民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治化推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)探析

李良品 葛天博

影響鑄牢中華民族共同體意識(shí)的各種因素，歸根結(jié)底就是民族地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距以及民族地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分導(dǎo)致的不平等感性認(rèn)識(shí)，以及建立在此種不平等感性認(rèn)識(shí)之上的狹隘民族主義?！坝脕?lái)消除已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的弊病的手段，……而應(yīng)當(dāng)通過(guò)頭腦從生產(chǎn)的現(xiàn)成物質(zhì)事實(shí)中發(fā)現(xiàn)出來(lái)?！盵1]284現(xiàn)成物質(zhì)事實(shí)不是抽象的存在概念，而是能夠?yàn)榫佑谄渲猩畹娜藥?lái)切實(shí)的理性感覺(jué)，這種感覺(jué)需要理論上的解釋?zhuān)?，更需要現(xiàn)實(shí)的體悟。中華民族共同體建設(shè)既是每個(gè)民族的權(quán)利，也是每個(gè)民族的義務(wù)。2021年5月8日頒布的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興法》)，在規(guī)范、強(qiáng)化民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鞏固精準(zhǔn)脫貧成果，夯實(shí)中華民族認(rèn)同的物質(zhì)文化基礎(chǔ)方面，體現(xiàn)了法的邏輯，以及由此而展開(kāi)的建設(shè)維度和具體進(jìn)路。

一、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興機(jī)制法治化推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)

中華民族共同體是各民族基于“疆域認(rèn)同、歷史認(rèn)同、文化認(rèn)同、精神認(rèn)同”的歷史共識(shí)，從國(guó)家法律層面通過(guò)法律實(shí)施，將民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的道德責(zé)任上升為國(guó)家法律義務(wù)，在權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一的過(guò)程中“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，加強(qiáng)各民族交往交流交融，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”，[1]40從而鑄牢共同體法律意識(shí)，有利于中華民族共同體建設(shè)從社會(huì)觀念轉(zhuǎn)化為法律實(shí)踐。

(一)自上而下形成中華民族共同體建設(shè)合力

對(duì)于中華人民共和國(guó)而言，民族問(wèn)題事關(guān)三件大事，一件是“關(guān)系祖國(guó)統(tǒng)一和邊疆鞏固”，一件是“關(guān)系民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”，一件“是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族繁榮昌盛”[2]3。雖然西方民族理論早在20世紀(jì)之初就以東漸，但是真正引發(fā)中國(guó)民族問(wèn)題思考且付諸實(shí)踐的應(yīng)以馬克思主義民族理論的傳入為起點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨成立之日起為實(shí)踐的開(kāi)端。百年來(lái)，伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的成立、建設(shè)與改革實(shí)踐，用于解決民族問(wèn)題的理論不斷豐富，最終形成中華民族共同體理論。2019年9月27日，習(xí)近平《在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》中指出：“面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，……要全面貫徹黨的民族理論和民族政策，……推動(dòng)中華民族走向包容性更強(qiáng)、凝聚力更大的命運(yùn)共同體”。中華民族共同體建設(shè)在命運(yùn)共同體這一人類(lèi)發(fā)展權(quán)的視域下，全國(guó)各族人民為中華民族共同體建設(shè)形成一體力量是其內(nèi)在要求。

中華民族共同體與中華人民共和國(guó)在內(nèi)涵與外延上的高度一致性，內(nèi)隱中華民族共同體建設(shè)不只是中華民族的政治任務(wù)，更是法律義務(wù)。《憲法》第1條明確規(guī)定“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，人民是建設(shè)中華民族共同體的主體。作為人民管理自己事務(wù)的公共管理機(jī)構(gòu)，“國(guó)家建立健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制”[3]5是人民主權(quán)的應(yīng)有之意。工作機(jī)制需要系統(tǒng)的制度支持，因此，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并建立鄉(xiāng)村振興考核評(píng)價(jià)制度、工作年度報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度”[3]5，這就從國(guó)家責(zé)任、地方責(zé)任兩個(gè)層次，以國(guó)家法律規(guī)范形式界定鄉(xiāng)村振興的組織合力，即中華民族應(yīng)在整體上樹(shù)立為中華民族共同體建設(shè)的法律意識(shí)，而非某一民族為中華民族共同體建設(shè)的道德義務(wù)，從法律上明確了作為中華民族成員具有的法定義務(wù)。

