國家環(huán)境治理與資源環(huán)境審計：環(huán)境政策工具的沿革與演化

朱佳璇

南京審計大學，江蘇 南京 210000

0 引言

經(jīng)濟的高速發(fā)展帶來了嚴重的環(huán)境問題，如資源環(huán)境承載力不足、氣候變化嚴重、溫室氣體排放過多、河流污染等。為了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，中國加快推進生態(tài)文明建設，“十四五”規(guī)劃中提到要加快推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，全面提高資源利用效率。政府也提出一系列有關(guān)環(huán)境治理的政策和目標。環(huán)境政策具有非常重要的意義，直接意義是可以緩解環(huán)境惡化引起的問題，如溫室效應、極端天氣、冰川融化等；長遠意義是有助于綠色能源的研究，促進經(jīng)濟向綠色可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。從國際意義上來說，這是中國履行大國責任、構(gòu)建人類命運共同體的責任體現(xiàn)。

與此同時，隨著審計在國家治理目標、職能、地位上的轉(zhuǎn)變，審計的內(nèi)涵不斷擴大和外延，資源環(huán)境審計逐步發(fā)展，在我國國家環(huán)境治理工作中承擔了重要的角色。黨的十八屆三中全會提出對地方政府進行環(huán)境考核，對領(lǐng)導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，樹立綜合性政府績效觀。所以，資源環(huán)境審計作為一項環(huán)境政策工具，其對國家環(huán)境治理有顯著作用，研究其對環(huán)境治理的影響機制，提升資源環(huán)境審計政策效用具有現(xiàn)實意義。

本文運用文獻研究法，在對環(huán)境政策工具和資源環(huán)境審計相關(guān)的文獻研究的基礎(chǔ)上把環(huán)境政策工具分為三類?；谫Y源環(huán)境審計的發(fā)展歷程，分析資源環(huán)境審計對環(huán)境治理的影響機制，并對資源環(huán)境審計政策提出對策和建議。

1 文獻綜述

從現(xiàn)有研究來看，對于環(huán)境政策工具的分類有多種角度。趙玉民等[1]提出環(huán)境政策工具有顯隱性工具之分，其中顯性工具由國家、企業(yè)和公眾所使用；隱性工具則是社會公眾的環(huán)境保護意識、觀念、認知等。陸道平[2]借鑒德國和丹麥的環(huán)境治理經(jīng)驗，在3種環(huán)境政策工具的基礎(chǔ)上新增協(xié)商吸納型和自治型環(huán)境政策工具，他認為協(xié)商吸納型和自治型環(huán)境政策工具可以充分發(fā)揮社會公眾的參與積極性和主觀能動性，增強社會公眾對環(huán)境問題的重視程度和責任感，同時還可以有效降低政府環(huán)境治理的成本和壓力。

關(guān)于資源環(huán)境審計的研究，大部分從資源環(huán)境審計的職能、作用、方法和問題方面進行研究。葉元發(fā)[3]提出資源環(huán)境審計能夠有效推進“兩型社會”建設，全面實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。嚴偉[4]總結(jié)了資源環(huán)境審計的方法體系，包括環(huán)境費用效益分析法、環(huán)境經(jīng)濟評價法（市場價值法、替代市場法、調(diào)查評價法），根據(jù)具體的審計內(nèi)容確定合適的審計方法。李兆東等[5]提出資源環(huán)境審計還能作為環(huán)境治理中政府信任的保障工具，通過揭示、抵御、預防的機制發(fā)揮政府信任保障的作用。

2 環(huán)境政策工具的演化

2.1 命令控制型環(huán)境政策工具

命令控制型環(huán)境政策工具的執(zhí)行基礎(chǔ)是政府的強制力，通過出臺法律法規(guī)、標準、禁令，直接對企業(yè)污染物排放規(guī)定了上限，對企業(yè)的環(huán)境污染行為進行直接控制。強制力可以為環(huán)境政策執(zhí)行的效果性和時效性提供保障。但是命令控制型環(huán)境政策工具的局限性也是由其強制性導致的，政府要求企業(yè)必須服從既定統(tǒng)一的污染排放標準，企業(yè)是被動服從者，不能激發(fā)企業(yè)主動進行污染排放相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新。并且，這種政策工具的執(zhí)行效果需要政府提供較高的監(jiān)督力度，增加了政府監(jiān)管費用，即政策執(zhí)行成本高。

