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    “雙隨機、一公開”消防監(jiān)管工作研究

    2022-11-17 09:39:07楊達
    消防界 2022年19期

    楊達

    摘要:“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式為消防監(jiān)督管理工作提供了新的思路方法,對于當(dāng)前時代背景下消防監(jiān)督工作具有重大意義,文章將結(jié)合防城港市港口區(qū)實際情況,從監(jiān)管責(zé)任、檢查能力和聯(lián)合懲戒等多角度分析,提出持續(xù)優(yōu)化改進建議。通過不斷完善的系列配套制度,切實提高監(jiān)督員檢查水平,推動各社會單位履行消防安全主體責(zé)任,提高社會消防安全管理水平。

    關(guān)鍵詞:消防監(jiān)督;執(zhí)法機制;雙隨機一公開

    消防監(jiān)管“各管一片”的屬地化執(zhí)法模式已長期存在。雖然傳統(tǒng)執(zhí)法管理模式有利于監(jiān)督人員長期深耕轄區(qū)火災(zāi)防控,通過熟悉監(jiān)管對象情況,提高監(jiān)管效率,在社會面火災(zāi)防控工作中發(fā)揮了巨大的作用,但是同時也暴露出不少執(zhí)法公正性和執(zhí)法規(guī)范化方面的弊端。通過綜合考量,弊大于利,這一模式已經(jīng)成為掣肘消防監(jiān)管的重要因素。

    一、“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式的優(yōu)勢

    (一)順應(yīng)黨和國家“放管服”改革和深化行政體制改革大局

    近年來國家深入推進簡政放權(quán)和服務(wù)改革,全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查,成為新形勢創(chuàng)新監(jiān)管模式的新要求。創(chuàng)新消防監(jiān)督管理模式,探索更加科學(xué)的消防監(jiān)督檢查機制,這不僅有助于改變傳統(tǒng)消防監(jiān)督檢查存在的隨意性等問題,同時也有利于更好地提升消防監(jiān)督執(zhí)法水平,更好地提升消防管理效能。

    (二)促進嚴(yán)格執(zhí)法,提升執(zhí)法公正性

    “雙隨機、一公開”模式的探索及實行,旨在規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法行為,切實解決當(dāng)前一定程度上存在的“任性執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”和執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的問題?!半p隨機、一公開”讓執(zhí)法對象、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員處于隨機的待定和變換狀態(tài)當(dāng)中,對執(zhí)法“熟人圈子”和“自留地觀念”是一個有效破解,進而人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的發(fā)生系數(shù)也就大大降低,有利于提升執(zhí)法的公正度和公信力。

    (三)督促落實單位消防安全主體責(zé)任

    該模式下,消防救援機構(gòu)擯棄了“保姆式監(jiān)管”“地毯式排查”“運動式整治”的監(jiān)管模式,而是從單位數(shù)據(jù)庫中按比例隨機抽取、確定被檢查單位名單,對照事項清單開展消防監(jiān)督檢查工作,發(fā)現(xiàn)問題按照相關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)來進行懲罰,甚至還會將其納入消防違法違規(guī)黑名單予以公示,這樣可以對社會單位形成震懾,同時也促使社會單位必須依法履行消防安全職責(zé),全面落實消防安全主體責(zé)任,依法依規(guī)落實日常消防管理,及時發(fā)現(xiàn)消除火災(zāi)隱患,真正形成單位“消防安全自管、火災(zāi)隱患自除、事故責(zé)任自負(fù)”的社會消防管理局面。

    (四)監(jiān)督員執(zhí)法任務(wù)分工更加公平合理

    過去分片包干模式下,一個防火監(jiān)督員要全面負(fù)責(zé)轄區(qū)街道的消防監(jiān)督檢查工作。由于各個街道分布的重點單位數(shù)量差異很大,導(dǎo)致監(jiān)督員之間執(zhí)法任務(wù)分工不均。以港口區(qū)為例,社會重點單位數(shù)量為60家,主要集中在行政中心區(qū)與桃花灣廣場。采用“雙隨機”模式后,監(jiān)督員的檢查范圍不再限定在重點單位或者某個區(qū)域,執(zhí)法任務(wù)由系統(tǒng)隨機分配,重點單位每個月抽到6家,一般單位是49家,各監(jiān)督員的任務(wù)量大體相當(dāng),不再出現(xiàn)忙閑不均、能者多勞的現(xiàn)象。

    二、開展“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管過程中存在的問題

    從傳統(tǒng)消防執(zhí)法實踐來看,基層執(zhí)法部門形成的劃片執(zhí)法等已成為慣例,讓執(zhí)法對象、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員不可避免地形成“熟人圈子”,使得人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的發(fā)生系數(shù)加大,不利于執(zhí)法檢查和處理的公正。而“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式盡管彌補了傳統(tǒng)執(zhí)法方式的不足,在日常消防監(jiān)督管理工作中發(fā)揮著巨大的作用,但依然存在著一定的問題。