中華民族共同體建設(shè)空間表現(xiàn)為民族地區(qū)鄉(xiāng)村地域綜合體，在行政空間結(jié)構(gòu)上，民族地區(qū)各級(jí)人民政府自上而下負(fù)擔(dān)不同層次、不同事務(wù)的法律義務(wù)?！多l(xiāng)村振興法》不僅扭轉(zhuǎn)了民族政策可能帶來(lái)的溢價(jià)效應(yīng)，而且從根本上改變了各級(jí)政府的責(zé)任評(píng)價(jià)依據(jù)，將此前民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的政治責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律責(zé)任。法律責(zé)任體系的建構(gòu)[3]5-6，一方面明確了鄉(xiāng)村振興的責(zé)任主體，另一方面，明晰了其他法律主體的相關(guān)責(zé)任。最為關(guān)鍵的是，《鄉(xiāng)村振興法》是國(guó)家法律，適用于國(guó)家主權(quán)空間內(nèi)任一民族地區(qū)的縣級(jí)以上政府及其相關(guān)部門(mén)。在這個(gè)意義上，《鄉(xiāng)村振興法》成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有力法律保障。

(二)整體機(jī)制形成中華民族共同體系統(tǒng)驅(qū)動(dòng)

民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，是全方面的系統(tǒng)工程。特別是位于邊疆地區(qū)的邊地民族地區(qū)以及處于偏遠(yuǎn)地理位置、資源相對(duì)貧乏的山區(qū)民族地區(qū)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既面臨項(xiàng)目資金投入的基礎(chǔ)性問(wèn)題，又面臨著縮短地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的現(xiàn)實(shí)性任務(wù)。因此，如何系統(tǒng)促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，不僅需要現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)扶持，而且需要總體規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)。任何改革都要于法有據(jù)，《鄉(xiāng)村振興法》從法律上明確了民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的秩序范疇、界定了法律關(guān)系內(nèi)容，明確了法律實(shí)施目標(biāo)。即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的法律秩序，界定了“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)”的法律關(guān)系，指出“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能”的法律實(shí)施目標(biāo)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是一個(gè)過(guò)程，既是一個(gè)全要素與經(jīng)濟(jì)稟賦融合的過(guò)程，又是一個(gè)制度要素、政策激勵(lì)與治理現(xiàn)代化的法治建設(shè)過(guò)程?！多l(xiāng)村振興法》從城鄉(xiāng)法律關(guān)系上做出了具體規(guī)定，一方面從法律主體地位為城鄉(xiāng)關(guān)系提出“城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置”[3]4的具體法律行為規(guī)制，另一方面，從城鄉(xiāng)法律關(guān)系調(diào)整角度提出“堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”[3]4。城鄉(xiāng)二元主體之間的法律關(guān)系定位和城鄉(xiāng)關(guān)系的法律調(diào)整拆除了民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元分離的制度藩籬隔閡，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系法律化消解城鄉(xiāng)法律權(quán)利義務(wù)的不均衡。民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合的法律化，為民族地區(qū)形成社會(huì)認(rèn)同奠定了法律意識(shí)基礎(chǔ)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的直接效應(yīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)得到規(guī)模發(fā)展，而是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)之上，推動(dòng)各民族對(duì)中華民族的政治認(rèn)同、文化認(rèn)同、制度認(rèn)同和社會(huì)認(rèn)同。其中，在政治認(rèn)同方面，法律認(rèn)同不僅反映了民族地區(qū)人民在國(guó)家認(rèn)同上的高低程度，而且折射出政治認(rèn)同在民族地區(qū)社會(huì)生活中的地位與份量?！多l(xiāng)村振興法》促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施成效，是法律面前一律平等的這一基本法治精神的實(shí)踐執(zhí)行，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的路徑選擇。特別是《鄉(xiāng)村振興法》中關(guān)于鄉(xiāng)村振興責(zé)任的劃分與界定，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持依憲治國(guó)、依法治國(guó)、依法行政的法治思維，充分發(fā)揮法律規(guī)范的治理功能，把中華民族共同體建設(shè)從政治承諾轉(zhuǎn)為法律權(quán)利義務(wù)，科學(xué)解決了多民族國(guó)家內(nèi)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