2.2 市場激勵型環(huán)境政策工具

想要激勵企業(yè)主動參與環(huán)境治理，還需要通過市場這種可以直接影響企業(yè)經(jīng)濟利益的方法。市場激勵型環(huán)境政策工具就是以市場為基礎(chǔ)，通過對資金進行配置來影響企業(yè)的經(jīng)濟利益，從而改變企業(yè)的污染排放行為。市場激勵型環(huán)境政策手段包括征收排污費、環(huán)境稅，實施資源價格政策、產(chǎn)權(quán)交易政策、補貼政策等。市場激勵型環(huán)境政策工具的優(yōu)點是執(zhí)行成本比命令控制型環(huán)境政策工具的低，并且可以有效激勵企業(yè)進行綠色技術(shù)創(chuàng)新，提高資源的利用效率。市場激勵型環(huán)境政策工具的局限性在于當市場機制不健全時，基于市場的排污費、環(huán)境稅、排污權(quán)交易這類手段就無法發(fā)揮出其應有的效果。并且市場激勵型環(huán)境政策工具的效果體現(xiàn)有一定的時間滯后性。

2.3 自愿型環(huán)境政策工具

在自愿型環(huán)境政策工具中，政府的角色不再是主導角色，而是企業(yè)、社會公眾在自愿的基礎(chǔ)上參與環(huán)境治理。自愿型環(huán)境政策工具與命令控制型環(huán)境政策工具相比，最大的差別就是前者不具有強制性，有一種道德宣傳的性質(zhì)。自愿型環(huán)境政策工具手段主要包括教育宣傳環(huán)保知識、對行業(yè)模范企業(yè)表彰表揚、對排污企業(yè)通報批評、對企業(yè)的環(huán)境信息進行公開等。通過環(huán)境保護的教育宣傳逐漸提高社會公眾對環(huán)境保護的重視程度，使其在消費時更偏向于選擇綠色環(huán)保的企業(yè)而非排放污染的企業(yè)，并且主動對排污企業(yè)進行監(jiān)督，在輿論壓力中迫使排放污染的企業(yè)主動采取污染防治的行為，進行綠色環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新，共同完成環(huán)境質(zhì)量目標。隨著生態(tài)環(huán)境建設在國家治理中的地位越來越顯著，國家環(huán)境治理的要求也逐漸提高，國民的環(huán)保意識也逐漸增強，這種自愿型環(huán)境政策的參與主體也越來越多，對于企業(yè)污染排放的監(jiān)督力度越來越大，既促進了企業(yè)的綠色技術(shù)創(chuàng)新，也降低了政府的監(jiān)管成本。但是正是由于其缺乏政府強制力的保障，所以在環(huán)境信息公開方面，存在一定的信息不對稱問題。企業(yè)出于維護自身利益以及涉密信息保護的立場不會對涉及環(huán)境的具體信息進行詳細公開，但是僅針對現(xiàn)有企業(yè)公開的環(huán)境信息，公眾難以判斷企業(yè)是否存在違規(guī)超標排放污染的情況，這就對公眾監(jiān)督的力度大打折扣。并且我國現(xiàn)在還缺乏公開透明的監(jiān)管環(huán)境，導致公眾的參與度有限。

我國的環(huán)境政策工具經(jīng)歷了“命令控制型環(huán)境政策工具主導—多元環(huán)境政策工具共同使用”的演化歷程。政府在環(huán)境治理中由原來的臺前主導角色慢慢退居幕后，企業(yè)由原來的被動服從環(huán)境治理要求轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c環(huán)境治理，社會民眾也從原來“事不關(guān)己”的旁觀者轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在逐漸提高環(huán)保意識、對企業(yè)進行監(jiān)督的參考者。形成了政府、企業(yè)、社會三者協(xié)同合作的環(huán)境治理新常態(tài)。

3 資源環(huán)境審計的發(fā)展歷程

1983—1997年是我國資源環(huán)境審計的萌芽發(fā)展階段。此時，環(huán)境保護這一概念還未進入國家和政府的意識范疇，并沒有出臺很多與資源環(huán)保相關(guān)的政策。資源環(huán)境審計的主體、個體、內(nèi)容、重點這些問題處在還未明晰概念的狀態(tài)，僅僅是在幾個城市中試點進行了環(huán)境保護專項資金審計。

