[2]，它帶來了數(shù)量驚人的外賣垃圾。2019年我國城市外賣垃圾達(dá)到269 萬 t，2021年則突破了320 萬 t[2]。

政府和環(huán)保部門逐漸重視外賣餐盒垃圾問題，《固廢法》確立了企業(yè)實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，規(guī)定相關(guān)企業(yè)如果使用不可降解的一次性塑料制品，必須向當(dāng)?shù)卣块T報(bào)告并繳納相應(yīng)處理費(fèi)用。但是這部法律并沒有規(guī)定固體廢物污染的價(jià)格是多少，如何取樣，或者環(huán)保部門如何統(tǒng)計(jì)公司的上報(bào)數(shù)據(jù)，因而可執(zhí)行性偏低。事實(shí)上，由于《固廢法》并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來限制外賣餐盒各材質(zhì)使用，餐館可以自由決定外賣包裝的材質(zhì)，所以低成本的塑料成為了多數(shù)餐館的選擇。這些原材料非常廉價(jià)，且環(huán)保性能極差，難以自然回收和降解。

另外，違反《固廢法》的成本不高，使得餐館敢于鋌而走險(xiǎn)使用環(huán)保性能差的材料?！豆虖U法》規(guī)定：“違反過度包裝強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾袌?chǎng)監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；企業(yè)拒不改正的，處2 000～20 000 元人民幣的罰款[3]。由此可見，生產(chǎn)企業(yè)和餐廳即使違反法規(guī)生產(chǎn)、使用不可降解餐具，他們受到懲罰的上限就是20 000 元人民幣，這與餐飲外賣的巨額利潤(rùn)相比，幾乎可以忽略。

最后一個(gè)導(dǎo)致外賣餐盒垃圾低回收率的原因是外賣食品盒回收沒有補(bǔ)貼。眾所周知，外賣餐盒的處理過程是繁瑣的，因?yàn)榇蟛糠志用癫⒉粫?huì)把剩余食品和餐盒分開。處理外賣餐盒首先需要把剩余食物和餐具分開，將餐盒進(jìn)行清潔，然后才能回收。這個(gè)清潔過程所產(chǎn)生的費(fèi)用是高昂的，如果沒有高額補(bǔ)貼，很難有回收公司愿意花高價(jià)錢回收并不能創(chuàng)造巨額利潤(rùn)的餐盒垃圾。

綜上所述，我國的外賣垃圾情況是復(fù)雜的，現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能很好地解決回收問題，而外賣垃圾的解決方案本身也應(yīng)當(dāng)是多元而系統(tǒng)化的。在固體垃圾回收處理領(lǐng)域，德國的固體包裝管理和回收體系一直被認(rèn)為是非?？茖W(xué)和有效的。通過研究德國《包裝條例》（VerpackG）處理包裝廢棄物的案例來探尋我國外賣食品包裝改善和法律適應(yīng)的路徑。

2 德國對(duì)固體包裝物的管理以及對(duì)我國的借鑒

德國于1991年頒布了《包裝條例》，要求所有向德國市場(chǎng)銷售商品的企業(yè)，必須為其商品外包裝的回收和處理負(fù)責(zé)。二元制回收體系相應(yīng)建立，企業(yè)必須通過繳納相應(yīng)費(fèi)用獲得授權(quán)許可，從而加入到體系中，該體系的服務(wù)商負(fù)責(zé)組織管理，對(duì)客戶的商品廢舊外包裝進(jìn)行收運(yùn)和處理。為了享受《包裝條例》的免稅政策，相關(guān)生產(chǎn)商和經(jīng)銷商自發(fā)組織起來，成立了一個(gè)非營利組織Green Dot（綠點(diǎn)）[3]，組織包裝廢棄物的回收、分類、加工和再利用。綠點(diǎn)的收入來源是“綠點(diǎn)”商標(biāo)的許可費(fèi)。商標(biāo)費(fèi)用根據(jù)包裝材料、質(zhì)量和數(shù)量計(jì)算。許可費(fèi)構(gòu)成考慮了所有州政府監(jiān)督的每種包裝材料的實(shí)際加工成本。 綠點(diǎn)必須每年向州政府提交數(shù)據(jù)流量證明，證明公司已完成《包裝條例》規(guī)定的每種包裝材料的回收量。同時(shí)德國擁有非常安全的系統(tǒng)來提交這些類型的證書，以確保系統(tǒng)不會(huì)作弊。

這部法規(guī)的優(yōu)勢(shì)在于考慮和規(guī)范了固體廢物產(chǎn)生和回收的全部環(huán)節(jié)，用一套可行的機(jī)制牢牢控制了固體廢物產(chǎn)生和回收的所有變量。同時(shí)采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，將回收責(zé)任分配給產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者。