(三)文化建設(shè)推進(jìn)中華民族共同體深度認(rèn)同

中華民族歷經(jīng)彌久的深層次原因之一，是華夏文明五千年來(lái)綿延不斷的延續(xù)與融合。在中華民族共同體建設(shè)的過(guò)程中，物質(zhì)發(fā)展權(quán)與精神發(fā)展權(quán)是一枚硬幣的兩面。在精神發(fā)展權(quán)體系中，文化發(fā)展和認(rèn)同是核心的內(nèi)容，具有引領(lǐng)其他諸如疆土認(rèn)同、歷史認(rèn)同、精神認(rèn)同、政治認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同等多重認(rèn)同的靈魂作用。中華民族共同體是多個(gè)民族的融合體，文化認(rèn)同并不否認(rèn)各民族自己的傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。然而，文化認(rèn)同是民族意識(shí)與民族認(rèn)同在普遍意義上的糅合，是基于各民族文化多樣性發(fā)展基礎(chǔ)上的核心主流文化認(rèn)同。中華民族主流文化認(rèn)同一方面提出了文化認(rèn)同的全民族責(zé)任，另一方面體現(xiàn)了文化認(rèn)同下多元文化并存的包容特質(zhì)，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持民族區(qū)域自治理論與實(shí)踐在中華民族共同體建設(shè)過(guò)程中的巨細(xì)踐行。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中各民族之間傳統(tǒng)文化的不同質(zhì)料應(yīng)當(dāng)在文化建設(shè)中求同存異，共筑中華民族文化認(rèn)同?！皥?jiān)持文化認(rèn)同是最深層的認(rèn)同，構(gòu)筑中華民族共有精神家園。”[4]3中華民族選擇了中國(guó)特色社會(huì)主義制度，直接賦予全國(guó)各族人民應(yīng)以社會(huì)主義文化作為自己民族文化傳承的唯一尺度。文化傳承應(yīng)以法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)規(guī)制，這是堅(jiān)定文化傳承的中華民族性和中國(guó)特色社會(huì)主義制度道路的法治保障之路。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，既要“堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，大力弘揚(yáng)民族精神和時(shí)代精神”[3]5，又要“加強(qiáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護(hù)和公共文化服務(wù)體系建設(shè)，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化”[3]5。而“每年農(nóng)歷秋分日為中國(guó)農(nóng)民豐收節(jié)”[3]5的法定日，則把文化認(rèn)同上升到國(guó)家法律調(diào)整的范圍，賦予各民族推進(jìn)文化認(rèn)同的法定義務(wù)，提升了文化建設(shè)過(guò)程中的法律意識(shí)。

在促進(jìn)文化認(rèn)同的建設(shè)上，不僅“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度”[3]12，而且“提倡孝老愛(ài)親、勤儉節(jié)約、誠(chéng)實(shí)守信，促進(jìn)男女平等，創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)、文明家庭”[3]12。除此之外，各級(jí)人民政府被賦予法律強(qiáng)制義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)采取措施“弘揚(yáng)紅色文化，傳承和發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)“少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)”。[3]13這些具體的法律規(guī)定，將抽象的文化認(rèn)同建設(shè)轉(zhuǎn)化為具體的法律義務(wù)，把各民族基于族群身份的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橹腥A民族在文化認(rèn)同建設(shè)中一律平等的法律主體義務(wù)，通過(guò)法律義務(wù)將各民族緊密凝聚為中華民族“是一個(gè)”[5]的主體。

二、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)

