土地新政將極大促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

嚴(yán)之堯

十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,在系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)30年來(lái)農(nóng)村改革發(fā)展寶貴經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的新情況做出了基本判斷,指出我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)期,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期,將土地管理制度等一系列改革提上了議事日程。

土地:城市與農(nóng)村發(fā)展的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)

無(wú)論城市還是農(nóng)村,土地都是生產(chǎn)生活中必不可少、至關(guān)重要的基本資源要素。如何平衡城鄉(xiāng)土地需求的矛盾,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建國(guó)后,特別是改革開(kāi)放以來(lái),城鎮(zhèn)化、工業(yè)化飛速發(fā)展堪稱奇跡,其所依賴的就是農(nóng)村廉價(jià)供應(yīng)的土地、原料和勞動(dòng)力。在新的歷史時(shí)期,城市經(jīng)濟(jì)的積累已經(jīng)達(dá)到一定程度,城市反哺農(nóng)村是緩解社會(huì)分化、保證糧食安全、實(shí)現(xiàn)全面小康的必然途徑,也是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。十七屆三中全會(huì)對(duì)土地管理制度改革提出的要求,正是要規(guī)范土地利用,遏制城市無(wú)序發(fā)展的盲目沖動(dòng),通過(guò)制度化的途徑,讓農(nóng)村更多的參與和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國(guó)的土地管理中,存在明顯的身份制度。無(wú)論是城市土地國(guó)家所有、農(nóng)村土地集體所有,還是相關(guān)的土地征收政策,都帶有二元結(jié)構(gòu)的身份色彩。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)展時(shí)期,政策導(dǎo)向以效率為主,為加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程而采取的傾斜服務(wù),在戰(zhàn)略上是合理的。實(shí)踐已經(jīng)證明,我國(guó)的土地制度對(duì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、普惠百姓作出了確確實(shí)實(shí)的突出貢獻(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)上呼喚公平的呼聲越來(lái)越大,帶有身份色彩的土地制度所引發(fā)的矛盾也越來(lái)越大,逐漸變成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。

農(nóng)村集體所有土地一直以來(lái)只能用于集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)用地,不能進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng),必須由國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后方可出讓用于非集體經(jīng)濟(jì)組織的項(xiàng)目建設(shè)。土地征收制度沿用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“政府命令、百姓服從”的模式,忽視了百姓的權(quán)利主體地位,征收方案、補(bǔ)償方案和安置方案等各個(gè)環(huán)節(jié)中都沒(méi)有形成征地者與被征地者的良性互動(dòng)。被征地農(nóng)民只能被動(dòng)接受,沒(méi)有正式的途徑提出自己的合理要求。集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被征收后,被征地者只能得到按年產(chǎn)值的16-30倍計(jì)算的補(bǔ)償,得不到參與市場(chǎng)配置的公平權(quán)利,被征收的土地在客觀上喪失了市場(chǎng)主體地位。土地征收制度在市場(chǎng)準(zhǔn)入、權(quán)利主體、價(jià)值評(píng)估與社會(huì)保障等各個(gè)環(huán)節(jié)都暴露出設(shè)計(jì)上的缺陷。土地管理過(guò)程中,國(guó)家所有土地與集體所有土地,因所有者身份的不同享受著天壤之別的不平等待遇。這些日益得到社會(huì)的廣泛關(guān)注,成為構(gòu)建和諧社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

產(chǎn)權(quán):確認(rèn)所有權(quán)與使用權(quán)的分離

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律為原則配置土地資源,保障集體所有土地與國(guó)家所有土地的平等地位,成為新一輪土地管理制度改革的主導(dǎo)方向。十七屆三中全會(huì)提出的“縮小征地范圍、同地同價(jià)”,就是要讓農(nóng)民與農(nóng)村集體所有土地平等地參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程,并合法享受改革發(fā)展的成果。要實(shí)現(xiàn)這一改革目的,必須首先依賴于改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論,完整意義上的產(chǎn)權(quán),是所有權(quán)及其派生出的使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一組權(quán)利的組合, 是可以分解的。只有明確了所有權(quán)、使用權(quán)等各級(jí)產(chǎn)權(quán)的歸屬,才能構(gòu)建合理的收益分配機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制,經(jīng)歷了“人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體三級(jí)所有”的變化。土地的所有權(quán)占有情況沿襲穩(wěn)定,沒(méi)有大的變化,但由于公社的解體,土地使用權(quán)曾在各級(jí)組織內(nèi)進(jìn)行過(guò)平均分配。因此,必須在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提條件下,對(duì)分散凌亂的農(nóng)村土地使用現(xiàn)狀進(jìn)行排查,建立完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,在法律和法理上,對(duì)集體所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)能做出清晰的界定。

