“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”基層治理模式研究
——以肇慶市廣寧縣為例

吳祥浩，肖浩純

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣州 510642）

改革開(kāi)放40 多年來(lái)，隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程加快，我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和組織形式等方面都發(fā)生了顯著的變化，基層治理面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

1 當(dāng)前農(nóng)村基層治理的主要模式及難題

鄉(xiāng)村基層治理在鄉(xiāng)村振興的開(kāi)展下取得了不錯(cuò)的進(jìn)展。但由于改革不夠系統(tǒng)，基層治理一些頑疾仍然反復(fù)出現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理還存在著許多值得關(guān)注的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

治理主體的“碎片化”?；鶎咏粥l(xiāng)是直面治理問(wèn)題的第一道防線，然而長(zhǎng)期以來(lái)，基層存在條塊分割矛盾的問(wèn)題。從橫向看，由于部門(mén)間孤立的職能分工等多種因素，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享。從縱向看，不同層級(jí)間由于自上而下的單向度指揮工作，溝通協(xié)調(diào)存在一定困難，基層任務(wù)層層疊加，于是“上面千條線，下面一根針”的情況就出現(xiàn)了。

治理權(quán)責(zé)“模糊化”。各部門(mén)間各自為政、權(quán)力邊界模糊及執(zhí)法力量分散，缺乏高效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和決策方式。管理執(zhí)法銜接不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門(mén)、部門(mén)與部門(mén)之間“你來(lái)他不來(lái)”“你呼我不應(yīng)”的問(wèn)題造成執(zhí)法鏈的中斷，職能部門(mén)相互推諉，效率低下。根據(jù)職責(zé)分工，行政權(quán)力和資源主要集中在一些行政執(zhí)法單位，基層事多卻無(wú)權(quán)，造成“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的局面。

治理效果“內(nèi)卷化”?！皟?nèi)卷化”使得基層治理的有效性呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢(shì)。組織關(guān)系改而不變、痕跡主義忙而少用及基層干部責(zé)大事多。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村基層治理的效果，不利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的期待。實(shí)踐表明，新的治理困境需要新的治理模式，需要提高基層治理的能力，創(chuàng)新農(nóng)村基層的治理機(jī)制。

本文試圖從協(xié)同政府的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層治理的改革進(jìn)行研究。從中國(guó)的基層治理實(shí)踐中構(gòu)建基層治理創(chuàng)新的政策模型，以肇慶市廣寧縣“吹哨報(bào)到”為案例，創(chuàng)新以黨建為主導(dǎo)的基層治理模式，并進(jìn)一步展示其運(yùn)行機(jī)理與管理邏輯。

2 鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理模式——肇慶廣寧縣經(jīng)驗(yàn)案例

為破解農(nóng)村基層治理的難題，肇慶市廣寧縣各級(jí)黨組織積極進(jìn)行實(shí)踐探索。在實(shí)地調(diào)研和提煉學(xué)習(xí)大量典型經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出打破部門(mén)和鎮(zhèn)街“條”和“塊”屬性限制的“鎮(zhèn)街吹哨、部門(mén)報(bào)到”新機(jī)制。之后相繼印發(fā)了《廣寧縣“鎮(zhèn)街吹哨、部門(mén)報(bào)到”服務(wù)基層工作新機(jī)制工作方案（試行）》《江屯鎮(zhèn)“村居吹哨、鎮(zhèn)街報(bào)到”服務(wù)基層工作新機(jī)制實(shí)施方案（試行）》等方案，并下發(fā)《關(guān)于報(bào)送“鎮(zhèn)街吹哨、部門(mén)報(bào)到”服務(wù)基層工作新機(jī)制聯(lián)絡(luò)員的通知》，提出在試點(diǎn)基礎(chǔ)上堅(jiān)持從下到上、從上到下的有機(jī)聯(lián)合，持續(xù)深化改革，推動(dòng)了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)?！敖值来瞪?、部門(mén)報(bào)到”成為廣寧縣2019 年自選特色改革事項(xiàng)，也是肇慶市2019 年改革試點(diǎn)。自2019 年4月全面推行以來(lái)，各鎮(zhèn)圍繞違法違章建筑清拆、人居環(huán)境整治和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等工作，協(xié)同聯(lián)合多個(gè)職能部門(mén)作戰(zhàn)。解決了道路坍方、礦山綜合治理和墟鎮(zhèn)“六亂”等問(wèn)題，取得較為顯著的成效，實(shí)踐出一條橫縱聯(lián)合執(zhí)法的道路，為基層治理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2.1 堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作理念

