巴以結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系與水資源治理問題*

張 璇

一、結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論

在巴以沖突的長期過程中,隨著以色列和巴勒斯坦之間沖突與談判、對抗與合作的展開,雙方逐漸形成了不對稱性權(quán)力關(guān)系。中東和平進(jìn)程開啟后,巴以雙方通過和談在“低敏感領(lǐng)域”簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議,使巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)與以色列政府能夠在安全、關(guān)稅、稅收、資源治理等領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作。然而,這些合作機(jī)制的確立也在一定程度上導(dǎo)致巴勒斯坦對以色列形成安全依賴和經(jīng)濟(jì)依賴,以制度化的方式賦予了以色列在雙邊關(guān)系中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。

盡管以色列和巴勒斯坦都曾宣稱“《奧斯陸協(xié)議》已死”①2018年巴解組織執(zhí)行委員會前秘書長亞西爾·阿貝德·拉博(Yasser Abed Rabbo)表示“相信奧斯陸協(xié)議已死”,參見Stephen Farrell, Jeffrey Heller, “Twenty-Five Years on, Oslo Accords Peace Hopes a Fading Memory,” Reuters, September 13, 2018, https://www.reuters.com/article/cnews-us-israel-palestinians-oslo-accord-idCAKCN1LS2MP-OCATP, 上網(wǎng)時間:2022年6月11日;同年以方主要談判者約西·貝林(Yossi Beilin)也宣稱奧斯陸協(xié)議“是一個錯誤”,參見Ellie Stern,“Finger onthe Pulse; Are the Oslo Accords Dead?” i24NEWS, September 13, 2018, https://www.i24news.tv/en/news/middle-east/184251-180915-finger-on-the-pulse-are-the-oslo-accords-dead, 上網(wǎng)時間:2022年6月11日;巴勒斯坦總統(tǒng)阿巴斯也分別于2018年和2020年宣布“奧斯陸協(xié)議已死”“奧斯陸協(xié)議已經(jīng)廢除”,參見“‘Oslo Accords Are Dead,’ Abbas Tells Israeli Left-Wing Leader,”The Times of Israel, January 27, 2018, https://www.timesofisrael.com/oslo-accords-are-dead-abbastells-israeli-left-wing-leader/, 上網(wǎng)時間:2022年6月11日;“President Abbas Declares End to Agreementswith Israel, US; Turns over Responsibility on Occupied Lands to Israel,” WAFA News Agency, May 19, 2020, http://english.wafa.ps/page.aspx?id=vWPVtFa117154132029avWPVtF,上網(wǎng)時間:2022年6月11日。,但是協(xié)議中所規(guī)定的安全、經(jīng)濟(jì)合作與限制措施并未完全失效。巴以和談固然已經(jīng)陷入長期停滯,但巴勒斯坦仍然在《奧斯陸協(xié)議》規(guī)定的事項(xiàng)上受到以色列的約束,這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力塑造了巴以關(guān)系的基本框架,也導(dǎo)致了兩國治理能力的巨大差異。

對權(quán)力的討論始終是國際政治研究的一個核心問題。國際政治現(xiàn)實(shí)主義流派最早系統(tǒng)論述了權(quán)力在國際政治中的核心地位,古典現(xiàn)實(shí)主義理論以權(quán)力政治為核心,認(rèn)為國際政治的內(nèi)容就是追求權(quán)力的斗爭,“以權(quán)力定義的利益是普遍適用的客觀原則”②[美]漢斯·摩根索:《國家間政治:權(quán)力斗爭與和平》,徐昕、郝望、李保平譯,北京:北京大學(xué)出版社2005年版,第22頁。;新現(xiàn)實(shí)主義則認(rèn)為,國家權(quán)力是國家生存的手段,不是國家政策的目的。③[美]肯尼斯·華爾茲:《國際政治理論》,信強(qiáng)譯,上海:上海人民出版社2008年版,第262-263頁。國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘇珊·斯特蘭奇(Susan Strange)提出“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”概念,將國際政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃分為聯(lián)系性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力。

斯特蘭奇在《國家與市場》一書中指出,權(quán)力決定財富、秩序、公平和自由的各種組合模式,而結(jié)構(gòu)性權(quán)力就是“決定辦事方法的權(quán)力,就是構(gòu)造國與國之間關(guān)系、國家與人民之間關(guān)系或國家與公司企業(yè)之間關(guān)系框架的權(quán)力”,國際政治經(jīng)濟(jì)存在安全、生產(chǎn)、金融、知識四種結(jié)構(gòu)性權(quán)力。①[英]蘇珊·斯特蘭奇:《國家與市場》,楊宇光等譯,上海 :上海人民出版社2012年版,第21頁。其中,安全結(jié)構(gòu)就是由于某些人為另一些人提供安全防務(wù)而形成的一種權(quán)力框架;②同上,第41頁。生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以定義為決定生產(chǎn)什么、由誰生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)、用什么方法生產(chǎn)和按什么條件生產(chǎn)等各種安排的總和;③同上,第62頁。金融結(jié)構(gòu)包括信貸得以建立的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及貨幣體系或確定作為信貸計賬單位的不同貨幣匯率的體系,可以被定義為支配信貸可獲性的各種安排與決定各國貨幣之間交換條件的所有要素之總和;④同上,第90頁。知識結(jié)構(gòu)決定被發(fā)現(xiàn)的是什么知識,怎樣儲存,以及誰用什么手段,根據(jù)什么條件,向什么人傳輸知識。⑤同上,第125頁。上述四種結(jié)構(gòu)既相互獨(dú)立,又相互影響,并在其作用下構(gòu)建了全球政治經(jīng)濟(jì)在運(yùn)輸、貿(mào)易、能源、福利等次權(quán)力體系中的運(yùn)作。

針對蘇珊·斯特蘭奇的結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論,國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果一方面包括對結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論本身進(jìn)行的研究,如系統(tǒng)闡釋蘇珊·斯特蘭奇結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論的邏輯框架,或?qū)ζ渲芯唧w的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開討論,或與軟權(quán)力等其他國際關(guān)系理論進(jìn)行比較研究;⑥參見Piers Revell, Supplement to States and Markets: An Investigation of the Concept of‘Knowledge Structure’ in the Work of Susan Strange, Ph.D. dissertation, London School of Economics and Political Science, 2006; Harry T. Newcomb, Beyond States and Markets: Towards an International Political Economy of Human Security, Ph.D. dissertation, University of Newcastle Upon Tyne, 2005; 周聿峨、劉建林:《非傳統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張:軟權(quán)力與結(jié)構(gòu)性權(quán)力——約瑟夫·奈與斯特蘭奇權(quán)力觀的比較》,載《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第6期,第26-29頁;趙長峰:《國際政治中的新權(quán)力觀》,載《社會主義研究》2007年第2期,第107-109頁;李濱:《解讀斯特蘭奇的國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思想》,載《國際政治研究》2010年第3期,第168-182,196頁。另一方面則是結(jié)合結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論視角分析國際格局和區(qū)域問題的研究,如研究美國世界霸權(quán)的獲得與護(hù)持,以及東北亞、中印、歐洲等區(qū)域結(jié)構(gòu)性權(quán)力的變遷等問題,也有學(xué)者運(yùn)用結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論分析我國的“一帶一路”倡議。①參見Eric N. Helleiner, American Hegemony and Global Economic Structure: From Closed toOpen Financial Relations in the Postwar World, Ph.D. dissertation, University of London, 1991;Jared A. Haase, The Status of U.S. Hegemony: An Analysis through Structural Power, M.A. thesis,The William Paterson University of New Jersey, 2011; Jill Hills, “Dependency Theory and its Relevance Today: International Institutions in Telecommunications and Structural Power,” Review of International Studies, Vol. 20, No. 2, 1994, pp. 169-186; 戴平輝:《結(jié)構(gòu)性權(quán)力下的美國霸權(quán)》,載《太平洋學(xué)報》2004年第1期,第38-47頁;劉強(qiáng)、慶安:《權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷下的東北亞政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)——國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力視角》,載《國際觀察》2011年第5期,第52-59頁;馬靜舒:《結(jié)構(gòu)性權(quán)力視角下的“一帶一路”戰(zhàn)略倡議》,載《西部學(xué)刊》2017年第6期,第46-48,63頁;郭楚、倪峰:《結(jié)構(gòu)性權(quán)力的回撤——特朗普的權(quán)力觀及其影響》,載《國際經(jīng)濟(jì)評論》2020年第6期,第39-55,4-5頁。然而,在現(xiàn)有對結(jié)構(gòu)性權(quán)力的研究中,多數(shù)研究成果聚焦于對國際關(guān)系格局中結(jié)構(gòu)性權(quán)力的宏觀分析,很少有學(xué)者將總體結(jié)構(gòu)性權(quán)力和具體問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力進(jìn)行區(qū)分。另外,現(xiàn)有利用結(jié)構(gòu)性權(quán)力分析國際問題的研究幾乎未涉及中東問題,更少有提及長期以來被視為中東問題核心的巴以問題。