中華民族共同體理論不是一開(kāi)始就以中華民族理論這一概念出現(xiàn)的理論體系，而是在西方民族理論西風(fēng)東漸與馬克思主義民族理論從蘇聯(lián)“十月革命”南下傳播的雙重影響下，中國(guó)共產(chǎn)黨從完全接受民族理論的各種思潮，轉(zhuǎn)向在對(duì)比中理解馬克思主義民族理論，最終結(jié)合中國(guó)民族問(wèn)題實(shí)際，歷經(jīng)百年，從民族自決、民族獨(dú)立、民族自治轉(zhuǎn)向民族區(qū)域自治，最終形成了中華民族共同體理論，在新時(shí)代表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)為經(jīng)，依法治國(guó)為緯的實(shí)踐具象?！耙獔?jiān)持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行”[4]11。民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是中國(guó)共產(chǎn)黨百年來(lái)推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)理論在法治領(lǐng)域的新探索，將不同地區(qū)、不同民族統(tǒng)一于中華民族共同體下鄉(xiāng)村振興的法制化保障范圍，彰顯了中華民族共同體建設(shè)從政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)向法治規(guī)制的法治思維。

(一)中華民族共同體建設(shè)從國(guó)家擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和政府關(guān)切的主要問(wèn)題，圍繞“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民”在以大規(guī)模耕地為前提條件下而形成的歷年中央1號(hào)文，由于政策屬性不具備國(guó)家法律屬性，所以，“三農(nóng)”政策更多地體現(xiàn)各級(jí)黨委和政府的政治責(zé)任。政策執(zhí)行過(guò)程中政策具有的引導(dǎo)性導(dǎo)致政策目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中存在打折現(xiàn)象，民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)，這就要求政策指導(dǎo)下鄉(xiāng)村的局部建設(shè)尚不能將鄉(xiāng)村振興與中華民族共同體建設(shè)在法治層面上統(tǒng)一起來(lái)。把“三農(nóng)問(wèn)題”的解決范式經(jīng)由政策調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)制，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”[3]16，是推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理在整體上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，將不同民族地區(qū)鄉(xiāng)村步入法治軌道的不二法門(mén)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興需要集體自治，更需要黨領(lǐng)導(dǎo)下的整體法治，這是確保鄉(xiāng)村振興遵循“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”藍(lán)圖的根本保證。“中華民族共同體具有法律共同體的屬性”[6]3-14，依法發(fā)展民族地區(qū)是這一屬性的內(nèi)在要求?！多l(xiāng)村振興法》以國(guó)家法律的形式，明確授予基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的法律責(zé)任。“村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治”[3]16，這就把黨的基層領(lǐng)導(dǎo)與黨的依憲執(zhí)政自上而下貫穿國(guó)家與民族發(fā)展建設(shè)中。同時(shí)，政策中黨的意志經(jīng)過(guò)《鄉(xiāng)村振興法》轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，并成為各級(jí)政府依法實(shí)施鄉(xiāng)村振興的法律依據(jù)。如“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)”[3]17，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)從行政法規(guī)上升到國(guó)家法律，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合法性的同時(shí)隱含著為鄉(xiāng)村振興提供了外圍的法治保障，從而把民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興與其他地區(qū)的鄉(xiāng)村振興基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性而融為“全國(guó)一盤(pán)棋”。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村振興空間范圍的特殊區(qū)域，《鄉(xiāng)村振興法》適用全國(guó)的效力范圍決定了民族區(qū)域鄉(xiāng)村振興不再是政策關(guān)照，而是法律規(guī)定。民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是舉國(guó)之措，直接關(guān)系到中華民族的偉大復(fù)興。各族人民、社會(huì)組織都有責(zé)任和義務(wù)擔(dān)當(dāng)起中華民族共同體建設(shè)的使命，然而，道德性或者義務(wù)性的使命只有在法律關(guān)系的圖景中才能轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一?！多l(xiāng)村振興法》不僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的法律義務(wù)，而且規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)人民政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興的法律義務(wù)。這就從根本上將民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興納入國(guó)家法治建設(shè)范圍，是《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的法律化，整體無(wú)差別推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而一體化推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)。

(二)依法提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設(shè)能力

健全民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)體系是全面提升民族地區(qū)法治鄉(xiāng)村內(nèi)涵，推進(jìn)基層社會(huì)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性條件?！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》是國(guó)務(wù)院關(guān)于民族地方鄉(xiāng)村振興的行政法規(guī)，其立法動(dòng)議源于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)階段的需要，其立法目的之一是民族地區(qū)鄉(xiāng)村脫貧。這與《鄉(xiāng)村振興法》的立法目的不謀而合。該部法律的頒布實(shí)施，從國(guó)家層面上而言對(duì)于民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治建設(shè)所需的法律體系有完善作用，為轄有民族鄉(xiāng)、少數(shù)民族聚居鎮(zhèn)的省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市基于鄉(xiāng)村振興的立法保障提供了上位法依據(jù)，為各民族群眾形成中華民族認(rèn)同意識(shí)具有法律意義上的指引功能和推動(dòng)作用。

