農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對策

齊友發(fā)

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 管理學(xué)院，廣東 廣州 510225）

1.引言

1994年，財政轉(zhuǎn)移支付制度正式在我國啟用。黨的十九大提出在2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，“三農(nóng)”問題仍是當(dāng)前階段的攻堅性問題。妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。這些年中央逐步加大了對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，這對于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。中央政府將財政資金再分配撥付給財力相對薄弱的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有著重要的意義。它可以調(diào)整各級政府財政財力的平衡，扶持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決基本的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)城市和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)趨于均等化，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，促進(jìn)共同富裕。

2 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付存在的問題

2.1 資金投入規(guī)模小

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金就好比一塊“大蛋糕”，瓜分這塊“蛋糕”的人越多，每個人分得則越少。我國建立社會保障制度的基本原則就是低水平、覆蓋廣和兼顧公平與效率。由于分享“蛋糕”的人太多，使得公平與效率沒有達(dá)到預(yù)期水平，大打折扣。比如說扶貧工作、農(nóng)村低保、以工代賑等專項轉(zhuǎn)移支付，由于瓜分“蛋糕”的人過多，導(dǎo)致扶持或者是救助的水平過低，沒有達(dá)到政策當(dāng)初所預(yù)想的效果，有限的資金難以發(fā)揮出轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該有的作用。

2.2 專項轉(zhuǎn)移支付資金占比過高

中央向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付的款項多為專項轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)了中央政府對建設(shè)美好農(nóng)村的意圖，在一定程度上緩和了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機(jī)，督促資金的使用和落實建設(shè)新農(nóng)村的政策。但是，專項轉(zhuǎn)移支付名目較多，占總轉(zhuǎn)移支付的比例過高，會導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付資金縮水。地方政府是最了解自身地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的實際基本需求的，一般轉(zhuǎn)移支付資金的減少讓當(dāng)?shù)卣疅o法因地制宜地對財政的支出進(jìn)行有效的安排，會使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)需求無法被滿足，從而使得農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了滿足公共支出需求而舉債，造成農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政窘迫，沒法體現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付對城鄉(xiāng)財力的調(diào)節(jié)作用。

2.3 資金分配不規(guī)范

在宏觀的政策下，轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是有積極意義的。但是地方對資金的分配較為隨意，規(guī)范性差。而分配的不規(guī)范之處主要在這幾方面。首先，轉(zhuǎn)移支付的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有些地方傾向于對教育事業(yè)的扶持，有些地方則對基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)更為看重，有些地方喜歡將資金去扶持農(nóng)產(chǎn)品的銷售，促進(jìn)農(nóng)民的收入，這是不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。由于轉(zhuǎn)移支付的資金多為人為分配，不確定性風(fēng)險增加，不能公平合理地使用資金。另外，資金如何使用，使用到哪里去，不夠清晰明確，即便中央將錢款撥付到位，地方政府也不知道怎么花這筆錢，把錢花到哪里去，轉(zhuǎn)移支付實際的作用難以顯現(xiàn)。

2.4 資金使用混亂

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金被挪用濫用的情況是比較普遍的。地方政府自身的財力不足以維持本地區(qū)的財務(wù)支出就會出現(xiàn)挪用和擠占農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金的情況，用來彌補自身的財務(wù)缺口。在當(dāng)前的局面，我國轉(zhuǎn)移支付的資金受到審計、財政和紀(jì)檢等部門的監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，責(zé)任落實不到位的問題使得監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付項目的立項、招標(biāo)、實施和評估等環(huán)節(jié)變得更為困難，混亂了資金的使用，抑制了使用效益。此外，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金的渠道多樣，科技部、農(nóng)業(yè)部和財政部等多部門進(jìn)行分配管理但沒有合理協(xié)調(diào)，使得資金的投放重復(fù)率高，維度少，財政支農(nóng)資金使用效果不夠理想。

3 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付存在問題產(chǎn)生的影響

3.1 影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展

我國一直在制定惠農(nóng)政策，在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，一方面減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面卻使以稅收為主要收入的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政變得脆弱，大大減少了財政來源?？芍滟Y金的減少，使得當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需求無法被滿足。即便政府想要為群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，沒有資金，也只是有心無力。由于當(dāng)前農(nóng)村所處的情況，要想農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到發(fā)展只能依靠中央的轉(zhuǎn)移支付資金，才能維持農(nóng)業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要。規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度才能解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長期發(fā)展和相對公平問題。目前，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的資源匱乏，再加上行政成本的增加，對于提供基本的公共物品和服務(wù)更是能力有限。農(nóng)村要發(fā)展,教育當(dāng)先行。如果農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法提供基礎(chǔ)教育，衛(wèi)生醫(yī)療，社會保障福利等公共服務(wù)，農(nóng)村只會越來越窮，永遠(yuǎn)無法發(fā)展起來，可持續(xù)發(fā)展也只能是癡人說夢。