以黨建為先導(dǎo)，強(qiáng)化中心工作。黨建是基層治理的導(dǎo)航儀，必須抓牢這根主線。肇慶市廣寧縣在推動(dòng)基層社會(huì)管理體制改革方面，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的根本原則，充分體現(xiàn)黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)。“吹哨報(bào)到”將各級(jí)各類(lèi)基層組織、黨員干部通過(guò)具體事項(xiàng)組織到了一起，將其自身創(chuàng)新機(jī)制的政治與組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢(shì)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性在廣寧縣“吹哨報(bào)到”的實(shí)踐中得以充分體現(xiàn)。以黨組織為中心樞紐，促進(jìn)各治理主體間的協(xié)調(diào)互作，突破傳統(tǒng)的科層治理模式，基層治理的權(quán)力架構(gòu)得以重塑。

以人民為中心，將“哨源”對(duì)準(zhǔn)群眾。廣寧縣政府在推進(jìn)“吹哨報(bào)到”的工作中遵循了以人為本、向人民負(fù)責(zé)和從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)的思想。以切實(shí)解決群眾問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾賦權(quán)，及時(shí)紓解基層群眾的煩心事、操心事和鬧心事，真正做到了“民有所呼、我有所應(yīng)”?！敖值来瞪凇眻?jiān)持“哨源”來(lái)自群眾，注重形成眼光向下的工作習(xí)慣，以群眾滿(mǎn)意度為工作考評(píng)的重要指標(biāo)，突出了人民群眾的主體地位，形成了基層黨組織和普通黨員密切聯(lián)系群眾的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)了基層黨建工作的動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

2.2 形成鏈條式執(zhí)法，破除條塊分割缺陷

吹哨精準(zhǔn)、報(bào)到及時(shí)、權(quán)責(zé)落實(shí)。肇慶市廣寧縣“吹哨—報(bào)到—落實(shí)”的執(zhí)法模式從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，打破碎片式執(zhí)法模式，解決了基層治理中“條塊化”的分割問(wèn)題。在“吹哨報(bào)到”的機(jī)制下，部門(mén)與部門(mén)間共同面對(duì)的是問(wèn)題的解決。從基層的“吹哨”到團(tuán)結(jié)行動(dòng)的“軍號(hào)”，肇慶市廣寧縣重點(diǎn)解決民生所需、工作重點(diǎn)和應(yīng)急處置3 個(gè)方面的治理難題。當(dāng)“吹哨”吹響，有關(guān)主責(zé)部門(mén)積極響應(yīng)，到場(chǎng)協(xié)同基層共同尋找解決方案，致力于問(wèn)題的解決?！按瞪凇睓C(jī)制賦予了基層調(diào)度各執(zhí)法主體指揮的權(quán)力，有利于村居干部權(quán)責(zé)的落實(shí)。

設(shè)置“吹哨”層級(jí)，嚴(yán)格限時(shí)報(bào)到處置。廣寧縣根據(jù)事情的輕重緩急，將哨聲設(shè)置為“平急哨”“緊急哨”“加急哨”“特急哨”4 種級(jí)別。之后逐步深化完善“吹哨”種類(lèi)，適當(dāng)增加了“預(yù)警哨”“密哨”。隨著改革深入，廣寧縣對(duì)“吹哨”事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)研判，細(xì)化“吹哨”清單，進(jìn)一步明確“吹哨”內(nèi)容。積極促進(jìn)該機(jī)制向橫縱推廣，將機(jī)制向部門(mén)、社區(qū)和村延伸運(yùn)用，探索建立“網(wǎng)格吹哨、部門(mén)報(bào)到”“村居吹哨、鎮(zhèn)街報(bào)到”“群眾吹哨、村居報(bào)到”等機(jī)制模式。

2.3 下沉執(zhí)法力量，提升執(zhí)法效率

“上面千條線，下面一根針”，基層人少事多的局面，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)部分工作時(shí)并不高效，難以實(shí)現(xiàn)基層治理的有效性。廣寧縣從各執(zhí)法部門(mén)抽調(diào)骨干人員進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，共商共治綜合治理。通過(guò)具體事項(xiàng)來(lái)調(diào)度工作人員協(xié)同執(zhí)法，提高了執(zhí)法的靈活性和高效性。同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)人員的流動(dòng)，讓骨干力量下沉，做到“事不完，人不走”，廣寧縣“吹哨報(bào)到”的工作得以有效開(kāi)展。