首先要對(duì)農(nóng)民集體組織的土地所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。無(wú)論是溯本求源,重建農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體組織,還是尊重現(xiàn)狀,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)作為行政主體代管,都必須以通過(guò)權(quán)能登記發(fā)證的形式對(duì)土地所有權(quán)予以確認(rèn)。其次要制定出臺(tái)有關(guān)規(guī)定,明確集體成員身份資格的認(rèn)定、取得、喪失與繼承等相關(guān)規(guī)定。最后要規(guī)范集體土地使用權(quán)的種類,明確宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)用地使用權(quán)的使用期限和內(nèi)容,并以法律形式物化農(nóng)民與土地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。只有完善產(chǎn)權(quán)制度,允許農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離,農(nóng)民才能理直氣壯的行使使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一系列土地權(quán)利。破除對(duì)集體土地使用權(quán)的限制性規(guī)定后,享有充分土地使用權(quán)權(quán)能的農(nóng)民,在堅(jiān)持集體土地所有制的前提下,在符合統(tǒng)籌規(guī)劃與用途管制的條件下,可以通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,直接參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程,直接享受改革發(fā)展的成果。價(jià)格:土地、基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)氛圍等要素合成

產(chǎn)權(quán)制度,究其根本是為了保障財(cái)產(chǎn)收益的合理分配,是通過(guò)確認(rèn)生產(chǎn)要素的所有權(quán)與使用權(quán),明確收益來(lái)源,確保正確分割。集體土地使用權(quán)得到明確、清晰的認(rèn)證,農(nóng)民因擁有土地使用權(quán)所享有的收益權(quán)也就清晰可見(jiàn)。

項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的選址主要考慮3個(gè)因素:基礎(chǔ)設(shè)施條件、商業(yè)氛圍與地塊素質(zhì)?；A(chǔ)設(shè)施價(jià)值,取決于地塊周邊交通便利程度、景觀優(yōu)美程度等因素;商業(yè)氛圍價(jià)值,取決于周邊企業(yè)進(jìn)駐帶來(lái)的商業(yè)機(jī)會(huì)輻射能力;地塊素質(zhì),取決于土地的質(zhì)量、面積與所有權(quán)、使用權(quán)期限等因素。就具體的地塊而言,基礎(chǔ)設(shè)施條件與商業(yè)氛圍所產(chǎn)生的價(jià)值,屬于道路、景觀等其他地塊所形成的正向外部效應(yīng),是城市建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)下,政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等行為形成的聚集效應(yīng);而地塊素質(zhì)本身的價(jià)值,就是農(nóng)民手中土地使用權(quán)的合理收益。