3.2 公共產(chǎn)品供求失去平衡

我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)戶生產(chǎn)較為分散，而農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展不再適應(yīng)單純的人力灌溉，需要大型的水利灌溉設(shè)施，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售上也不能靠個人叫賣，需要跟上時代的步伐，進(jìn)入電商銷售行業(yè)，這就需要政府牽線，為廣大農(nóng)民提供大型的農(nóng)業(yè)設(shè)施和市場供求信息。但是政府在這一方面的作為是十分被動的，導(dǎo)致農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品供給不足。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范，使得在教育上的資金投入也是不足夠的，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)生得到的教育條件和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城市的學(xué)生，醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，大病難治，這些公共產(chǎn)品的供給缺乏嚴(yán)重影響了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。此外，政府為了政績和利益提供一些非生產(chǎn)性的公共物品，建設(shè)形象面子工程也會造成供給結(jié)構(gòu)的失衡。

3.3 引發(fā)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付上的不規(guī)范不僅不能緩解農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境，還會削弱轉(zhuǎn)移支付的效果。隨著我國的發(fā)展，社會醫(yī)療保障和農(nóng)村各種補貼的范圍變得越來越大，而這些全部納入農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政方面的支出。而一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)連自身的基本生存條件都無法保證，政府的財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和支出相抵，轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范導(dǎo)致資金遲遲落不到位，使得政府的財政缺口越來越大。在這種困難的情況下，政府要維持正常的公共物品供給只能使用一種提前享用稅收收入的籌資辦法，依靠舉債或者貸款，長此以往就會形成一個徹頭徹尾的死循環(huán)，地方財政的風(fēng)險加劇，長此以往，將會影響農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。

4 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付存在問題的原因分析

4.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)財力差距過大

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城市與農(nóng)村，也是發(fā)展中國家所必須要經(jīng)歷的一個階段，必須要面對的問題。國家為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，推進(jìn)城市化，使得農(nóng)村的發(fā)展落后于城市。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)的公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品的供給形成巨大的差異性。我國的農(nóng)村人口眾多，土地生產(chǎn)資料少，農(nóng)村居民往往偏向于選擇生產(chǎn)效率低下的人力勞動，因此間接提高了生產(chǎn)成本，無法大幅度提高農(nóng)村農(nóng)民的收入。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)效率緩慢，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，靠自身的稅收收入是無法和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，稅收收入等同，自然也無法享受和城市等同的高質(zhì)量公共服務(wù)。城市與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力差距只會越來越大，城鄉(xiāng)目前的不平衡狀態(tài)，在短時間內(nèi)國家的轉(zhuǎn)移支付是無法改變的。

4.2 政策觀念淡薄

為什么會造成農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)存在的問題？除去一些外在因素，比如說經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，人口因素等，還存在著內(nèi)部因素，比如基層人員的政策觀念淡薄。中央頒布的政策意為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民謀福利，改善生存條件。政策觀念的淡薄會導(dǎo)致一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)政策，將政策落實到基層去，心里沒有裝著群眾，服務(wù)意識較差，處理問題敷衍，沒有走到農(nóng)村里去，將事情落到實處。另外，也會存在對轉(zhuǎn)移支付資金的使用上沒有跟蹤到位，想辦法用點、占點人民群眾的資金，沒有將錢款落到最需要的農(nóng)村人民手中的情況。這些內(nèi)部情況的存在會使得農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的問題越來越嚴(yán)重，無法改變。

4.3 政府之間財權(quán)事權(quán)劃分不清楚，界限模糊

就我國目前的情況來看，由于政府的事權(quán)劃分不清，不但存在著政府包攬過多,什么都管，不該自己管的也去管的現(xiàn)象，沒有很好地體現(xiàn)公正性和公平性原則。另外也有政府應(yīng)該管，但是沒有盡自己的能力去管好事項的問題的存在。財權(quán)的劃分也不夠清楚，轉(zhuǎn)移支付資金的使用不規(guī)范，項目繁多，申請理由多種，導(dǎo)致項目資金投入重復(fù)或者沒有資金進(jìn)行項目。正是在這種模糊不清，模棱兩可的管理下，更加容易出現(xiàn)有些不法人員為了一己私欲，私自挪用轉(zhuǎn)移支付資金，公款私用，揮霍錢財，腐敗情況滋生。為了構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)該擔(dān)起自己的責(zé)任，理清自己的財權(quán)和事權(quán)范圍，負(fù)責(zé)滿足所屬地區(qū)居民的社會性需要，服務(wù)好百姓。我國地方政府財政狀況仍然很吃力，轉(zhuǎn)移支付資金的不到位更會引發(fā)財政危機(jī)，結(jié)果適得其反。