在區(qū)分結(jié)構(gòu)性權(quán)力與行為性權(quán)力的理論基礎(chǔ)上,曾任巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)談判顧問的威廉·馬克·哈比卜(William Mark Habeeb)教授進(jìn)一步將結(jié)構(gòu)性權(quán)力分為總體結(jié)構(gòu)性權(quán)力和具體問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。其中總體結(jié)構(gòu)性權(quán)力同斯特蘭奇的描述較為相近,而具體問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力則包括行為者在具體問題領(lǐng)域所擁有的資源、能力和地位。②William Mark Habeeb, Power and Tactics in International Negotiation: How Weak Nations Bargain with Strong Nations, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1988, p. 23.哈比卜的權(quán)力分類把具體領(lǐng)域和范圍之內(nèi)的資源以及行為和策略單獨(dú)作為一種權(quán)力,對于分析強(qiáng)弱不同的國家間關(guān)系具有啟發(fā)意義。③丁韶彬:《國際政治中弱者的權(quán)力》,載《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報)》2007年第3期,第90-91頁。

行為者所擁有的資源、能力和地位不僅同其所處的外部世界密切關(guān)聯(lián),同樣也界定著國家的治理能力。自1989年世界銀行以“治理危機(jī)”一詞描述非洲的情形以來,“治理”研究已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于對發(fā)展中國家政治發(fā)展的分析和研究中。④俞可平:《治理和善治:一種新的政治分析框架》,載《南京社會科學(xué)》2001年第9期,第40頁。國家行使政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理等職能的過程就是治理的過程,⑤徐勇、呂楠:《熱話題與冷思考——關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對話》,載《當(dāng)代世界與社會主義》2014年第1期,第5頁。治理能力和治理合法性對于國家治理,尤其是危機(jī)管理而言是至關(guān)重要的,①Tom Christensen, Per L?greid and Lise H. Rykkja, “Organizing for Crisis Management:Building Governance Capacity and Legitimacy,” Public Administration Review, Vol. 76, No. 6,2016, p. 887.同時,包括資源汲取能力和資源再分配能力在內(nèi)的國家治理能力也決定著國家現(xiàn)代化的成敗。②劉建軍,鄧?yán)?《國家治理現(xiàn)代化:新時代的治國方略》,上海:上海人民出版社2020年版,第310頁。治理合法性指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。③俞可平:《治理和善治:一種新的政治分析框架》,第42頁。從治理能力和治理合法性的角度來看,以色列相對于巴勒斯坦的不對稱性權(quán)力導(dǎo)致以色列對巴勒斯坦的資源汲取能力、社會調(diào)控能力以及民眾對巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的認(rèn)同度都能夠產(chǎn)生重要影響。

中東和平進(jìn)程的開啟使巴以之間得以建立一系列的合作機(jī)制,由于巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在公共安全、財政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面都無法獨(dú)立履行國家治理的職能,上述合作在一定程度上導(dǎo)致巴以之間出現(xiàn)了協(xié)作治理的現(xiàn)象。協(xié)作治理原本多指一國內(nèi)部的公私伙伴關(guān)系、官民協(xié)力合作,資源的相互依賴性尤其決定著協(xié)作關(guān)系的進(jìn)行。④周曉麗、黨秀云:《西方國家的社會治理:機(jī)制、理念及其啟示》,載《南京社會科學(xué)》2013年第10期,第76頁。然而在巴勒斯坦與以色列之間,巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)效能欠缺、部門體系不完整、社會整合能力弱等問題,造成了其在資源上依賴于以色列、在權(quán)力上明顯不對稱的現(xiàn)象。

水資源治理是巴以之間權(quán)力不對稱的一個典型案例,也是巴以雙方協(xié)作治理的一個重要方面。權(quán)力在國家間對水資源的控制、分配、利用和維護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用,這一分析強(qiáng)國與弱國權(quán)力的路徑同樣適用于研究以色列在水資源問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。因此,本文在梳理概括巴以之間總體結(jié)構(gòu)性權(quán)力現(xiàn)狀后,選取水資源治理問題作為具體案例,分析以色列在巴以水資源治理方面的結(jié)構(gòu)性權(quán)力,并解釋了以色列為維護(hù)其不對稱權(quán)力進(jìn)行的政策工具選擇。

二、結(jié)構(gòu)性權(quán)力在巴以關(guān)系中的分配

在巴以問題的沖突階段,雙方主要通過向?qū)Ψ綄?shí)施威懾、遏制、局部沖突乃至全面戰(zhàn)爭等軍事手段,試圖迫使對方就范;而自中東和平進(jìn)程開啟以來,以色列依靠其軍事、經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力,在《奧斯陸協(xié)議》等一系列巴以協(xié)議的簽署與執(zhí)行中逐漸確立了不對稱的結(jié)構(gòu)性權(quán)力,這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力在安全、生產(chǎn)、金融、知識四種結(jié)構(gòu)中都有體現(xiàn)。

(一)安全結(jié)構(gòu)

巴以之間目前的權(quán)力關(guān)系是五次中東戰(zhàn)爭后以軍事力量為基礎(chǔ)形成的,以色列在安全結(jié)構(gòu)中掌握著較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。從軍事實(shí)力層面來看,以色列國防軍是中東地區(qū)最強(qiáng)大的部隊之一,①Business Monitor International, Israel Country Risk Report-Q2 2018, London: Business Monitor International, 2018, p. 23.在“全球火力指數(shù)”2021年發(fā)布的軍事實(shí)力排名指數(shù)中,以色列軍隊中排名第20位;②“2021 Israel Military Strength,” The Global Firepower, March 3, 2021, https://www.globalfirepower.com/country-military-strength-detail.php?country_id=israel, 上網(wǎng)時間:2021年7月16日。對比而言,巴勒斯坦并未建立起海陸空軍隊,其安全由民族權(quán)力機(jī)構(gòu)安全部隊和以色列軍隊共同負(fù)責(zé),因此巴勒斯坦并不在名單列出的140個國家之列。