由于產(chǎn)權(quán)意識(shí)的模糊與淡薄,過(guò)去經(jīng)常對(duì)土地價(jià)值產(chǎn)生錯(cuò)誤的判斷。往往不會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)氛圍產(chǎn)生的價(jià)值做出界定,將開(kāi)發(fā)商眼中的土地價(jià)值等同于地塊素質(zhì)所產(chǎn)生的價(jià)值,認(rèn)為政府在土地出讓中,剝奪了被征地群體的正當(dāng)利益。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)將斷送公平對(duì)待所有被征地者的可能,同時(shí)嚴(yán)重阻礙我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。試想對(duì)一個(gè)地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),在地塊素質(zhì)條件相當(dāng)?shù)那闆r下,用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的地塊,只有投入而不會(huì)產(chǎn)生直接的效益產(chǎn)出,土地出讓不會(huì)形成具有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)價(jià)格,主要的依靠政府的公共財(cái)政投入;接下來(lái)的第一批商業(yè)地塊,因?yàn)槿狈Τ渥愕纳虡I(yè)氛圍,商業(yè)價(jià)值有限,土地出讓價(jià)格的增長(zhǎng)也同樣有限;隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和商業(yè)項(xiàng)目的不斷投入運(yùn)營(yíng),正向外部效應(yīng)將形成明顯的集聚效應(yīng),周邊地塊附加價(jià)值會(huì)不斷提高,從而拉動(dòng)價(jià)格不斷上漲。由此可見(jiàn),土地出讓收益中因基礎(chǔ)設(shè)施或商業(yè)氛圍所實(shí)現(xiàn)的增值部分,與土地自身具備的性質(zhì)是沒(méi)有關(guān)系的,在根源上是由公共財(cái)政投入、招商引資等政府行為創(chuàng)造出來(lái)的,這部分收益理應(yīng)歸入政府土地出讓收益。因此,需要按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,合理分離基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值、商業(yè)氛圍價(jià)值、地塊素質(zhì)價(jià)值等形成土地價(jià)格的主要要素,構(gòu)建科學(xué)的土地收益分配體系,明確政府投資創(chuàng)造價(jià)值與地塊原有價(jià)值的不同歸屬。一方面保障政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步,開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與招商引資的積極性與正當(dāng)性;另一方面明確農(nóng)民對(duì)地塊素質(zhì)價(jià)值的擁有,保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)不以損害百姓利益為代價(jià)。

流轉(zhuǎn):以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目的,以規(guī)劃調(diào)控與用途管制為前提

在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)之后,農(nóng)村土地使用權(quán)經(jīng)審批就可以直接轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,將為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的提速創(chuàng)造便利,促使我國(guó)城鎮(zhèn)化的水平再上一個(gè)臺(tái)階。

農(nóng)村人口通過(guò)進(jìn)入城市創(chuàng)業(yè)務(wù)工實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的進(jìn)程將大大提速。農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)民,在依靠農(nóng)業(yè)耕作無(wú)法走上富裕道路的情況下,始終沒(méi)有選擇進(jìn)城務(wù)工,不是缺乏主觀愿望,而是割舍不下自己的土地。然而在農(nóng)村土地不能合法流轉(zhuǎn)的情況下,選擇進(jìn)城務(wù)工不能兼顧農(nóng)村土地,務(wù)工所得不理想,荒廢的土地又不能維持生計(jì),生活就將陷入進(jìn)退兩難的境地。健全農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)能后,農(nóng)民就可以根據(jù)進(jìn)城務(wù)工的計(jì)劃,出讓一定年限的土地使用權(quán)。不必?fù)?dān)心土地撂荒,又有土地出讓金作為創(chuàng)業(yè)資本,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂就會(huì)大大減少。

農(nóng)村地區(qū)通過(guò)吸引開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的進(jìn)程也將大大提速。過(guò)去的土地管理制度之下,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的過(guò)程,是將土地從農(nóng)民手中剝離后發(fā)生的,中間必須經(jīng)過(guò)土地征收的過(guò)程,農(nóng)村集體組織無(wú)法與經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生直接的聯(lián)系,故而出現(xiàn)不少問(wèn)題。減少中間限制,實(shí)現(xiàn)直接流轉(zhuǎn),農(nóng)村集體組織利用集體土地使用權(quán),直接面向市場(chǎng)招商引資搞開(kāi)發(fā)的條件已經(jīng)成熟,必將在農(nóng)村地區(qū),尤其是區(qū)域中心城市的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn),掀起開(kāi)發(fā)建設(shè)的新高潮。

有了完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,兩種土地平等進(jìn)入統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng),城鄉(xiāng)建設(shè)的土地資源配置就不再存在區(qū)別對(duì)待。因此,以參與和壟斷土地交易的方式,調(diào)節(jié)控制土地開(kāi)發(fā)建設(shè)管理將不能完全適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。政府必須相應(yīng)地采取新的管理方式,以“公平、公正、公開(kāi)”的原則,加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)的規(guī)劃管制,防止亂占濫用;加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督,避免市場(chǎng)秩序陷入混亂;加強(qiáng)對(duì)公共職能的行使,克服“市場(chǎng)失靈”的缺陷。