4.4 資金的監(jiān)管缺位

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金管理仍然缺少一套完善的監(jiān)督法律體系，管理缺口存在于資金使用的每一步。事前的不監(jiān)督，缺乏相應(yīng)的決策機(jī)制。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付是一項重要的財政政策，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門經(jīng)過實地考察和科學(xué)論證，通過各個代表進(jìn)行充分的討論，提出具體的可行方案，再進(jìn)行施行。但是該決策過程卻是不透明不公開的，沒有專家論證和嚴(yán)格履行法律程序，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和保障。其次，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的事中監(jiān)督上，沒有一套完善的監(jiān)督、審計體系，涉農(nóng)經(jīng)費被截留、被挪用、擠占的情況時有發(fā)生，資金是否做到專款專用，政府部門并不能做到心中有數(shù)，對于非法使用轉(zhuǎn)移支付資金的政府和單位也沒有做到及時地處罰和懲戒。再者，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的事后監(jiān)督缺乏相應(yīng)的法律制約，政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金上的失職行為并沒有明確的處分法規(guī)。一些政府官員為了便于升遷，將轉(zhuǎn)移支付資金用于形象工程，獲得績效和較高的評價，由于缺乏對轉(zhuǎn)移支付資金使用的約束，在使用和分配資金上，會做出更多有利于自己政績的選擇。

5 完善農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的對策

5.1 加大轉(zhuǎn)移支付力度和規(guī)模

政府要在政策上對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付有所傾斜，加大轉(zhuǎn)移支付的力度和規(guī)模。近年來，中央對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度的加大和規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上緩解了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機(jī)，但也僅僅是剛好滿足最迫切的財政需求，并沒有過多的資金去加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改善生存環(huán)境。比如說農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的優(yōu)化升級，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展等。此外，不僅人口因素、自然因素、人均財政收入、貧富因素是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付所要考慮的因素，人均GDP、地理條件等也是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付所要顧忌的方面。當(dāng)?shù)卣逦卣莆债?dāng)?shù)剞r(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，努力地去改善當(dāng)?shù)氐纳鏃l件，推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣才能更好地均等化服務(wù)。

5.2 健全農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付制度法律法規(guī)體系

在法律的基礎(chǔ)上，用法律的手段來約束轉(zhuǎn)移支付資金的分配，才算是比較完善、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的各個過程都應(yīng)該用法律形式加以認(rèn)定，使轉(zhuǎn)移支付納入法制化的道路。我國應(yīng)該借鑒西方國家成功的經(jīng)驗，去構(gòu)建合適本國國情的相適宜的法律法規(guī)體系。法律法規(guī)中要明確地闡述各種轉(zhuǎn)移支付的計算公式，政府政策上所設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)和如何籌集轉(zhuǎn)移支付資金，并且要求各級政府編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，用法律去管理農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付資金的來去，保證轉(zhuǎn)移支付資金分配中的公平和效率，保障使用操作過程中的明確性。再者，要建立各個地方政府財權(quán)和事權(quán)匹配的財政平衡制度，通過各級政府的責(zé)任劃分，以法律的形式對政府的平衡財政的責(zé)任進(jìn)行確定，發(fā)揮基層工作人員的積極性、主動性和責(zé)任性。另外，針對農(nóng)業(yè)存在的問題修改相關(guān)農(nóng)業(yè)法規(guī)，覆蓋“三農(nóng)”領(lǐng)域，加強(qiáng)政策支農(nóng)，發(fā)展“三農(nóng)”。

5.3 合理分配轉(zhuǎn)移支付資金，控制預(yù)算

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的資金的分配要合理，可以根據(jù)上級部門對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的使用范圍進(jìn)行規(guī)定，資金接受，政府也可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定計劃再分配。上級撥付的轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確使用范圍，當(dāng)?shù)卣梢栽谧约旱穆毮芊秶鷥?nèi)合理使用資金，來保障農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)的正常運轉(zhuǎn)和改善生產(chǎn)生活條件。在資金預(yù)算的控制上不能走形式主義，要貫徹科學(xué)發(fā)展觀，首先要控制行政管理費用的合理化，避免不必要的用度，以免超出資金預(yù)算；對資金的預(yù)算編制要認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)；對預(yù)算的執(zhí)行要到位，崇尚節(jié)約是美德，不浪費一針一線，確保一分一毛都堅決落實到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中。要綜合考慮農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面因素，明確合理地分配資金，控制資金使用，科學(xué)管理預(yù)算。

5.4 規(guī)范審計流程，健全資金監(jiān)督機(jī)制

相關(guān)的政府審計部門要加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)的財務(wù)人員的指導(dǎo)和監(jiān)督，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部審計也要加強(qiáng)地區(qū)的調(diào)研。雙方共同研究和制定適合實際農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計特點的審計發(fā)展規(guī)劃、操作規(guī)程、質(zhì)量控制辦法等規(guī)章制度，構(gòu)建工作質(zhì)量體系。另外對于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金，要構(gòu)建科學(xué)的財政監(jiān)督體系，實行“四大監(jiān)督”，即財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、大監(jiān)督和社會監(jiān)督。