提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法法治能力建設(shè)是增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)不可缺少的治理過(guò)程。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村基本管理部門(mén)中，日益增多的行政管理事務(wù)與相對(duì)有限的公職人員編制之間存在的“事多人少”矛盾，對(duì)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法能力提出了時(shí)代要求?！胺ㄖ?，強(qiáng)調(diào)凝聚共識(shí)并以法律這一國(guó)家意志的形式載明這種共識(shí)，塑造、維系與鞏固共同體成員對(duì)于其共同體成員身份的信仰與自豪感，從而以法律共同體的形式，實(shí)現(xiàn)政治共同體的整合與凝聚?！盵7]36-37在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興深化推進(jìn)的過(guò)程中，涉及鄉(xiāng)村振興行政相對(duì)人的行政審批、行政許可、行政處罰、行政裁決、行政復(fù)議以及轉(zhuǎn)移支付等主要行政權(quán)限主要集中在縣一級(jí)政府及其部門(mén)，具體執(zhí)行的協(xié)調(diào)主體是鄉(xiāng)村基層管理部門(mén)。同時(shí)，民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法既要依法行政，又要視情行政，嚴(yán)格區(qū)分民刑事糾紛與民族問(wèn)題，依法維護(hù)各民族平等的法律權(quán)利。因此，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)”[3]17，通過(guò)民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法能力的提升，不斷增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)。

普法宣傳是提升民族地區(qū)人民群眾法制認(rèn)同的基本進(jìn)路。一方面通過(guò)法制宣傳，可以提高“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的法律意識(shí)；另一方面，民族地區(qū)法律意識(shí)的提高，對(duì)于打擊黑惡勢(shì)力、邪教組織制造的刑事案件，整合社會(huì)力量打擊暴力恐怖活動(dòng)和宗教極端主義等非傳統(tǒng)安全行為，營(yíng)造國(guó)家總體安全認(rèn)同的社會(huì)共識(shí)，具有直接作用。因此，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村不僅要盡快完善雙語(yǔ)普法教育體系，更要“鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)和公職律師，鼓勵(lì)有條件的地方在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室”[3]17，在法治宣傳教育的基礎(chǔ)上，廣泛深入推進(jìn)人民調(diào)解工作，建立健全民族地區(qū)鄉(xiāng)村多元糾紛化解機(jī)制，形成法治認(rèn)同。

(三)依法自治推進(jìn)民族地區(qū)國(guó)家認(rèn)同

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)是集體經(jīng)濟(jì)，2019年1月1日起生效的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步釋放了鄉(xiāng)村土地經(jīng)濟(jì)活力，提升了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)涵，有利于促進(jìn)民族地區(qū)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的和諧。集體財(cái)產(chǎn)自治與配套服務(wù)體系的法律化，是振興民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度條件。“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要著重堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合?！盵8]51-52因此，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開(kāi)發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)”[3]17。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立核算與運(yùn)營(yíng)方面，《鄉(xiāng)村振興法》不僅為民族地區(qū)人民群眾發(fā)展權(quán)提供了法律保障，而且通過(guò)賦予各級(jí)人民政府“應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持”的法律義務(wù)，增強(qiáng)了民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)自治的合法性，能夠有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家認(rèn)可下集體經(jīng)濟(jì)合法化高質(zhì)量發(fā)展。

民族地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的屬性必然要求自治過(guò)程中的集體決策，這是集體自治的根本特征，也是依法實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村秩序自治的內(nèi)在要求。然而，村民民主意識(shí)不足、村務(wù)公開(kāi)不充分、鄉(xiāng)風(fēng)陋習(xí)治理難等困擾著民族地區(qū)鄉(xiāng)村自治管理過(guò)程中的集體決策。其根本原因在于缺少法律意義上的核心組織和負(fù)有法律義務(wù)的公共管理機(jī)構(gòu)。因此，“村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治”[3]16。村級(jí)地域綜合體的自治是國(guó)家認(rèn)可下的自治，體現(xiàn)了國(guó)家法治下的秩序自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)從政治主體轉(zhuǎn)換為法律主體，既是自治主體的法律化，又是自治程序的法律化。黨的民主集中制與村民自治融為一體，國(guó)家法治與村民自治基于國(guó)家利益的耦合促進(jìn)了國(guó)家認(rèn)同。