從政治能力和國外援助來源的對比來看,以色列能夠進(jìn)行相對透明的政治選舉并維持政治相對穩(wěn)定性,同時能夠保證軍事力量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)方式、知識獲取途徑等國家能力。2020年,以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)4071億美元,③“GDP (current US$) — Israel,” The World Bank, 2020, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD, 上網(wǎng)時間:2021年2月22日。2015年以來軍費(fèi)開支約占以色列GDP的5%～5.5%。④“The World Fact Book: Israel,” Central Intelligence Agency, July 2, 2019, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/is.html, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。來自美國的國際支持是以色列的另一個重要權(quán)力來源。從1949年到2016年,美國對以色列的援助總額約為1,250億美元;至2019～2028年十年軍事援助計劃結(jié)束時,援助總額將接近1,700億美元。⑤Charles David Freilich, “Can Israel Survive Without America?,” Survival, Vol. 59, No. 4,2017, p. 136.由于巴以之間的安全合作協(xié)議,自2007年來美國也向巴勒斯坦安全部隊提供了超過8.5億美元的援助,⑥“Israeli-Palestinian Security Ties Likely to Continue Despite US Aid Freeze,” The Times of Israel, February 1, 2019, https://www.timesofisrael.com/israeli-palestinian-security-ties-likely-tocontinue-despite-us-aid-freeze/, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。但這一數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法同其對以色列的援助相提并論。

1993年的《奧斯陸協(xié)議》(DeclarationofPrinciplesonInterimSelf-Government Arrangements,又稱《臨時自治安排原則宣言》)與1995年的《奧斯陸第二號協(xié)議》(TheInterimAgreementontheWestBankandtheGazaStrip)規(guī)定,以色列對以色列全境、約旦河西岸B區(qū)和C區(qū)“承擔(dān)防御外部威脅的責(zé)任”。在約旦河西岸地區(qū),巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的安全部隊需要獲得以色列批準(zhǔn),才能在A區(qū)以外或A區(qū)各城市之間移動部隊;如果不與以色列協(xié)調(diào),巴勒斯坦則無法維持西岸的治安。①Seth Binder, “What Palestinian-Israeli Security Cooperation?,” Aljazeera, March 9, 2016,https://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2016/03/palestinian-israeli-security-cooperation-16030-9091052648.html, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。

2020年的新冠疫情導(dǎo)致衛(wèi)生安全在公共安全定義中的重要性上升。以色列擁有對約旦河西岸邊界和過境點(diǎn)的控制權(quán),能夠以人口身份登記等手段對巴以邊界和西岸B區(qū)、C區(qū)的人員流動進(jìn)行封鎖;②Nadia Abu-Zahra and Adah Kay, Unfree in Palestine: Registration， Documentation and Movement Restriction, London: Pluto Press, 2012, pp. 62-63.俄羅斯援助的新冠疫苗經(jīng)以色列批準(zhǔn)后才能通過埃雷茲過境點(diǎn)進(jìn)入加沙地帶;西岸巴勒斯坦人接種疫苗的問題也需要同以色列協(xié)商合作。③Maayan Jaffe-Hoffman and Khaled Toameh, “Coronavirus: Israel to Vaccinate 100,000 Palestinian Workers,” The Jerusalem Post, February 20, 2021, https://www.jpost.com/israel-news/israel-to-vaccinate-100000-palestinian-workers-report-659568, 上網(wǎng)時間:2021年2月22日。為控制加沙疫情和獲得外部救援,哈馬斯在2020年4月至6月不得不與以色列尋求和談,④參見章遠(yuǎn):《互信理論視閾下以色列與哈馬斯抗疫合作的評析與展望》,載《阿拉伯世界研究》2020年第5期,第56-60頁。這反映了結(jié)構(gòu)性權(quán)力的擁有者能夠在不必直接施加壓力的情況下改變對方的決定或選擇。

(二)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

從生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)水平來看,以色列系中東地區(qū)唯一的發(fā)達(dá)國家,作為經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)成員,其人均國民總收入處于OECD國家平均水平。⑤Business Monitor International, Israel Infrastructure Report-2018, p. 5.新冠疫情來襲之前,世界經(jīng)濟(jì)論壇《全球競爭力報告》顯示,2019年以色列在國家競爭力排名中位居全球第20位;巴勒斯坦由于國家狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)水平的原因,未進(jìn)入前141個國家的排名。⑥Klaus Schwab, “The Global Competitiveness Report — How Countries Are Performing on the Road to Recovery,” World Economic Forum, 2020, p. xiii, p. 154.疫情前以色列的失業(yè)率已降至3.5%的歷史低點(diǎn),盡管在疫情影響下2020年以色列經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)萎縮,但其經(jīng)濟(jì)總體表現(xiàn)仍優(yōu)于經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家的平均收縮率。⑦NatiTucker, “Israel's Economy Shrank Far Less Than Expected in 2020,” Haaretz,February 17,2021, https://www.haaretz.com/israel-news/.premium-israel-s-economy-shrank-far-less-than-expected-in-2020-1.9544489, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。

在巴勒斯坦方面,由于加沙問題惡化、國外援助減少、巴以沖突的抬頭,2018年巴勒斯坦國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為147億美元,幾乎沒有實(shí)現(xiàn)正增長;巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)從2019年3月開始面臨財政危機(jī),世界銀行預(yù)計巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)其后幾年仍將陷入負(fù)增長。①World Bank, “Palestine's Economic Update — October 2019,” The World Bank, October 9, 2019, https://www.worldbank.org/en/country/westbankandgaza/publication/economic-updateoctober-2019, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署2016年數(shù)據(jù),巴勒斯坦貧困率達(dá)25%,總體失業(yè)率為29%;②“UNDP in the Occupied Palestinian Territory,” The United Nations Development Programme,https://www.ps.undp.org/content/papp/en/home/about-us/, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。加沙地帶有超過一半的勞動力失業(yè),78%的婦女沒有工作,青年失業(yè)率達(dá)70%。③聯(lián)合國人權(quán)理事會:《A/HRC/40/73,1967年以來被占領(lǐng)的巴勒斯坦領(lǐng)土人權(quán)狀況特別報告員的報告》,聯(lián)合國人權(quán)理事會,2019年5月30日, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G19/150/37/pdf/G1915037.pdf?OpenElement, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。新冠疫情使巴勒斯坦嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)一步惡化,2020年經(jīng)濟(jì)實(shí)際萎縮了11.5%;聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議報告顯示,疫情中巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%至35%,財政收入也隨著GDP的下降而直線下降。④“COVID-19 Devastates Palestine's Shattered Economy,” United Nations Conference on Trade and Development, September 8, 2020, https://unctad.org/es/node/27712, 上網(wǎng)時間:2021年2月22日。

在巴以經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面,1994年4月,巴以雙方在巴黎簽署《以色列政府和巴勒斯坦解放組織經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)定》(又稱《經(jīng)濟(jì)議定書》)。該協(xié)議奠定了巴以經(jīng)濟(jì)交往正?；幕A(chǔ),標(biāo)志著巴勒斯坦對以色列經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系的正式形成。⑤“Gaza-Jericho Agreement Annex IV-Economic Protocol,” Israel Ministry of Foreign Affairs,April 1994, https://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/Gaza-Jericho%20Agreement%20Annex%20IV%20-%20Economic%20Protoco.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年2月22日。自議定書簽訂以來,以色列成為巴勒斯坦最大的貿(mào)易伙伴,2014年至2016年期間對以出口占巴勒斯坦商品出口的約90%。由于經(jīng)濟(jì)低迷、長期動蕩的地區(qū)形勢,巴勒斯坦工農(nóng)業(yè)部門大大減少了生產(chǎn)投入和設(shè)備、半成品的購買,長期處于發(fā)展停滯狀態(tài)。⑥Yitzhak Gal and Bader Rock, “Israeli-Palestinian Trade: In-Depth Analysis,” Tony Blair Institute for Global Change, October 17, 2018, https://institute.global/advisory/israeli-palestiniantrade-depth-analysis#article-footnote-4, 上網(wǎng)時間:2021年2月22日。

