企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制解析(二)

石少華

(國(guó)務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委員會(huì)，北京 100713)

4 構(gòu)建企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系

全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系不能等同或僅限于全員安全生產(chǎn)責(zé)任，它是企業(yè)安全文化，安全管理的體制、制度及機(jī)制，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制及相關(guān)保障措施、管理措施和考核制度等各種安全要素有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體，旨在形成完整、科學(xué)、嚴(yán)密的安全生產(chǎn)保障體系。

鮮明、先進(jìn)的安全文化是確保安全生產(chǎn)的先導(dǎo)；健全、嚴(yán)密的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體系是確保安全生產(chǎn)的組織保障；全面、高效、嚴(yán)密的安全管理制度、操作規(guī)程和工作標(biāo)準(zhǔn)是確保安全生產(chǎn)的規(guī)范依據(jù)；順暢、協(xié)調(diào)的安全生產(chǎn)工作機(jī)制是構(gòu)建企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的有效方式方法。

構(gòu)建企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的理論指引是習(xí)近平安全生產(chǎn)重要思想。構(gòu)建企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的前提是建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制；構(gòu)建企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的框架重點(diǎn)是黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)。

4.1 黨政同責(zé)

2013年7月，習(xí)近平總書記提出要落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任、黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管。2016-12-18印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》中進(jìn)而提出了要堅(jiān)持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)，完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征。黨的十八大以前，我國(guó)安全生產(chǎn)工作長(zhǎng)期實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，即地方各級(jí)政府、部門行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制及企業(yè)行政主要負(fù)責(zé)人(法定代表人、總經(jīng)理、廠長(zhǎng)等)負(fù)責(zé)制。那時(shí)，將安全生產(chǎn)工作定位、定性為行政工作，沒(méi)有納入各級(jí)黨委、企業(yè)黨組織的重要工作日程，黨及其各級(jí)組織對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)弱化，因而安全生產(chǎn)工作沒(méi)有得到應(yīng)有重視，安全生產(chǎn)工作缺乏應(yīng)有的位置和力度。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視安全生產(chǎn)工作，并將其納入黨中央的重要工作日程，多次親自主持召開中央政治局常委會(huì)議和中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，聽(tīng)取有關(guān)安全生產(chǎn)工作的匯報(bào)，研究部署相關(guān)重大決策，充分體現(xiàn)了以人民為中心的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心理念，突破了安全生產(chǎn)工作僅僅是行政工作的固有觀念和藩籬，明確指出了安全生產(chǎn)工作是各級(jí)黨組織的重要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，各級(jí)地方黨組織主要負(fù)責(zé)人和企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人分別是本地方和本單位安全生產(chǎn)工作第一責(zé)任人，必須加強(qiáng)黨對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。為此，2021年《安全生產(chǎn)法》第三條第一款規(guī)定：“安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，將其法律化、制度化，這是我國(guó)現(xiàn)行立法中極其罕有的特例。

黨政同責(zé)是構(gòu)建全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的關(guān)鍵。實(shí)行黨政同責(zé)，必須做到四個(gè)“都要”。一是企業(yè)黨政主要負(fù)責(zé)人都要高度重視安全生產(chǎn)工作，書記要親自“掛帥”，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位，樹牢安全發(fā)展理念，正確認(rèn)識(shí)并處理好安全與發(fā)展的關(guān)系、安全與績(jī)效的關(guān)系。二是企業(yè)黨政都要將安全生產(chǎn)工作納入企業(yè)黨政工作的重要日程，提升位置，加大領(lǐng)導(dǎo)力度。三是企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員都要制定各自的安全生產(chǎn)工作職責(zé)，黨政一把手應(yīng)當(dāng)率先垂范、履職盡責(zé)，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任業(yè)績(jī)考核。四是企業(yè)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員未履職盡責(zé)、違法違紀(jì)的，都要問(wèn)責(zé)、同等問(wèn)責(zé)、各追其責(zé)。