鄉(xiāng)村振興是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的底層基礎(chǔ)，也是鑄牢中華民族共同體意識(shí)認(rèn)同的主體性物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，鄉(xiāng)村物質(zhì)文明與精神文明建設(shè)不僅需要自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化活力的激活，而且需要為之構(gòu)建系統(tǒng)的法治保障。健全法律形式為合法性支持是中華民族共同體建設(shè)的著力點(diǎn)之一[9]24-28，一方面“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設(shè)”[3]17，提升鄉(xiāng)村自治能力；另一方面，“加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)，健全農(nóng)村基層服務(wù)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)”[3]17的法治化。在鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍方面，“落實(shí)農(nóng)村基層干部相關(guān)待遇保障，建設(shè)懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作干部隊(duì)伍”[3]16。《鄉(xiāng)村振興法》規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)基層群團(tuán)組織建設(shè)，支持、規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展”[3]17，形成了鄉(xiāng)村自治共建共治共享的法治生態(tài)。

三、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村非傳統(tǒng)安全治理法治化推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興涉及諸多非傳統(tǒng)安全因素，如環(huán)境保護(hù)、糧食安全與金融風(fēng)險(xiǎn)等。這些非傳統(tǒng)安全因素在民族分裂主義、恐怖主義、極端民族勢(shì)力的國(guó)際撮合下，對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了極大的潛在破壞作用。因此，通過(guò)法律規(guī)制，將非傳統(tǒng)安全防控置于國(guó)家法律體系之中，能夠有效地降低非傳統(tǒng)安全因素對(duì)中華民族共同體共識(shí)的消極影響，促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中民族尊嚴(yán)的共識(shí)。

(一)促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境法治化治理

民族地區(qū)環(huán)境生態(tài)保護(hù)既是區(qū)域性問(wèn)題，也是流域性問(wèn)題，并在恰當(dāng)?shù)牡乩項(xiàng)l件下與空間其他元素相互聚合衍生出環(huán)境保護(hù)國(guó)際問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)法治化帶來(lái)的不只是鄉(xiāng)村環(huán)境生態(tài)更加符合綠色發(fā)展理念，而且能夠有效防止因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)而被擴(kuò)大化的人權(quán)發(fā)展詰問(wèn)?！皣?guó)家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理”[3]13。因此，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能等先進(jìn)的種植養(yǎng)殖技術(shù)，推動(dòng)種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)”[3]14。從源頭依法開(kāi)發(fā)土地效用，在保護(hù)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的同時(shí)，提高了鄉(xiāng)村土地環(huán)境的保護(hù)力度和效果。

耕地是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的生產(chǎn)要素之一，與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。耕地保護(hù)應(yīng)與水資源保護(hù)同步，才能實(shí)現(xiàn)水土環(huán)境保護(hù)協(xié)同。因此，水土整體保護(hù)需要法律保障，才能實(shí)現(xiàn)疆土認(rèn)同。因此，不僅國(guó)家要“實(shí)行耕地養(yǎng)護(hù)、修復(fù)、休耕和草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度”[3]15，而且“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)依法劃定江河湖海限捕、禁捕的時(shí)間和區(qū)域，并可以根據(jù)地下水超采情況，劃定禁止、限制開(kāi)采地下水區(qū)域”[3]15。環(huán)?，F(xiàn)狀要求“禁止違法將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。禁止違法將城鎮(zhèn)垃圾、工業(yè)固體廢物、未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理的城鎮(zhèn)污水等向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移”[3]15。這從根本上明確了鄉(xiāng)村環(huán)保的法律責(zé)任，為共同家園建設(shè)鑄牢了法律共識(shí)。