2019年1 月1日，《德國包裝法》（VerpackG）生效，它取代了《包裝條例》，要求包裝生產(chǎn)商和分銷商必須參與一個(gè)或多個(gè)計(jì)劃（雙重系統(tǒng)），以確保在全覆蓋的基礎(chǔ)上收集和回收包裝。包裝生產(chǎn)商和分銷商還被要求在中央包裝登記處注冊(cè)，然后才能將其包裝投放市場(chǎng)。為全面透明地參與雙重系統(tǒng)，所有生產(chǎn)商和雙重系統(tǒng)都必須向中央代理包裝登記處報(bào)告其總包裝質(zhì)量、材料、參與期限和公司名稱。對(duì)于違反VerpackG的行為，由聯(lián)邦各州會(huì)處以行政罰款[3]。

從以上分析可以看出，德國的《包裝條例》《德國包裝法》對(duì)包裝垃圾的每一道工序都進(jìn)行了監(jiān)管。因此，從生產(chǎn)到回收，法規(guī)法律牢牢控制著過程中的各種變量。這是值得我國政府和立法部門借鑒的。我國的外賣餐盒垃圾回收問題是由多方面的原因造成的，我國人口眾多，幅員遼闊，大多數(shù)市政部門并沒有建立起像德國一樣的回收管理體系，地方?jīng)]有回收管理的立法權(quán)。因此我國的外賣垃圾管理情況相較德國就更為復(fù)雜。借鑒德國《包裝條例》，提出適合我國國情的舉措，為我國外賣垃圾回收提供參考。

2.1 我國應(yīng)建立外賣包裝的生產(chǎn)、使用和回收體系

盡管我國《固廢法》確立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，但該法并未將回收責(zé)任分配給產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者。因此，《德國包裝法》中的回收責(zé)任分配機(jī)制可以供我國參考，這個(gè)法律促使生產(chǎn)者承擔(dān)回收的責(zé)任。

在德國，社區(qū)市政當(dāng)局將負(fù)責(zé)收集生活垃圾，系統(tǒng)公司將負(fù)責(zé)回收和利用垃圾。包裝的生產(chǎn)商、零售商和使用企業(yè)可以自由選擇任何與雙系統(tǒng)簽訂合同的供應(yīng)商，并在這個(gè)供應(yīng)商平臺(tái)注冊(cè)并獲得許可。否則，該產(chǎn)品將不被允許在德國銷售和使用。如果某一公司不注冊(cè)而違規(guī)出售帶有包裝的產(chǎn)品，則有可能被處以最高20 萬歐元的罰款[4]。

我國的《固廢法》也應(yīng)構(gòu)建“雙軌制”。我國政府主管部門應(yīng)指定或設(shè)立一些公司，負(fù)責(zé)包裝廢物的收集和回收。這些公司提供平臺(tái)供包裝的生產(chǎn)商注冊(cè)，為所有面向中國市場(chǎng)的企業(yè)頒發(fā)包裝許可證，從源頭監(jiān)控包裝材料數(shù)量，以及這些包裝材料去向，從源頭監(jiān)控固體廢物的產(chǎn)生。具體來說，在固廢法的指導(dǎo)下，我國的環(huán)境主管部門應(yīng)在不同省份設(shè)立包裝系統(tǒng)的登記平臺(tái)，要求外賣包裝材料供應(yīng)商和使用者（外賣餐飲企業(yè)）在這個(gè)平臺(tái)登記相關(guān)信息，接受監(jiān)督和取得許可。在這個(gè)系統(tǒng)中，包裝許可證的價(jià)格取決于所使用的包裝材料的種類和數(shù)量。主管部門應(yīng)該對(duì)生產(chǎn)和使用可生物降解材料的工廠和餐館給予較低的許可價(jià)格，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)和使用不可回收塑料飯盒的工廠和餐館征收相對(duì)高的許可價(jià)格。這樣，即使生產(chǎn)成本和原材料成本很低，制造商也需要向系統(tǒng)中的供應(yīng)商支付更多的環(huán)保成本（許可費(fèi)）。這樣做可以達(dá)到兩個(gè)效果：一是踐行污染者付費(fèi)原則，污染者為保護(hù)環(huán)境付出更多費(fèi)用；二是推動(dòng)我國主流外賣包裝由不可回收向可回收轉(zhuǎn)變。如果法律向生產(chǎn)不可回收餐具的工廠征收更多的稅費(fèi)，在原生產(chǎn)材料價(jià)格不變的情況下，他們的整體生產(chǎn)成本將上漲，甚至高過那些生產(chǎn)可再生塑料制品的企業(yè)。當(dāng)餐廳不再面臨可再生塑料制品和不可再生塑料制品的巨大差價(jià)時(shí)，他們會(huì)更加傾向使用環(huán)保包裝，從而源頭抑制了不可回收垃圾產(chǎn)生。另外，對(duì)于不遵守注冊(cè)制度而違規(guī)使用包裝盒的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)給予高額的行政處罰。這樣違法者會(huì)面臨高額的違法成本，從而更加傾向于注冊(cè)和接受監(jiān)管。