巴勒斯坦在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)上對以色列的依賴另一方面表現(xiàn)為巴勒斯坦人在以色列的務(wù)工。約13萬名巴勒斯坦工人在以色列境內(nèi)和定居點(diǎn)工作,其平均月薪是巴勒斯坦本土工人的2.5倍,因此更多巴勒斯坦人正在申請在以務(wù)工的許可證。①Dan Zaken, “Palestinian Economy Flourishing in West Bank,” Globes, August 25, 2019,https://en.globes.co.il/en/article-palestinian-economy-flourishing-on-west-bank-1001298282, 上網(wǎng)時間:2020年5月3日。加沙地區(qū)以種植業(yè)和漁業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也同樣受到以色列的嚴(yán)格控制,以色列能夠?qū)由碀O民捕魚的范圍出臺限制措施,從而達(dá)到管控人員和物資進(jìn)出的目的。2022年4月23日,在巴以之間襲擊事件頻發(fā)、哈馬斯兩次向以色列發(fā)射火箭彈的背景下,以色列宣布關(guān)閉與加沙地帶的埃雷茲過境點(diǎn),阻止約12,000名加沙工人進(jìn)入以色列。②Yaniv Kubovich, Jack Khoury and Nati Yefet, “Israel Shuts Gaza Border Crossing After Weekend RocketLaunches from Strip,” Haaretz, April 23, 2022, https://www.haaretz.com/israelnews/israel-shuts-gaza-border-crossing-after-rocket-launch-from-strip-1.10757639, 上網(wǎng)時間:2022年4月24日。工作許可證停發(fā)能夠直接對加沙經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重要影響,因此以色列可以通過加大經(jīng)濟(jì)封鎖的方式向哈馬斯施壓。

(三)金融結(jié)構(gòu)

在金融結(jié)構(gòu)領(lǐng)域,以色列長期把控巴勒斯坦的金融體系,《經(jīng)濟(jì)議定書》將以色列貨幣新謝克爾規(guī)定為雙方主要流通貨幣和唯一的支付手段,不允許巴勒斯坦人獨(dú)立引入單獨(dú)的巴勒斯坦貨幣。巴勒斯坦銀行業(yè)務(wù)、關(guān)稅業(yè)務(wù)都受到以色列的制約;以色列能夠通過停止移交代收稅款等手段,對巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的財政狀況產(chǎn)生重要影響。

稅收是巴勒斯坦公共財政收入的最大來源,但根據(jù)議定書規(guī)定,以色列控制雙方所有商品進(jìn)口,并代表巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)收取進(jìn)口稅、勞動所得國民保險和所得稅,以方代收的巴勒斯坦工人所得稅有權(quán)保留25%的稅款;以色列可以單方面建立和改變對進(jìn)口商品征收的稅款,如果以色列提高增值稅,則巴勒斯坦必須遵守。③“The Paris Protocol,” The Israeli Information Center for Human Rights in the Occupied Territories, January 1, 2011, https://www.btselem.org/freedom_of_movement/paris_protocol, 上網(wǎng)時間:2022年3月5日。根據(jù)2018年的一項(xiàng)法律,以色列會按其標(biāo)準(zhǔn)計算巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)向“極端分子”支付的津貼,并從每年代收稅款中扣除該數(shù)額;④Lahav Harkov, “Gov't to Deduct NIS 597m. from Palestinian Authority over ‘Pay for Slay’,” The Jerusalem Post, July 11, 2021, https://www.jpost.com/breaking-news/political-security-cabinet-approves-freezing-pa-terror-funds-673510,上網(wǎng)時間2021年7月12日。而對這些“極端分子”的界定卻由以色列單方面決定。由于以色列扣押巨額代收關(guān)稅,巴勒斯坦面臨高企的財政赤字,而填補(bǔ)赤字則需要美國和以色列的幫助和支持。巴勒斯坦若停止執(zhí)行《經(jīng)濟(jì)議定書》,則將面臨自行發(fā)行貨幣或使用周邊其他國家貨幣的選擇,無論哪一種結(jié)果都將嚴(yán)重影響巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)和平。

(四)知識結(jié)構(gòu)

在知識結(jié)構(gòu)層面,以色列被稱為“創(chuàng)新的國度”,高新技術(shù)是以色列GDP增長速度最快的領(lǐng)域,已達(dá)到平均每年8%的增速;以色列將4.9%的以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值用于研發(fā)方面的投資,達(dá)到經(jīng)合組織國家中的最高水平。①“Economy: Sectors of the Israeli Economy,” Israel Ministry of Foreign Affairs, October 20,2021, https://www.gov.il/en/departments/general/economy-sectors-of-the-israeli-economy, 上網(wǎng)時間:2022年6月11日。

強(qiáng)大的科技實(shí)力賦予以色列在軍事、生產(chǎn)、金融以及水資源利用、能源開發(fā)和運(yùn)輸?shù)冉Y(jié)構(gòu)領(lǐng)域的權(quán)力,能夠?qū)⒊隹诳萍籍a(chǎn)品和開展國際科技合作作為同周邊國家實(shí)現(xiàn)和平與合作的重要手段,利用知識結(jié)構(gòu)權(quán)力影響政治進(jìn)程。以色列對巴勒斯坦的大部分基礎(chǔ)設(shè)施都擁有掌控權(quán),能夠限制巴勒斯坦基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入和使用,并控制巴勒斯坦移動服務(wù)的發(fā)展。2013年至2015年期間,以色列禁止巴勒斯坦引入3G技術(shù),巴勒斯坦移動運(yùn)營商因此遭受了4.36億至15億美元的損失。②Yara Hawari, “Money Can't ‘Fix’ Palestine's Occupied Economy,” Al Jazeera, January 28, 2020, https://www.aljazeera.com/indepth/opinion/money-fix-palestine-occupied-economy-19-0624180405267.html, 上網(wǎng)時間:2020年5月3日。

以色列在知識結(jié)構(gòu)層面的權(quán)力同樣助長了其安全結(jié)構(gòu)的權(quán)力。以色列能夠通過技術(shù)手段加強(qiáng)對加沙的封鎖,并通過追蹤匿名性加密貨幣的技術(shù),防止包括數(shù)字貨幣在內(nèi)的資金流入哈馬斯等以色列認(rèn)定的“極端組織”手中。③Lahav Harkov, “Gov't to Deduct NIS 597m. from Palestinian Authority over ‘Pay for Slay’”.