民族地區(qū)多數(shù)位于邊疆，自然地理環(huán)境惡劣，水資源保護(hù)亟待加強(qiáng)。尤其是農(nóng)村水系的環(huán)境保護(hù)，不僅涉及到土壤保護(hù)，而且涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村水資源保護(hù)面臨的主要問(wèn)題是法律責(zé)任運(yùn)行機(jī)制不暢，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)垃圾分類(lèi)管理，與農(nóng)村水資源保護(hù)發(fā)生直接關(guān)系。各級(jí)人民政府應(yīng)依法明確村級(jí)組織、企業(yè)和農(nóng)民多方參與環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，即在政府主導(dǎo)下建立“共建共管共享機(jī)制，綜合整治農(nóng)村水系，因地制宜推廣衛(wèi)生廁所和簡(jiǎn)便易行的垃圾分類(lèi)，治理農(nóng)村垃圾和污水”[3]14。民族地區(qū)鄉(xiāng)村水資源的環(huán)境保護(hù)，不僅解決了鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)的用水問(wèn)題，而且提高了鄉(xiāng)村居民對(duì)于水資源法律保護(hù)力度的認(rèn)知水平，有利于提升民族地區(qū)共享中華民族共同體建設(shè)成果的體驗(yàn)感。

(二)強(qiáng)化民族地區(qū)糧食安全法治化治理

糧食安全隨著國(guó)際農(nóng)業(yè)跨國(guó)貿(mào)易壁壘和大量農(nóng)藥使用，越來(lái)越成為非傳統(tǒng)安全因素中關(guān)鍵的內(nèi)容。尤其是在發(fā)展中國(guó)家，劇毒、高毒、高殘留的農(nóng)藥、獸藥在除草除蟲(chóng)方面的大量應(yīng)用，給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及人類(lèi)生命安全，特別是民族可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了長(zhǎng)期潛在的威脅。我國(guó)糧食生產(chǎn)大國(guó)，糧食安全的重要性不言而喻。“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”[10]660，中華民族必須首先要有足夠的糧食產(chǎn)量，這是民族認(rèn)同的生存條件和意識(shí)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)之一就是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高單畝產(chǎn)量，不斷提高糧食總產(chǎn)量，確?！爸袊?guó)人的飯碗要牢牢端在自己手里，而且里面應(yīng)該主要裝中國(guó)糧”[11]305。因此，通過(guò)法律規(guī)定“嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類(lèi)型農(nóng)用地”[3]7是確保耕地紅線的最高保證。

糧食安全領(lǐng)域中除產(chǎn)量這一要素之外，還有另一種安全要素，即糧食食用安全。糧食食用安全影響久遠(yuǎn)，關(guān)乎到民族存亡。因此，糧食不僅要有足夠的產(chǎn)量，而且要有經(jīng)得起檢驗(yàn)的安全系數(shù)。一方面要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)育種，提高種業(yè)安全系數(shù)，“建立并實(shí)施種業(yè)國(guó)家安全審查機(jī)制”[3]7，對(duì)于糧食食用安全起到了基礎(chǔ)性保障作用；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“不得違反農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定超劑量、超范圍使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品”[3]15，從農(nóng)業(yè)源頭確保糧食食用安全。糧食安全是中華民族共同體的共同責(zé)任，《鄉(xiāng)村振興法》關(guān)于糧食安全的法律義務(wù)規(guī)定，是對(duì)中華民族命運(yùn)的法律保障，對(duì)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)具有主體性意義。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的重頭戲，也是促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的第一生產(chǎn)力，更是實(shí)現(xiàn)糧食安全的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。城鄉(xiāng)不同的區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)初次收入分配存在較大差距，以及城鄉(xiāng)社會(huì)治理系統(tǒng)構(gòu)建和效果還有不足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，都與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度有很大的關(guān)系?！按_保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)?！盵12]4因此，糧食生產(chǎn)技術(shù)與規(guī)模只有現(xiàn)代化才能滿足這一戰(zhàn)略需求，而現(xiàn)代化必須步入法治軌道才能有序?qū)崿F(xiàn)，這是保障糧食生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)同實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的制度條件。一方面通過(guò)法治建設(shè)落實(shí)現(xiàn)代化責(zé)任，“國(guó)家采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”[3]7；另一方面，要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，促進(jìn)建立有利于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵(lì)機(jī)制和利益分享機(jī)制”[3]8，全方位系統(tǒng)性保障糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化。民族地區(qū)鄉(xiāng)村糧食現(xiàn)代化是民族發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)條件，這就從根本上解決了國(guó)家認(rèn)同的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)民族地區(qū)發(fā)展共同體保障法治化治理