1998—2002年是我國資源環(huán)境審計的摸索階段。農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司在1998年予以成立，對資源環(huán)保審計的概念和職能進行了明晰，是資源環(huán)境審計進入新階段的標志，這一階段主要針對污染治理和生態(tài)保護兩個方面進行了審計。

2003年至今是我國資源環(huán)境審計的茁壯成長階段，此階段資源環(huán)境審計呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。2003年環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組在審計署的領(lǐng)導下予以成立，自此資源環(huán)境審計有了明確定位，成為全屬性的工作。之后中央陸續(xù)出臺了各種資源環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)、政策標準，為資源環(huán)境審計的蓬勃發(fā)展指明了戰(zhàn)略性的方向。各地的審計廳紛紛下設農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計科，到2010年后，有些地方的審計廳將資源環(huán)保審計科單獨列出，提高了對資源環(huán)保審計的重視程度。同時，對資源環(huán)保審計的內(nèi)容也進一步擴大，由2002年之前僅僅針對資源環(huán)保有關(guān)的專項資金擴展至污水、大氣污染、節(jié)能、退耕還林、礦區(qū)資源等多個領(lǐng)域。并且，資源環(huán)境審計方法也更加成熟、先進，例如，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、3S技術(shù)、開源GIS軟件，極大提高了資源環(huán)境審計的效率。在2012年，生態(tài)文明建設的地位顯著提升，社會公眾開始重新認識和重視生態(tài)保護工作，資源環(huán)境審計也加快了發(fā)展的腳步。2014年，國務院發(fā)布了加強審計工作的意見，要求加強審計全覆蓋，其中包括要對國有資產(chǎn)、國有資源的審計全覆蓋，并提出對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計進行試點工作。2015年正式出臺開展試點工作的公告，多地紛紛展開試點。2018年其正式在全國范圍內(nèi)展開。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的提出進一步豐富了資源環(huán)境審計的內(nèi)涵，各地方領(lǐng)導干部的執(zhí)政思想也轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展政績觀，這是環(huán)境保護理念在地方工作中的體現(xiàn)。

從我國資源環(huán)境審計的發(fā)展歷程來看，國家對環(huán)境保護生態(tài)建設的重視程度越來越高，資源環(huán)境審計的目標也順應時代的要求，從單純的專項資金，擴展到各類資源、各項政策，再擴展到領(lǐng)導干部的環(huán)境保護責任履行情況。今后，資源環(huán)境審計的內(nèi)涵還會不斷擴大，國家的環(huán)境治理還會不斷加強。

4 資源環(huán)境審計對環(huán)境治理的影響機制

4.1 促進綠色技術(shù)創(chuàng)新

資源環(huán)境審計可以促進綠色技術(shù)創(chuàng)新。資源環(huán)境審計實施以來，領(lǐng)導干部考核不再以GDP作為唯一評價指標，領(lǐng)導干部對自然資源資產(chǎn)的責任情況和生態(tài)環(huán)境的保護也成為考核的指標。這將促進領(lǐng)導干部為了達到生態(tài)考核的目標而加大對企業(yè)的監(jiān)管力度和違規(guī)處罰力度，提高環(huán)境監(jiān)測標準，促使企業(yè)采取生態(tài)性環(huán)保減排措施。綠色技術(shù)創(chuàng)新離不開資金的支持，政府通過發(fā)放研發(fā)的補助津貼、推出綠色信貸等措施來解決企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過程中面臨的資金短缺問題。企業(yè)有了資金的支持，可以有效推進綠色技術(shù)的創(chuàng)新。同時，政府加大了對違規(guī)企業(yè)、高污染企業(yè)的處罰力度，如征收排污費、勒令關(guān)停污染排放高的企業(yè)。企業(yè)出于避免高額處罰、響應政策號召的目的會進行綠色技術(shù)升級創(chuàng)新。這將有效減少企業(yè)的污染排放量，有助于環(huán)境治理。