(五)次權(quán)力結(jié)構(gòu)

受到安全、生產(chǎn)、金融和知識結(jié)構(gòu)的影響與制約,以色列在貿(mào)易、運(yùn)輸和能源等次權(quán)力結(jié)構(gòu)中也同樣擁有主導(dǎo)性的權(quán)力。在貿(mào)易體系方面,以色列和巴勒斯坦通過《經(jīng)濟(jì)議定書》針對進(jìn)出口貿(mào)易達(dá)成合作機(jī)制,巴以雙方形成準(zhǔn)關(guān)稅同盟,雙方施行零關(guān)稅政策,并對外采用統(tǒng)一關(guān)稅率、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定以及一致的海關(guān)商品編碼(HS)作為進(jìn)出口貨物歸類標(biāo)準(zhǔn);但所有貨物經(jīng)由以色列港口運(yùn)輸,①“The Palestinian-Israeli Interim Agreement on The West Bank & The Gaza Strip ANNEX VProtocol onEconomic Relations,” United Nations Conference on Trade and Development, April 9,1994, https://unctad.org/system/files/information-document/ParisProtocol_en.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年6月12日。約旦與西岸地區(qū)之間的進(jìn)出口數(shù)額也受到以色列的限制。直到2021年7月經(jīng)以色列新政府同意,約旦對西岸巴勒斯坦人的出口水平才從每年1.6億美元提高到7億美元。另外,以色列政府能夠通過不承認(rèn)巴勒斯坦與第三方簽訂的貿(mào)易協(xié)議來影響巴勒斯坦進(jìn)出口,如在巴方與歐洲簽訂進(jìn)口商品零關(guān)稅協(xié)定后,以色列仍要求從歐洲進(jìn)口的巴勒斯坦進(jìn)口商支付關(guān)稅,此類規(guī)定提高了巴勒斯坦進(jìn)口商品的價格,并直接影響到巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。②Mutasim Elagraa, Randa Jamal and Mahmoud Elkhafif, “Trade Facilitation in the Occupied PalestinianTerritory: Restrictions and Limitations,” United Nations Conference on Trade and Development, January 2014, p16.與此同時,巴以關(guān)系緊張之時以色列將停止移交代收稅款作為對巴勒斯坦施壓的手段,直接導(dǎo)致巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)無法支付公務(wù)員工資,并使巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)陷入困境,社會矛盾更加激化。

在運(yùn)輸體系方面,約旦河西岸的巴勒斯坦道路交通由以色列規(guī)劃設(shè)立,給予猶太定居者優(yōu)先權(quán),而巴勒斯坦人只能走次級公路或者繞行;而西岸地區(qū)同以色列之間的交通受到隔離墻和檢查站限制,加沙地帶陸上與海上邊境完全由以色列封鎖,埃及和以色列共同對通過拉法口岸的人員和物資進(jìn)行管制。在能源體系方面,巴勒斯坦國的能源和電力供應(yīng)幾乎完全依靠以色列,因而以色列能夠?qū)Π屠账固菇?jīng)以色列進(jìn)口的天然氣、石油和汽油征收關(guān)稅和附加費(fèi)。③聯(lián)合國人權(quán)理事會:《A/HRC/40/73,1967年以來被占領(lǐng)的巴勒斯坦領(lǐng)土人權(quán)狀況特別報告員的報告》。另外,由于以色列對加沙的嚴(yán)密封鎖,以色列對加沙沿海天然氣田擁有完全的所有權(quán)和使用權(quán)。

1993年以來,巴以之間逐漸形成了新的經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu),但這種結(jié)構(gòu)損害了巴勒斯坦獨(dú)立的前景。④Leila Farsakh, Palestinian Labour Migration to Israel: Labour， Land and Occupation,Milton Park Abingdon: Taylor & Francis Group, 2005, p. 135.在當(dāng)前巴勒斯坦面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的民眾支持率持續(xù)低迷的情況下,以色列總統(tǒng)、國防部長等高級官員通過加強(qiáng)同巴方對話、提供貸款和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)合作等方式,防止巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重削弱和哈馬斯的過度壯大;但同時以方仍然強(qiáng)調(diào),“并未計劃與巴方舉行和平談判,也不支持兩國方案”①AnnaAhronheim, Tovah Lazaroff and Lahav Harkov, “Gantz Offers Abbas Series of Goodwill Gestures in Rare Ramallah Meeting,” the Jerusalem Post, August 30, 2021, https://www.jpost.com/breaking-news/gantz-meets-abu-mazen-in-ramallah-after-bennett-biden-meet-678070,上網(wǎng)時間:2022年6月11日。。以色列在同巴勒斯坦的關(guān)系中擁有不對稱的結(jié)構(gòu)性權(quán)力,對于巴勒斯坦而言,即便獲得國家地位,仍無法保證任何國家經(jīng)濟(jì)自由和真正意義上的主權(quán)。②Ali Abunimah, The Battle for Justice in Palestine, Chicago: Haymarket Books, 2014,p. 68.結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系到國家賴以建立和維系的根本,嚴(yán)重影響著國家治理能力和合法性的建設(shè)。巴勒斯坦在安全、生產(chǎn)、金融和知識結(jié)構(gòu)對以色列的嚴(yán)重依賴,是巴勒斯坦難以真正建立獨(dú)立國家的深層原因。

三、水資源治理問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力

水資源問題是導(dǎo)致中東國家發(fā)生沖突與爭奪的焦點(diǎn)問題之一,也是巴以雙方在協(xié)作治理方面體現(xiàn)出權(quán)力不對稱性的一個典型案例。在跨境水資源研究中,馬克·澤圖恩(Mark Zeitoun)和吉榮·華納(Jeroen Warner)提出了“水霸權(quán)”的概念,指出跨境河流沿岸國家之間的權(quán)力關(guān)系是決定沿岸國對水資源控制程度的主要因素。③MarkZeitoun and Jeroen Warner, “Hydro-Hegemony — A Framework for Analysis of Trans-Boundary Water Conflicts,” Water Policy, Vol. 8, No. 5, 2006, p. 436.盡管以色列對跨境水資源的控制是否形成“水霸權(quán)”仍然存疑,但以色列在區(qū)域水資源問題上仍享有不對稱的結(jié)構(gòu)性權(quán)力,以色列的水政策多為尋求實(shí)現(xiàn)和鞏固對水資源的最大控制,鞏固其在資源汲取與治理方面的權(quán)力。

(一)以色列在跨境水資源問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力

1.地表水資源的控制

以色列地表水的主要來源是約旦河水系,包括丹河(Dan River)、巴尼亞斯河(Banias River)、哈斯巴尼河(Hasbani River)等支流,三條支流共同匯合成上約旦河,在以色列境內(nèi)注入加利利海(Sea of Galilee),并向南接納了耶爾穆克河(Yarmouk River)等支流,流經(jīng)西岸地帶和約旦后最終注入死海。④參見朱和海:《中東,為水而戰(zhàn)》,北京:世界知識出版社2007年版,第245-247頁;陳獻(xiàn)耘、沈建國:《巴以沖突:為水而戰(zhàn)》,載《改革與開放》2011年第15期,第23頁;陸怡瑋:《水資源與敘利亞國家安全》,載《阿拉伯世界》2002年第3期,第24頁。加利利海年供水量為5.6億立方米,約占以色列水消費(fèi)總量的25%。①“Agan Hakinneret,” Rashot Hamaim, April 9, 2018, https://www.gov.il/he/Departments/General/kinneret-basin, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。