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興既是鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，也是城鄉(xiāng)融合的路徑選擇。建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)之一，一方面能夠推進(jìn)民族地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中融合，另一方面能夠在城鄉(xiāng)融合過(guò)程中推進(jìn)民族地區(qū)城鄉(xiāng)認(rèn)同。因此，財(cái)政支持是不可缺少的物質(zhì)保障，而法治化的物質(zhì)保障則為民族地區(qū)源源不斷地輸入血液。在國(guó)家層面上，要“建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入保障制度”[3]21；在操作層面上，要“優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入”[3]21；在運(yùn)行機(jī)制上，要“確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加”[3]21。此外，《鄉(xiāng)村振興法》授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券”[3]21，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興融資規(guī)定了主體資格與法律依據(jù)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興需要社會(huì)資本的進(jìn)入，為更好地發(fā)揮社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，必須堅(jiān)持“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與有為政府”相結(jié)合的模式。因此，社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興空間的法治化是規(guī)制非政府資本融入國(guó)家戰(zhàn)略的必要建設(shè)。一方面，“國(guó)家健全多層次資本市場(chǎng)”[3]23，另一方面“國(guó)家建立健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系”[3]23。與此同步，國(guó)家要“建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”[3]23，以化解鄉(xiāng)村振興的后顧之憂，激發(fā)鄉(xiāng)村主體活力。國(guó)家在金融和保險(xiǎn)領(lǐng)域針對(duì)鄉(xiāng)村振興的特別法授權(quán)與規(guī)定，貫通了各民族地區(qū)鄉(xiāng)村基于金融與保險(xiǎn)關(guān)系的橫向聯(lián)合。社會(huì)資本中介作用的法治化，將不同地區(qū)、不同民族的鄉(xiāng)村振興從碎片轉(zhuǎn)化為整體，有利地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興整體發(fā)展，從整體意義上促進(jìn)了中華民族共同體的發(fā)展共識(shí)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，突破了以往帶有族群意義的認(rèn)知，從中華民族共同體的視野將各民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展連通起來(lái)，提升社會(huì)空間的幸福感，并籍此對(duì)社會(huì)安全提出更高的要求。社會(huì)安全是一項(xiàng)全員參與、整體治理、綜合防控的系統(tǒng)工程，尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村，各種民族問(wèn)題往往被混同于社會(huì)安全因素，激化矛盾，消解國(guó)家認(rèn)同意識(shí)。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)安全保障必須建立系統(tǒng)防控的法治化責(zé)任，通過(guò)地方各級(jí)人民政府健全鄉(xiāng)村公共安全防控體系，“強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、應(yīng)急廣播、食品、藥品、交通、消防”[3]18等安全管理責(zé)任。安全指數(shù)的不斷提升，對(duì)民族地區(qū)鑄牢共同體意識(shí)具有凝聚作用。

四、結(jié) 語(yǔ)

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是消解民族分裂主義，推動(dòng)各民族地區(qū)從“自我意識(shí)”轉(zhuǎn)向“中華民族共同體意識(shí)”的重要舉措。在民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)上，行之有效的政策法定化是依法治國(guó)的內(nèi)在要求，現(xiàn)有“碎片化”法律的譜系整合是法治思維的現(xiàn)實(shí)要求。通過(guò)系列法律體系的部門(mén)法構(gòu)建，賦予國(guó)家、社會(huì)、鄉(xiāng)村共同治理的法律權(quán)利和義務(wù)，推進(jìn)中華民族共同體的宏觀發(fā)展與民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的微觀建設(shè)緊密結(jié)合，把中華民族共同體建設(shè)的倫理責(zé)任轉(zhuǎn)化為所有人的法律義務(wù)，從根本上填實(shí)中華民族共同體建設(shè)的宏觀構(gòu)圖與民族地區(qū)鄉(xiāng)村微觀發(fā)展之間的“虛化”。