2.2 我國應(yīng)建立數(shù)據(jù)庫來監(jiān)控外賣食品包裝的使用和廢棄物回收

為防止包裝浪費(fèi)，《德國包裝法》規(guī)定包裝生產(chǎn)商和使用商對(duì)必須在回收系統(tǒng)中的公司平臺(tái)注冊(cè)，并獲得許可來銷售和使用包裝物[4]。這條立法的底層邏輯是大數(shù)據(jù)的收集和監(jiān)控。大數(shù)據(jù)是近年來最熱門的行政管理話題之一，部分智慧城市項(xiàng)目也利用了環(huán)境和消費(fèi)大數(shù)據(jù)來監(jiān)控垃圾產(chǎn)生[5]。建立大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)管包裝物垃圾是未來智慧城市建設(shè)趨勢(shì)。我國有34 個(gè)省級(jí)行政區(qū)，每個(gè)省對(duì)外賣包裝標(biāo)準(zhǔn)的地方管理規(guī)定不同，對(duì)進(jìn)一步生態(tài)目標(biāo)的定義也不同。因此，在這樣的行政體系中，建立統(tǒng)一的信息中心是不現(xiàn)實(shí)的。但我國的外賣市場(chǎng)也有自己的特色，它幾乎是被三大公司壟斷[5]，這些巨型外賣平臺(tái)熟悉和備案了所有應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染者責(zé)任的法律主體，他們掌握了足夠的不同地區(qū)的法律主體使用可回收和不可回收餐盒數(shù)據(jù)。如果我國政府鼓勵(lì)三大互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)設(shè)立中央代理包裝注冊(cè)中心，專門管理外賣包裝的使用和回收，這將極大提高《固廢法》的可執(zhí)行性，有利于就外賣包裝的使用和回收標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。

信息中心還應(yīng)包含兩個(gè)基本功能：第一，監(jiān)控外賣食品包裝盒的使用情況，確保餐廳使用可回收或可降解的餐盒，外賣包裝垃圾有合適的回收路線并公開此信息。第二，信息中心可以監(jiān)測(cè)進(jìn)一步的生態(tài)指標(biāo)，例如遵守回收配額和促進(jìn)可持續(xù)包裝的財(cái)政支持。該項(xiàng)目將促進(jìn)包裝行業(yè)和外賣行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，為在我國建立第三方包裝垃圾處理機(jī)構(gòu)提供經(jīng)驗(yàn)。

2.3 我國政府應(yīng)考慮對(duì)外賣食品包裝回收采取稅收和補(bǔ)貼

我國外賣包裝垃圾回收率低的根本原因是新包裝盒的零售價(jià)低和廢棄包裝盒復(fù)雜的清潔和回收程序。我國政府沒有對(duì)外賣食品包裝的回收給予任何補(bǔ)貼。不同的是，德國的治理體系非常注重培養(yǎng)消費(fèi)者的回收意識(shí)。根據(jù)《德國包裝法》，消費(fèi)者將獲得回收清潔塑料包裝的補(bǔ)貼，例如消費(fèi)者可以在回收機(jī)中將一個(gè)啤酒瓶換成0.5 歐元。久而久之，大眾逐漸形成清潔和回收包裝的環(huán)保習(xí)慣。

培養(yǎng)人們清潔和回收外賣食品包裝的習(xí)慣，也需要我國政府盡早補(bǔ)貼。當(dāng)然，對(duì)回收企業(yè)的補(bǔ)貼更為重要。德國《包裝條例》規(guī)定，所有參與綠點(diǎn)的德國企業(yè)都因環(huán)保免征部分營業(yè)稅，這對(duì)企業(yè)來說是一個(gè)很大的激勵(lì)[5]。我國政府可以效仿此方法，制定稅收減免政策，促進(jìn)個(gè)人和企業(yè)參與回收的積極性。

3 結(jié)語

綜上所述，通過環(huán)境立法解決外賣食品包裝垃圾造成的環(huán)境污染已成為共識(shí)，我國需要通過政策和立法來明確和細(xì)化固體廢物污染者的責(zé)任。最重要的是，需要指定企業(yè)和外賣平臺(tái)，建立專門的外賣食品包裝垃圾回收體系，讓包裝的生產(chǎn)和使用者承擔(dān)責(zé)任。此外，對(duì)個(gè)人和回收企業(yè)的補(bǔ)貼也是必要的。德國《包裝條例》對(duì)解決我國外賣垃圾問題具有參考意義。