以色列建國前,猶太復(fù)國主義領(lǐng)導(dǎo)人曾多次公開表示,戈蘭高地、約旦河谷(以及如今的西岸地區(qū))和黎巴嫩的利塔尼河(Litani River)等地區(qū)“對國家必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而言是至關(guān)重要的……必須控制這些河流和它們的源頭”②Martin Asser, “Obstacles to Peace: Water,” BBC News, September 2, 2007, https://www.bbc.com/news/world-middle-east-11101797, 上網(wǎng)時間:2020年1月30日。。第一次中東戰(zhàn)爭后,以色列獲得了約旦河系統(tǒng)中上游的很大部分,以及胡拉湖、加利利海和死海西岸的一部分。③[法]居伊·奧利維·福爾、[美]杰弗里·Z.魯賓主編:《文化與談判——解決水爭端》,聯(lián)合國教科文組織翻譯組譯,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版,第191頁。由于擔(dān)心以色列國家輸水系統(tǒng)的建立將使該國的存在永久化,阿拉伯國家決定共同出資在約旦河上游建立大壩,控制以色列的水源。該計劃成為第三次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)的導(dǎo)火索之一。第三次中東戰(zhàn)爭奠定了以色列在區(qū)域水資源問題中的權(quán)力基礎(chǔ),以色列取得了巴尼亞斯河從源頭到約旦河交匯點(diǎn)的控制權(quán),并完全控制了丹河和加利利海地區(qū),④Frederic C.Hof, “The Water Dimension of Golan Heights Negotiations,” Middle East Policy, Vol. 5, No. 2, 1997, p. 133.能夠充分利用耶爾穆克河、戈蘭高地的泉涌以及赫爾蒙山的豐沛降水。1978年和1982年,以色列與黎巴嫩的兩次戰(zhàn)爭又使以色列獲得了含鹽量較低的利塔尼河和扎赫蘭尼河的使用權(quán),并將河水通過地下水渠引入了國家輸水系統(tǒng)。

2.地下水資源的汲取

巴以關(guān)于地下水的爭端主要來源于對山地蓄水層的爭奪。巴以共同擁有兩個主要蓄水層,其中位于以色列地下的山地蓄水層面積為8,900平方公里,位于西岸的蓄水層面積為5,600平方公里,⑤“The WaterIssue Between Israel and the Palestinians-Main Facts,” Rashot Hamaim,February 2012, p. 6, https://www.gov.il/BlobFolder/reports/water-authority-data-english/he/21-Water-Issues-between-Israel-and-Palestinians-Main-Facts.pdf, 上網(wǎng)時間:2020年1月30日。分為水量最大的雅孔-塔尼尼姆蓄水層(Yarkon-Taninim Aquifer)、北區(qū)蓄水層和完全位于約旦河西岸的東區(qū)蓄水層;⑥“Agani Hahar Hamizrahi,” Rashot Hamaim, April 9, 2018, https://www.gov.il/he/Departments/publications/reports/eastern_basins, 上網(wǎng)時間:2020年1月30日。沿海蓄水層與山地蓄水層相分離,從以色列北部的卡邁爾山(Mount Carmel)延伸到加沙地帶,綿延超過150公里,是整個巴勒斯坦地區(qū)的第三大水源,自然補(bǔ)給量每年約達(dá)2.5億立方米。①“Agan Hahof,” Rashot Hamaim, April 9, 2018, https://www.gov.il/he/Departments/publications/reports/coastal_aquifer, 上網(wǎng)時間:2020年1月30日。

在1947年聯(lián)合國“分治決議”中,劃歸以色列邊界線內(nèi)的水源只有沿海蓄水層。②李豫川:《以色列的水政策》,載《國際論壇》1999年第3期,第70頁。1967年以色列完全占領(lǐng)西岸地區(qū)以后,以色列從雅孔-塔尼尼姆蓄水層獲取的水量占國內(nèi)用水的1/3。沿?？ㄟ~爾山區(qū)到加沙地帶的蓄水層水量較小,但自1967年戰(zhàn)爭到2007年以色列撤出加沙的40年間,以色列始終掌握著該區(qū)域的地下水控制權(quán)。由于長期過渡抽取地下水,加沙地帶蓄水層發(fā)生海水倒灌、水質(zhì)惡化,其中超過97%的水已不適合飲用。③“Groundwater Resources: Utilization 2015(MCM),” Water Authority， State of Palestine,http://www.pwa.ps/page.aspx?id=NL8EMVa2547842781aNL8EMV, 上網(wǎng)時間:2020年1月30日。2007年以色列通過“單邊行動計劃”撤出猶太定居點(diǎn)和駐軍,水資源問題是其中一個重要的原因。

巴勒斯坦供水量總體而言主要是通過與以色列談判達(dá)成的協(xié)定確定的,巴勒斯坦的水安全狀況在地緣政治環(huán)境中處于邊緣和弱勢。④World Bank, Securing Water for Development in West Bank and Gaza, Washington D.C.,2018, p. 1.以巴勒斯坦工學(xué)院(Palestine Technical College)院長迪瑪·納齊爾(Dima Nazer)為代表的學(xué)者運(yùn)用了“水足跡”(Water Footprint)概念作為評估巴勒斯坦以消費(fèi)為基礎(chǔ)的用水指標(biāo),認(rèn)為約旦河西岸人均水足跡低于全球平均水平,僅達(dá)到以色列的21%。⑤Dima Wadi' Nazer, Maarten A. Siebel, Pieter van der Zaag, Ziad Mimi and Huub J.Gijzen, “Water Footprint of the Palestinians in the West Bank,” Journal of the American Water Resources Association, Vol. 44, No. 2, March 2008, p. 453.預(yù)計到2025年,巴勒斯坦方面人均年可用水資源將下降到45立方米,遠(yuǎn)低于以色列75立方米/年的預(yù)期。⑥Ibid., p. 456.

(二)以色列的水治理:維護(hù)不對稱權(quán)力的政策工具

在跨境水資源治理領(lǐng)域,包括立法手段、技術(shù)手段、軍事手段和外交手段在內(nèi)的以色列水治理方案實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為其維護(hù)不對稱性權(quán)力的政策工具。

1.法制管理與技術(shù)革新

水資源對于新生的以色列國而言是至關(guān)重要的戰(zhàn)略資源,⑦Ahmed Abukhater, Palestine-Peace by Piece: Transformative Conflict Resolution for Land and Trans-boundary Water Resources, New York City: Springer International Publishing, 2019,p. 53.從20世紀(jì)50年代起,以色列就對國內(nèi)水資源進(jìn)行了集體管理。自1955年開始,以色列相繼出臺了《水灌溉控制法》(WaterDrillingControlLaw)、《水計量法》(Water MeasurementLaw)和《排水及雨水控制法》(TheDrainageandFloodControl Law),規(guī)定了水資源的管道運(yùn)輸制度和分配制度;1959 年以色列正式頒布《水法》(TheWaterLaw),制定并逐步完善水政策網(wǎng)絡(luò)。①“Israel's Water Economy-Thinking of Future Generations,” Israel Ministry of Foreign Affairs, August2002, https://mfa.gov.il/MFA/AboutIsrael/Spotlight/Pages/Israel-s%20Water%20Economy%20-%20Thinking%20of%20future%20genera.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年8月28日?！端ā肥挂陨械乃蔀榱斯藏敭a(chǎn),水資源國有制至今仍然是以色列水政策和水治理的基礎(chǔ)。隸屬于農(nóng)業(yè)部的以色列水務(wù)委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行水法、規(guī)劃、開發(fā)、分配和管理水,并經(jīng)一個特別議會委員會批準(zhǔn),制定和每年修訂水價。②R. Maria Saleth and Ariel Dinar, Water Challenge and Institutional Response （A Cross-Country Perspective） （English）, Washington D.C.: World Bank, No. WPS 2045, 1999, p. 15.另外,1951年至1958年,以色列在胡拉湖及其周邊沼澤地區(qū)總面積約70公里的區(qū)域?qū)嵤┝伺鸥捎媱?③Committee on Sustainable Water Supplies for the Middle East, Water for the Future: The West Bank andGaza Strip， Israel， and Jordan， Washington D.C.: National Academies Press, 1999,p. 77.1953年至1967年,以色列建設(shè)了國家輸水系統(tǒng),將加利利海水引入南部內(nèi)蓋夫沙漠。