4.2 一崗雙責(zé)

一崗雙責(zé)是對(duì)企業(yè)分管負(fù)責(zé)人、專職安全管理人員以外的其他從業(yè)人員實(shí)行的崗位責(zé)任制度，是構(gòu)建全員安全生產(chǎn)工作責(zé)任體系的基礎(chǔ)。

企業(yè)分管安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)人、專職安全管理人員屬于一崗專責(zé)人員。企業(yè)其他從業(yè)人員雖然不是專門從事與安全生產(chǎn)工作的，但是其本職工作與安全生產(chǎn)密切相關(guān)的，屬于一崗雙責(zé)人員。不論是企業(yè)一線還是二線的其他從業(yè)人員，在做好本職工作的同時(shí)，都要明確其安全生產(chǎn)工作職責(zé)、責(zé)任。一崗雙責(zé)的原則是以崗定人定責(zé)、有崗必須有責(zé)、違法違規(guī)必究。

4.3 齊抓共管

齊抓共管是構(gòu)建全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的手段。全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)，在明確責(zé)任主體及其崗位責(zé)任的基礎(chǔ)上，還要有適應(yīng)企業(yè)特點(diǎn)、切實(shí)可行的工作手段、機(jī)制，整合調(diào)動(dòng)“全員”力量。有沒(méi)有這個(gè)“抓手”、用得好不好，直接關(guān)系到企業(yè)安全生產(chǎn)工作能否高效有序。

齊抓共管是要重視企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)、層級(jí)關(guān)系之間相互協(xié)調(diào)、順暢運(yùn)行的手段。運(yùn)用這個(gè)“抓手”的目的，是充分重視并調(diào)動(dòng)企業(yè)各方面、各類人員的安全意識(shí)和積極性，在履行本職安全生產(chǎn)職責(zé)、責(zé)任的同時(shí)，加強(qiáng)溝通協(xié)作、協(xié)同配合，形成嚴(yán)密的安全管理網(wǎng)和安全管理合力。

要扭轉(zhuǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)工作僅限于主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和專職安全管理人員等少數(shù)人，力量不足、作用有限、疲于奔命的現(xiàn)狀，克服企業(yè)存在的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員、上下層級(jí)之間的職責(zé)不清、推諉扯皮、各自為“戰(zhàn)”、互不支持、脫節(jié)空白等弊端，發(fā)揮企業(yè)“全員”“全體”管好安全的作用。

4.4 失職追責(zé)

失職追責(zé)是構(gòu)建全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系的“殺手锏”，是保證全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系落實(shí)落地的問(wèn)責(zé)制度，其原則是有責(zé)必負(fù)、違法必究。

我國(guó)關(guān)于安全生產(chǎn)失職追責(zé)的現(xiàn)行制度規(guī)定比較健全，主要分為企業(yè)外部與內(nèi)部?jī)煞矫妗?/p>

企業(yè)外部的問(wèn)責(zé)規(guī)定，包括國(guó)家和地方頒布的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章及黨紀(jì)政紀(jì)的兩類規(guī)定。以《安全生產(chǎn)法》為代表的法律法規(guī)對(duì)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制違法的法律責(zé)任追究是相當(dāng)嚴(yán)厲的。2007-10-08，中紀(jì)委印發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用＜黨紀(jì)處分條例＞若干問(wèn)題的解釋》，針對(duì)黨和國(guó)家工作人員(包括國(guó)有企業(yè)中由政府任免的負(fù)責(zé)人)的十類違紀(jì)行為、30種具體表現(xiàn)給予黨紀(jì)處分。2006-11-22，監(jiān)察部、國(guó)家安監(jiān)總局發(fā)布的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)政紀(jì)處分暫行規(guī)定》(監(jiān)察部11號(hào)令發(fā)布)針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的七類25種表現(xiàn)以及國(guó)有企業(yè)及其工作人員的五類18種表現(xiàn)給予政紀(jì)處分。