土地的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)用必須堅(jiān)持用途管制,這是國(guó)際通行的經(jīng)驗(yàn),也是產(chǎn)權(quán)制度的必然要求。依照規(guī)劃確定的集體土地用途,不能在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中隨意變更。國(guó)家和集體賦予的是農(nóng)用地使用權(quán),從該地塊獲取的收益就必須是以農(nóng)用為基礎(chǔ)的,擅自變更為建設(shè)用地所獲得的收益就是違背產(chǎn)權(quán)權(quán)利的非法收入。同理,無(wú)論是宅基地還是集體建設(shè)用地,農(nóng)民享有的使用權(quán)都是建立在用途管制的基礎(chǔ)上。集體土地在進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)前的審批,主要就是明確四至范圍與法定用途。

土地使用權(quán)人可以申請(qǐng)改變土地的用途,但必須符合一定的條件,必須經(jīng)過(guò)法定的程序。符合政府制定的土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃以及其他各專項(xiàng)規(guī)劃,是土地用途變更的基本前提。政府根據(jù)城市農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀,設(shè)定建設(shè)開(kāi)發(fā)的時(shí)序,有計(jì)劃的進(jìn)行土地開(kāi)發(fā),納入當(dāng)前開(kāi)發(fā)序列的地塊才算是初步具備了轉(zhuǎn)用的資格。為了防止大量農(nóng)用地在相對(duì)集中的時(shí)期內(nèi)同時(shí)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,政府必須根據(jù)耕地占補(bǔ)工作的進(jìn)度,充分利用市場(chǎng)配置土地的機(jī)制,嚴(yán)格控制建設(shè)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)分批次投入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。只有通過(guò)公開(kāi)競(jìng)拍方式獲取一定的指標(biāo),相應(yīng)地塊才可以申請(qǐng)用途變更。用途的變更,實(shí)際是使用權(quán)類型的變更,需要向?qū)儆趪?guó)家的終極所有權(quán)提交相應(yīng)的增值收益稅,也就是土地用途變更所產(chǎn)生的級(jí)差地租。作為農(nóng)用地使用時(shí),政府在地塊周邊創(chuàng)造的基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)氛圍對(duì)農(nóng)業(yè)收益的正向外部效應(yīng)也許并不明顯,但改做建設(shè)用地后,這些因素就會(huì)對(duì)地塊價(jià)值產(chǎn)生較大的拉動(dòng)作用。轉(zhuǎn)用過(guò)程中,同一地塊的價(jià)值變化就應(yīng)歸屬于政府的公共投資的收益。級(jí)差地租的價(jià)值量評(píng)估既不能由政府確定,也不能由轉(zhuǎn)用申請(qǐng)人完成,必須交由完全中立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

比如某房地產(chǎn)商,在當(dāng)前開(kāi)發(fā)時(shí)序的規(guī)劃區(qū)內(nèi),買(mǎi)到了符合建設(shè)用地規(guī)劃的農(nóng)用地使用權(quán)。首先需要參與建設(shè)用地指標(biāo)的競(jìng)拍,必須先獲得滿足地塊面積需求的指標(biāo),當(dāng)然,超過(guò)面積需求的指標(biāo)可以投入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)參與拍賣(mài)。之后,可以向政府或主管部門(mén)提請(qǐng)用途變更的申請(qǐng)。政府在接到申請(qǐng)后,經(jīng)過(guò)對(duì)地塊四至、面積、用途規(guī)劃的核實(shí)審批后,就可向中介機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?jiān)u估。如果這宗地的農(nóng)用地價(jià)值評(píng)估為10萬(wàn),建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估為100萬(wàn),房地產(chǎn)商就要按差價(jià),向政府上繳90萬(wàn)的級(jí)差地租。這是政府公共投資形成的收益價(jià)值,理應(yīng)返還政府作為繼續(xù)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施與招商引資的財(cái)政資金。至于之前土地交易中地塊的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格,則完全取決于交易雙方的博弈。