先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)勢構(gòu)成了以色列在知識結(jié)構(gòu)的權(quán)力,成為了以色列在區(qū)域水資源開發(fā)和談判中重要的權(quán)力來源。在水開發(fā)方面,以色列大力發(fā)展海水淡化、人工降雨等先進(jìn)技術(shù),原總理辦公室總干事伊蘭·科恩(Ilan Cohen)表示,“即便我們縮減了國家其他預(yù)算,也要推進(jìn)海水淡化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這讓我們得以控制自己的命運(yùn)”④[美]賽斯·西格爾:《創(chuàng)水記——以色列的治水之道》,陳曉霜、葉憲允譯,上海:上海譯文出版社2018年版,第126-127頁。。以色列的海水淡化生產(chǎn)能力為660MCM/年,淡化水占以色列所有需水部門供給量的50%,在家用和工業(yè)部門供給了需水量的80%。⑤“Hatfala,”LRashot Hamaim, April 9, 2018, http://www.water.gov.il/Hebrew/WaterResources/Desalination/Pages/default.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年5月2日。

在節(jié)水技術(shù)方面,以色列開發(fā)利用滴灌和微灌技術(shù),運(yùn)用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)控制農(nóng)業(yè)用水,發(fā)展耐旱作物,節(jié)約了農(nóng)業(yè)使用的大量淡水。以色列還發(fā)展地下水庫儲水技術(shù),減少存水的蒸發(fā)量,將雨季儲水下滲到蓄水層中變?yōu)榈叵滤?。以色列將處理后的污水用于農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)等不可食用的用途,增加可用凈水量。⑥Committee on Sustainable Water Supplies for the Middle East, Water for the Future: The West Bank and Gaza Strip， Israel， and Jordan, p. 132.以色列的污水回收率約為75%,回收水的使用占該國農(nóng)業(yè)總供水的31%和全國水供應(yīng)總量的18%。①“Hashabbat Kulahin Umaim Nechutim,” Rashot Hamaim, April 9, 2018, https://www.gov.il/he/Departments/General/disable-inferior-water-effluents, 上網(wǎng)時間:2021年5月2日。

2.安全化與軍事手段

隨著對共享水資源的競爭加劇,爭議性的水資源分配政策和不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的相互影響也更加顯著。②Ahmed Abukhater, Palestine-Peace by Piece: Transformative Conflict Resolution for Land and Trans-boundary Water Resources, p. 35.以色列將跨境水資源同國家安全議題連結(jié)在一起,其政策體現(xiàn)出泛安全化與過度安全化的特點(diǎn)。

1948年至1967年間,以色列同敘利亞、約旦和巴勒斯坦解放組織之間關(guān)于水資源曾爆發(fā)過多次短暫的軍事沖突。1967年第三次中東戰(zhàn)爭后,以色列在戈蘭高地和約旦河西岸獲得了對資源的控制權(quán),該區(qū)域在水資源問題上維持著“控制下的不穩(wěn)定”狀態(tài)。③Mark Zeitoun, Jeroen Warner, “Hydro-Hegemony — A Framework for Analysis of Trans-Boundary Water Conflicts,” p. 453.在戈蘭高地,以色列通過建設(shè)定居點(diǎn)、農(nóng)場和水公司開發(fā)高地泉涌和地下水,并在哈斯巴尼河附近派駐軍隊,確保其對河流與加利利海的控制。

在約旦河西岸,以色列實(shí)施了軍事管控,將西岸的水資源納入以色列國家輸水系統(tǒng)。1967年8月15日,以色列頒布第92號軍事法令,授權(quán)以色列駐軍長官限定巴勒斯坦人的用水配額,④楊中強(qiáng):《水資源與中東和平進(jìn)程》,載《阿拉伯世界》2001年第3期,第27頁。限制巴勒斯坦人的水井深度、禁止私自開鑿新井,并為其規(guī)定了遠(yuǎn)高于猶太定居者的用水費(fèi)用。以色列又于1968年12月頒布第291號軍事法令,宣布西岸地帶的水資源屬于以色列國家財產(chǎn)。1974年以色列頒布第498號軍事法令,進(jìn)一步限制巴勒斯坦人擴(kuò)大耕種面積、禁止巴勒斯坦人種植柑橘樹,并對加沙也實(shí)行水資源配額制,只有以色列有權(quán)發(fā)放許可證、規(guī)定水配額和調(diào)節(jié)水價格。⑤參見曹華:《以色列在巴被占領(lǐng)土上的水政策及其后果》,載《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第5期,第70頁;李豫川:《以色列的水政策》,第75頁。2003年,以色列興建隔離墻的行動也直接阻礙了巴勒斯坦人對水資源的獲取,許多原屬于巴勒斯坦人的水井被分割到了以色列一側(cè),導(dǎo)致巴勒斯坦人無法繼續(xù)使用。⑥曹華:《巴以水爭端》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第194頁。

3.外交手段

在水資源問題結(jié)構(gòu)權(quán)力維度,以色列在水外交過程中對談判議程和規(guī)則的影響力體現(xiàn)了巴以權(quán)力的不對稱性。在制定水資源談判議程方面,巴勒斯坦傾向于從權(quán)利的角度來看待水資源問題,其首要訴求是水的主權(quán)歸屬問題,要求以色列歸還占領(lǐng)的水資源、巴方對水資源進(jìn)行自主開發(fā)與管理。以色列則始終堅持歸屬問題不容談判,因而希望將合作開發(fā)水資源等技術(shù)問題作為談判的核心內(nèi)容,首先在爭議較少的問題上達(dá)成突破。①Alon Tal and Alfred Abed Rabbo, eds., Water Wisdom: Preparing the Groundwork for Cooperative and Sustainable Water Management in the Middle East, New Brunswick: Rutgers University Press, 2010, p. 38.由于水的開發(fā)、管理和運(yùn)輸都需要提供巨大的資金支持和技術(shù)、安全方面的保障,而在安全、生產(chǎn)、金融和知識結(jié)構(gòu)中以色列相對于巴勒斯坦而言擁有更大的權(quán)力,因此在巴以談判中,以色列對于議程設(shè)置具有更強(qiáng)的主導(dǎo)權(quán)。尤其在知識結(jié)構(gòu)方面,以色列在技術(shù)和創(chuàng)新領(lǐng)域擁有絕對優(yōu)勢,巴勒斯坦人需要依靠以色列來提供凈水及污水處理設(shè)施。因此,在談判初期階段巴以雙方達(dá)成的協(xié)議多數(shù)聚焦于水開發(fā)和合作問題,關(guān)于水主權(quán)問題則被推遲到最終地位談判中。