企業(yè)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)規(guī)定應(yīng)當(dāng)制度化，體現(xiàn)有責(zé)必究、獎(jiǎng)罰并重、績(jī)效掛鉤等原則。

5 企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的違法責(zé)任

既然全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是以企業(yè)從業(yè)人員崗位職責(zé)為主的法律制度，那么它必然具有法定權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的統(tǒng)一性。換言之，企業(yè)未依法建立、健全和落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制即構(gòu)成違法，國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)違法企業(yè)及其違法人員的行為予以法律制裁。

5.1 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的違法主體

建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制是強(qiáng)制性的法定義務(wù)，不履行義務(wù)的違法主體有兩個(gè)：一是違法企業(yè)整體作為一個(gè)違法主體，二是企業(yè)“全員”。也就是說(shuō)，將受法律追究的違法主體包括違法企業(yè)及其違法從業(yè)人員，但主要是后者。

5.2 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制違法行為

追究企業(yè)及其從業(yè)人員法律責(zé)任必須行為法定，即犯有法律法規(guī)明文列舉的相關(guān)違法行為，企業(yè)及其從業(yè)人員將受處罰。從廣義上說(shuō)，凡是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章一般性規(guī)定企業(yè)及其從業(yè)人員未履行其建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的違法行為，均應(yīng)受法律制裁。從狹義上說(shuō)，只有安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章專門規(guī)定企業(yè)及其從業(yè)人員未履行其建立、健全全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的違法行為，方可予以法律制裁。按照相關(guān)法律，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相關(guān)人員有以下違法行為須接受法律制裁。

(1) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行相關(guān)法律規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的。

(2) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行相關(guān)法律規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的。

(3) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的其他負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員未履行法律規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的。

(4) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)人員不落實(shí)崗位安全責(zé)任，不服從管理，違反安全生產(chǎn)規(guī)章制度或者操作規(guī)程的。

5.3 全員安全生產(chǎn)責(zé)任制違法行為的法律責(zé)任

對(duì)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制違法行為的責(zé)任追究有行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩種方式，責(zé)任主體是企業(yè)從業(yè)人員。

5.3.1 行政責(zé)任

2021年《安全生產(chǎn)法》有關(guān)追究企業(yè)從業(yè)人員行政責(zé)任的規(guī)定主要包含以下內(nèi)容。

(1) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，責(zé)令限期改正，處二萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。

(2) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，給予撤職處分；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人受刑事處罰或撤職處分的，自刑罰執(zhí)行完畢或受處分之日起，五年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人；對(duì)重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人。

(3) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，由應(yīng)急管理部門依照下列規(guī)定處以罰款。

① 發(fā)生一般事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款。

② 發(fā)生較大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款。

③ 發(fā)生重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款。

④ 發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入百分之一百的罰款。

(4) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的其他負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，責(zé)令限期改正，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，暫?；蛘叱蜂N其與安全生產(chǎn)有關(guān)的資格，并處上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罰款。

(5) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)人員不落實(shí)崗位安全責(zé)任，不服從管理，違反安全生產(chǎn)規(guī)章制度或者操作規(guī)程的，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位給予批評(píng)教育，依照有關(guān)規(guī)章制度給予處分。

5.3.2 刑事責(zé)任

企業(yè)從業(yè)人員有下列行為構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

(1) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的。

(2) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的其他負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，構(gòu)成犯罪的。

(3) 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)人員不落實(shí)崗位安全責(zé)任，不服從管理，違反安全生產(chǎn)規(guī)章制度或者操作規(guī)程，構(gòu)成犯罪的。

依照2020年《刑法修正案》(十一)的規(guī)定，強(qiáng)令、組織他人違章冒險(xiǎn)作業(yè)或者明知存在重大事故隱患而不排除，仍冒險(xiǎn)組織作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處五年以上有期徒刑。（續(xù)完）