政府在統(tǒng)籌全局的發(fā)展規(guī)劃中,不可避免的會(huì)對(duì)一些區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃用途的變更。原有土地權(quán)益單位在沒(méi)有能力按照規(guī)劃變更進(jìn)行建設(shè)時(shí),應(yīng)自覺(jué)接受其他開(kāi)發(fā)商的出讓協(xié)商。市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的,在個(gè)體利益的驅(qū)使下,難免會(huì)出現(xiàn)買(mǎi)方或賣(mài)方缺失的情況,政府必須保留一定的強(qiáng)制性制度作為補(bǔ)救措施,優(yōu)先保障社會(huì)公共利益的發(fā)展需求。一種情況是買(mǎi)方缺失。由于種種原因,也可能出現(xiàn)開(kāi)發(fā)時(shí)序內(nèi)某一地塊始終沒(méi)有合適的開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi),為了建設(shè)規(guī)劃的整體進(jìn)度,政府就有必要出資購(gòu)買(mǎi)這一地塊,并進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。第二種情況是賣(mài)方缺失。對(duì)于原有土地權(quán)益單位既不按照規(guī)劃重新建設(shè),又不愿意出讓地塊的情況,政府應(yīng)有權(quán)以不低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的金額進(jìn)行強(qiáng)制收購(gòu),并對(duì)購(gòu)回的地塊進(jìn)行招標(biāo)掛牌拍賣(mài)。

尤其是在舊城改造項(xiàng)目中,為了全局規(guī)劃的公正待遇,必須平衡公共設(shè)施用地與回遷建設(shè)用地的留用面積。政府需要依據(jù)原有居民的戶數(shù)、人數(shù),參照宅基地標(biāo)準(zhǔn),限定建設(shè)項(xiàng)目的回遷住宅面積與公共設(shè)施面積。在利益受到限制的情況下,市場(chǎng)機(jī)制極易失靈,政府就有必要采取強(qiáng)制性制度進(jìn)行彌補(bǔ)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多都有類似法律規(guī)定。新加坡的制度很有代表性,國(guó)會(huì)通過(guò)舊城改造規(guī)劃以后,會(huì)出臺(tái)房屋補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,要求政府或開(kāi)發(fā)商按一定的比例為拆遷戶建設(shè)安置房。在安置房完成以后,政府會(huì)留足過(guò)渡時(shí)間,并通知拆遷戶搬家。兩次通知后仍不進(jìn)行搬遷工作的,政府就會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制力搬遷,把拆遷戶送到安置房,留下新房鑰匙,迅速拆掉舊房。政府充分履行了自己的責(zé)任和義務(wù),就不再干涉拆遷戶的生活。

除此之外,道路、工業(yè)建設(shè)等公共產(chǎn)品、服務(wù)公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,不適用于市場(chǎng)配置機(jī)制,必須由政府主導(dǎo)完成。在提前準(zhǔn)備安置措施的基礎(chǔ)上,政府應(yīng)參照本地同期的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格,公平出價(jià)收購(gòu)?fù)恋?。不低于市?chǎng)評(píng)估價(jià)格的強(qiáng)制收購(gòu)政策在這里也應(yīng)同樣有效。在這種情況下,由于被征地者喪失的是永久的所有權(quán)或使用權(quán),必須進(jìn)行同等價(jià)值的補(bǔ)償。對(duì)于集體建設(shè)用地或宅基地,可以在異地以同等面積同類地塊直接補(bǔ)償。屬于生產(chǎn)資料的農(nóng)用地,則要考慮同等的勞動(dòng)就業(yè)支撐效果。如果原有地塊作為農(nóng)用地時(shí),3畝的收益才能支撐一個(gè)勞動(dòng)力就業(yè),轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后,只需要3分就可以支撐一個(gè)勞動(dòng)力就業(yè),這宗農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用留用比例就是10%。政府在征收土地后,就應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)用地面積的10%補(bǔ)償一定的建設(shè)用地,以保證被征地者就業(yè)能力沒(méi)有降低。由于地塊素質(zhì)的差異,征收土地時(shí)都要針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。

只有完善和落實(shí)土地產(chǎn)權(quán)制度,健全土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,制定配套的土地法規(guī),充分了解和尊重產(chǎn)權(quán),才可以形成科學(xué)合理的土地收益分配機(jī)制,才能最大限度地減少資源配置與利益分享的摩擦成本,將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)推上統(tǒng)籌發(fā)展的快車(chē)道。