在巴以簽署的《臨時自治安排原則宣言》中,雙方同意巴勒斯坦臨時自治機(jī)構(gòu)下設(shè)水務(wù)局,負(fù)責(zé)開發(fā)和管理巴勒斯坦水資源、修建水利工程;雙邊經(jīng)濟(jì)合作委員會將就水權(quán)利以及公平利用共有水資源進(jìn)行研究、規(guī)劃并提出建議。②“Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements,” Israel Ministry of Foreign Affairs, September 13, 1993, https://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/declaration%20of%20principles.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年5月3日。在1994年的《加沙-杰里科協(xié)議》(AgreementontheGazaStripandtheJerichoArea)中,雙方同意巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)有權(quán)管理和開發(fā)加沙和杰里科的水資源;以色列不得增加猶太定居者的水消費(fèi)量,并向巴方提供猶太人定居點(diǎn)內(nèi)水消費(fèi)等方面的資料。③“Main Points of The Gaza-Jericho Agreement,” Israel Ministry of Foreign Affairs, May 4,1994, https://mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/main%20points%20of%20gaza-jericho%20agremeent.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年5月2日。1995年9月28日,在《奧斯陸第二號協(xié)議》中以色列首次正式承認(rèn)了巴勒斯坦的水權(quán)利,但認(rèn)為該權(quán)利的落實(shí)應(yīng)在最終地位談判中加以確定和解決。該協(xié)議提出了關(guān)于用水和污水處理的一般性原則,以色列同意增加西岸和加沙地帶巴勒斯坦人的生活用水供應(yīng)量,在過渡時期以色列每年為西岸和加沙地帶提供2,860萬立方米淡水。④“TheWater Issue Between Israel and the Palestinians-Main Facts,” p. 5.1996年2月13日,以色列、約旦和巴解組織簽署《核心締約方就與水有關(guān)的事項(xiàng)及新的和額外的水域進(jìn)行合作的原則宣言》(DeclarationofPrinciplesforCooperationAmongTheCorePartiesonWater-RelatedMattersandNewandAdditionalWaters),該協(xié)議具體規(guī)定了水資源立法、管理以及開發(fā)的合作機(jī)制,并就可能的合作領(lǐng)域提出了建議。①Committee on Sustainable Water Supplies for the Middle East, Water for the Future: The West Bankand Gaza Strip， Israel， and Jordan， p. 12.

在以上協(xié)議和條約的規(guī)定下,巴以就水資源的分享和協(xié)作治理達(dá)成了一定共識。但由于以色列的長期占領(lǐng),巴勒斯坦人不可避免地形成了對以色列當(dāng)局政治管理的依賴。受到政治和技術(shù)等方面的限制,巴勒斯坦在面臨用水缺口時并未依《奧斯陸第二號協(xié)議》規(guī)定從山區(qū)蓄水層?xùn)|部盆地中抽水,而是更依賴于從以色列購買水,以色列國家水務(wù)公司依然是西岸巴勒斯坦用水的主要供應(yīng)者。②曹華:《巴勒斯坦地區(qū)水資源管理探析》,載《中東研究》2017年第2期,第100頁。在最終地位談判無果而終的情況下,《奧斯陸協(xié)議》中具有臨時過渡性的規(guī)則仍被沿用至今。③Hillel Shuval and Hassan Dweik, eds., Water Resources in the Middle East: Israel-PalestinianWater Issues, New York City: Springer International Publishing, 2007, p. 298.由于巴勒斯坦水務(wù)局無力支付向以色列購水的費(fèi)用,巴方對以色列的債務(wù)欠款正在逐年累積;而以色列會從代收的稅款中扣除這一數(shù)額,從而加劇巴勒斯坦的財政負(fù)擔(dān),進(jìn)一步增加巴勒斯坦對以色列的依賴。

加沙地區(qū)同樣至今依賴以色列進(jìn)行供水和污水處理。在2021年5月的沖突中,加沙地區(qū)包括水井、泵站、污水處理廠、海水淡化廠在內(nèi)的大部分供水基礎(chǔ)設(shè)施都遭到了破壞,加沙地帶五分之一的人無法獲得清潔的自來水。以色列關(guān)閉了過境點(diǎn),阻止了設(shè)備和原材料以及加沙發(fā)電廠的燃料進(jìn)入,從而加劇了加沙居民的用水困難。直至2021年6月28日,以色列新政府才終于批準(zhǔn)將燃料經(jīng)凱雷姆·沙洛姆(Kerem Shalom)過境點(diǎn)運(yùn)輸?shù)郊由嘲l(fā)電廠,一定程度上緩解了當(dāng)?shù)氐乃C(jī)。

四、結(jié)語

在《奧斯陸協(xié)議》簽訂之初,巴勒斯坦對這一協(xié)議的愿景是希望通過與以色列暫時合作,在五年之內(nèi)逐步獲得國家的獨(dú)立地位。但隨著談判陷入停滯,原本短期性、過渡性的安排逐漸成為了巴以關(guān)系中的定局。巴勒斯坦在安全、生產(chǎn)、金融和知識結(jié)構(gòu)中對以色列存在嚴(yán)重依賴,且在能源、運(yùn)輸、貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施和資源方面也受到以色列的嚴(yán)格限制,因此難以真正建立起獨(dú)立的國家。在總體結(jié)構(gòu)性權(quán)力的影響下,以色列在水資源治理方面同樣確立了具體問題領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。這種權(quán)力關(guān)系在一定程度上阻礙了巴勒斯坦國家治理能力的建設(shè),深刻影響著巴以雙邊關(guān)系的發(fā)展。

巴以經(jīng)濟(jì)合作的重要性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)本身,對巴勒斯坦人來說,同以色列的合作涉及到其基本的生存條件和發(fā)展空間。①“Palestine's Economic Outlook - April 2018,” The World Bank, April 2018,https://www.worldbank.org/en/country/westbankandgaza/publication/economic-outlook-april-2018, 上網(wǎng)時間:2020年1月2日。自2018年2月起,巴勒斯坦宣布將終止與以色列經(jīng)濟(jì)關(guān)系。2020年1月28日美國公布“中東和平新計劃”后,巴勒斯坦再次宣布終止同以色列的經(jīng)濟(jì)與安全合作;同年5月19日巴勒斯坦表示將停止履行與美國和以色列達(dá)成的所有協(xié)議,以抗議以色列“兼并西岸”的法案。然而,巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)從未真正取消同以色列的合作。巴以雙方一旦完全切斷合作,巴勒斯坦將在安全方面承擔(dān)維護(hù)社會治安的更大壓力,巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)也將面臨來自哈馬斯軍事實(shí)力的競爭與合法性挑戰(zhàn);巴勒斯坦在以務(wù)工人員的遣返將使巴勒斯坦經(jīng)濟(jì)狀況急劇惡化;以色列拒絕按期移交代收關(guān)稅和稅收將加劇巴勒斯坦政府的財政危機(jī);巴勒斯坦貨幣系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)短期之內(nèi)將無法運(yùn)轉(zhuǎn);巴勒斯坦工農(nóng)業(yè)和生活用水、污水處理等方面缺乏自主治理能力,巴勒斯坦將面臨全面人道主義危機(jī)。因此,巴以合作的取消對巴勒斯坦自身的影響可能會更大,而對以色列和美國的壓力則是十分有限的。

新冠疫情的影響加劇了這種失衡的關(guān)系,2020年11月,在經(jīng)濟(jì)與衛(wèi)生雙重危機(jī)的影響下巴勒斯坦不得不開始接受從以色列轉(zhuǎn)移的部分稅收。這說明以色列在巴以關(guān)系中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力決定了巴勒斯坦無法通過“脫鉤”的方式對以色列施壓,巴勒斯坦的抗?fàn)幉]有收到預(yù)期成效。隨著哈馬斯在沖突中贏得更多民意支持,巴勒斯坦民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在政治上面臨進(jìn)一步的削弱和分裂,也因此在事實(shí)上加劇了對以色列的依賴?！皝啿眳f(xié)議”簽訂后,以色列同中東阿拉伯國家的關(guān)系獲得了實(shí)質(zhì)性的改善,更是削弱了巴勒斯坦在談判中的籌碼。

非對稱的結(jié)構(gòu)性權(quán)力賦予以色列在巴以問題中談判與讓步的余地,盡管有助于推動巴以雙邊及區(qū)域合作,但這種合作也進(jìn)一步增強(qiáng)了處于權(quán)力弱勢的巴勒斯坦對以色列的依賴,在一定程度上導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)和合作”在巴以問題中比“政治和主權(quán)”更受重視,因而雙方更加難以在最終地位談判的基礎(chǔ)上、以“兩國方案”解決巴以問題。