2.4 完善監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)主體責(zé)任

完善監(jiān)督機(jī)制，跟進(jìn)責(zé)任追究。廣寧縣通過(guò)不斷完善監(jiān)督機(jī)制，對(duì)一些應(yīng)哨后長(zhǎng)期得不到解決的事項(xiàng)等實(shí)行掛牌督辦，最大限度地提升機(jī)制實(shí)效。廣寧縣紀(jì)委監(jiān)委、兩辦督查室也全程跟進(jìn)“吹哨”事項(xiàng)進(jìn)展情況和部門(mén)履職盡責(zé)情況。

3 總結(jié)啟示

構(gòu)建符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際現(xiàn)狀的基層社會(huì)治理模式，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理水平的重要體現(xiàn)。肇慶市廣寧縣“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”的改革，在實(shí)踐中結(jié)合實(shí)際不斷優(yōu)化治理模式、持續(xù)豐富改革內(nèi)涵，在黨建引領(lǐng)基層治理中推進(jìn)體制創(chuàng)新、走好群眾路線。切實(shí)做到了“民有所呼、我有所應(yīng)”，成功協(xié)調(diào)了街道和部門(mén)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提升了基層治理能力，其顯著成效為基層治理創(chuàng)新體制改革提供了諸多啟示。

3.1 黨建引領(lǐng)發(fā)揮各部門(mén)協(xié)同促進(jìn)的治理優(yōu)勢(shì)

“吹哨報(bào)到”實(shí)踐成果充分表明，黨建引領(lǐng)是基層社會(huì)治理體系創(chuàng)新和治理能力提升的先進(jìn)力量。落實(shí)基層治理，必須要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，明確以人民為中心的發(fā)展思路，努力推動(dòng)黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新。必須以習(xí)近平總書(shū)記的重要指示為遵循，抓住黨建龍頭、聚力街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、夯實(shí)基層基礎(chǔ)，打造共建共治共享格局；必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，切實(shí)提高人民群眾獲得感，努力建設(shè)宜居生活。

3.2 問(wèn)題導(dǎo)向切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，基層社會(huì)治理面臨著更為繁雜的問(wèn)題。新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新要求必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。一是要聚焦準(zhǔn)問(wèn)題，求真務(wù)實(shí)，解決群眾最憂(yōu)最急最盼的問(wèn)題；二是要真正解決問(wèn)題，克服形式主義；三是要知行合一，以實(shí)際行動(dòng)收獲更多成效。基層干部要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過(guò)入戶(hù)走訪、開(kāi)展座談會(huì)和征集整改意見(jiàn)等方式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、找到問(wèn)題和聽(tīng)取意見(jiàn)，合理制訂解決問(wèn)題的方案。以問(wèn)題為導(dǎo)向，形成共識(shí)，吹動(dòng)哨子，合力解決問(wèn)題，讓自治不再懸浮于實(shí)際問(wèn)題之上，切實(shí)解決“最后一公里”的難題。

3.3 因地制宜構(gòu)建成功治理模式的長(zhǎng)效機(jī)制

肇慶市廣寧縣條塊協(xié)同的執(zhí)法機(jī)制，為下一階段的基層綜合執(zhí)法改革奠定了基礎(chǔ)、積蓄了力量，具有重大的創(chuàng)新意義。然而也存在一些研究的不足。當(dāng)街道賦權(quán)全面鋪開(kāi)，即使權(quán)力賦予有能力的基層干部，但是否能自如開(kāi)展是一個(gè)問(wèn)題。因此，在未來(lái)要做好事權(quán)、財(cái)權(quán)和人權(quán)方面的改革，確?！白尪伞苯o基層的“權(quán)”，“有人做”，也“有能力做”。依托上級(jí)派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精銳人才基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓住機(jī)遇，構(gòu)建一支“一專(zhuān)多能”的行政執(zhí)法隊(duì)伍。

4 結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)社會(huì)正面臨著新形勢(shì)與新問(wèn)題，各種復(fù)雜的社會(huì)矛盾出現(xiàn)，亟待創(chuàng)新社會(huì)治理方式，完善社會(huì)治理模式。面對(duì)當(dāng)前挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的局面，基層治理更需尋找新的突破口。通過(guò)實(shí)踐證明，“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”治理模式可以打破部門(mén)主義的壁壘、打通基層與主責(zé)部門(mén)的溝通渠道，各基層黨組織的積極性被充分調(diào)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了政府與基層黨組織的聯(lián)動(dòng)，這對(duì)于我國(guó)改善基層治理方式，創(chuàng)新社會(huì)管理模式有著深遠(yuǎn)的意義。同時(shí)，通過(guò)執(zhí)法力量下沉帶動(dòng)權(quán)力下沉，深化黨建引領(lǐng)“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”的運(yùn)行機(jī)制，基層治理有效性得以提升，這也為我國(guó)的治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了有益的借鑒。