4.2 提高能源利用效率

資源環(huán)境審計可以提高能源利用效率，促進綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。當?shù)氐馁Y源環(huán)境治理效果很大程度上取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)的排污狀況。企業(yè)作為追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟人”，如果沒有外部的激勵或約束，一般不會主動進行技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)轉(zhuǎn)型。資源環(huán)境審計促使政府領(lǐng)導干部采取處罰、關(guān)停等約束措施，提高了高污染、高能耗、高成本類型產(chǎn)業(yè)的生存成本，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。同時對企業(yè)的污染治理、技術(shù)創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型提供資金補助等外部激勵措施，使企業(yè)有動力提高能源利用效率，推動低污染、低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。企業(yè)的能源利用效率提高，綠色產(chǎn)業(yè)占比增大，可以有效改善地區(qū)的環(huán)境情況。

4.3 加強環(huán)境規(guī)制

資源環(huán)境審計可以倒逼政府進行環(huán)境監(jiān)管，加強環(huán)境規(guī)制。由于過去的地方政府領(lǐng)導干部忽略了資源浪費、環(huán)境污染等問題導致經(jīng)濟快速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間失衡。為了實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，黨的十八大提出“五位一體”的總體布局，把生態(tài)文明建設融入中國特色社會主義的建設事業(yè)中。所以對領(lǐng)導干部績效考核也從單一性考核變成綜合性考核，把領(lǐng)導干部生態(tài)責任的履行情況加入對領(lǐng)導干部績效、晉升的評價指標體系中。同時，資源環(huán)境審計建立了生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，這會對領(lǐng)導干部的行為起到一定的約束和規(guī)范作用，倒逼政府放棄傳統(tǒng)的高污染經(jīng)濟發(fā)展模式，進行環(huán)境監(jiān)管，加強環(huán)境規(guī)制，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展雙贏。

5 結(jié)論及建議

從我國環(huán)境政策工具的演化歷程中可以看出，政府在環(huán)境治理中由原來的臺前主導角色慢慢退居幕后，企業(yè)由原來的被動服從環(huán)境治理要求轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c環(huán)境治理，社會民眾也從原來“事不關(guān)己”的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在逐漸提高環(huán)保意識的參與者，對企業(yè)進行監(jiān)督。形成了政府、企業(yè)、社會三者協(xié)同合作的環(huán)境治理新常態(tài)。從我國資源環(huán)境審計的發(fā)展歷程來看，國家對環(huán)境保護生態(tài)建設的重視程度越來越高，資源環(huán)境審計的目標也順應時代的要求，從單純的專項資金擴展到各類資源、各項政策，再擴展至領(lǐng)導干部的環(huán)境保護責任履行情況。與此同時資源環(huán)境審計還有繼續(xù)提升和發(fā)展的空間。

5.1 加大政策力度和目標協(xié)同

完善資源環(huán)境評價的相關(guān)法律法規(guī)，使得資源環(huán)境評價更加合法化、標準化。資源環(huán)境審計的內(nèi)容范圍還應進一步擴大，不應僅限于資源利用和政策實施的進展，更應該關(guān)注政策的實施效果，制定新的審計標準，評估和監(jiān)測環(huán)境狀況。為保證重要資源利用和保護與污染防治、環(huán)境修復和保護目標相協(xié)調(diào)，必須優(yōu)化環(huán)境預防和環(huán)境修復保護目標。

5.2 優(yōu)化政策措施

資源環(huán)境審計涉及的環(huán)境領(lǐng)域知識專業(yè)性強，審計的內(nèi)容和方法與環(huán)境密切相關(guān)，與財務審計的方法有很大的區(qū)別，所以這對審計人員的專業(yè)能力提出了很高的要求。目前，我國還缺乏金融和環(huán)境專業(yè)的審計人才。要按照工作方向，進一步加強專業(yè)審計人員培訓，選拔和培養(yǎng)多領(lǐng)域、多專業(yè)的審計人才，要繼續(xù)推進行政、法律和人力資源協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境監(jiān)管涉及多部門，這就必須做到部門之間職責明晰，避免出現(xiàn)權(quán)責不清、無人擔責的情況?？梢岳檬?、市、縣審計機關(guān)的協(xié)同工作共享審計信息，使所采取的各種行動更加徹底和具體，從而最大限度地提高審計工作的有效性。