    (一)監(jiān)督抽查出現(xiàn)“真空”的問題

    “雙隨機一公開”消防監(jiān)督抽查模式的抽查比例,除消防監(jiān)督人員列管的屬于人員密集場所的消防安全重點單位年度抽查率100%,為全部抽查,其余的消防安全重點單位和一定比例的非重點單位是支隊、大隊根據(jù)本地區(qū)火災(zāi)風(fēng)險、人員結(jié)構(gòu)自行設(shè)定抽查比例,消防監(jiān)督員按照“雙隨機、一公開”模式開展抽查。一些社會單位抽中了就提前準(zhǔn)備,應(yīng)付一下,檢查結(jié)束則消防工作也結(jié)束了;沒抽中則高枕無憂,不用管消防工作,因為知道消防部門不會來檢查。除部分重點單位外,社會單位的消防安全素質(zhì)普遍還沒有達到能夠自覺主動地做好消防工作的地步,加上監(jiān)督抽查中的“真空”現(xiàn)象,不利于社會面消防安全工作的落實。

    (二)重復(fù)檢查出現(xiàn)“擾民”的問題

    消防部門在每年的火災(zāi)多發(fā)季節(jié),重大節(jié)日、重大活動前或者期間,都會組織開展各類專項和安保行動,利用“雙隨機、一公開”抽查系統(tǒng)開展年度抽查與專項檢查,必然導(dǎo)致部分單位被重復(fù)抽中,從而增加這些單位被檢查的頻次,造成對企業(yè)的打擾,影響企業(yè)的正常生產(chǎn)、經(jīng)營。因此,消防部門可以根據(jù)形勢任務(wù)將“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管與專項行動有機結(jié)合。以防城港為例,2021年3月份將農(nóng)貿(mào)市場列入“雙隨機”檢查對象,6月份又將化工企業(yè)列入“雙隨機”檢查對象,切實整治了一批突出火災(zāi)隱患,取得良好成效。

    (三)系統(tǒng)單位庫出現(xiàn)“誤差”的問題

    目前“雙隨機、一公開”系統(tǒng)的單位庫是從消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的單位庫直接導(dǎo)入并建立的。消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的一般單位存在數(shù)量龐大、信息不實、情況不詳?shù)葐栴}。例如,大型商業(yè)綜合體中的小商鋪也都在數(shù)據(jù)庫中,其中一些商鋪早就搬遷、關(guān)門,但是系統(tǒng)依然會隨機抽取這些單位作為檢查對象,導(dǎo)致監(jiān)督人員撲空。此外,因為執(zhí)法人員是依據(jù)庫進行的檢查和監(jiān)管,因各種原因未能入庫的則始終游離于監(jiān)管之外。機械地使用數(shù)據(jù)庫可能導(dǎo)致出現(xiàn)不告不究的現(xiàn)象。同時將不同的社會主體,生產(chǎn)經(jīng)營屬性不同、規(guī)模不同的數(shù)據(jù)融合到一起,這對消防部門來說基本沒什么用。以防城港港口區(qū)天和廣場為例,天和廣場坐落于港口區(qū)金花茶大道88號,是獨立的市場主體,單獨的一幢樓,管理責(zé)任方是大潤發(fā),三樓為影院,二樓為天和超市,一樓為對外出租的店鋪,大大小小的商鋪都是獨立的市場主體。將這些外租的小商鋪納入數(shù)據(jù)庫,只會增加數(shù)據(jù)庫的復(fù)雜性,對其中一個店鋪的檢查,對提高整個天和廣場的消防安全管理水平幾無影響。甚至發(fā)生火災(zāi)之后,常人不會去分辨是哪一個店鋪著火,而是一股腦地都會加在天和的頭上,都會說是天和著火了。在這里,外租的店鋪主體對于消防部門的監(jiān)管價值加起來都趕不上天和一家。

    (四)抽取單位分布“不合理”的問題

    “雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)對監(jiān)督執(zhí)法人員和被檢查單位的分配,雖然體現(xiàn)了隨機原則,但也出現(xiàn)在同一片區(qū)域的幾家單位分別由不同的監(jiān)督員檢查,或同一消防監(jiān)督員被分派到轄區(qū)的各個角落的檢查單位的情況。對于一些轄區(qū)面積及跨度較大的地區(qū),路途耗費的時間較多,執(zhí)法工作效率受影響。

    三、完善“雙隨機、一公開”配套制度建設(shè)

    雖然“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管工作在推行過程中暴露出一些問題,但深化消防執(zhí)法改革是大勢所趨,要理性認(rèn)識消防執(zhí)法改革過程中的陣痛,堅定不移推進“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管體系建設(shè),督促執(zhí)法人員牢固樹立“從查隱患轉(zhuǎn)變?yōu)椴樨?zé)任,從管事轉(zhuǎn)變?yōu)楣苋恕钡睦砟?,不走形式、不走過場,確實不斷提高執(zhí)法質(zhì)量,查出實情、查處隱患,有效幫扶執(zhí)法對象提高自我管理水平。

    (一)邀請各方監(jiān)督執(zhí)紀(jì)

    制度化邀請黨政領(lǐng)導(dǎo)、兩會代表、新聞媒體、社會消防廉政監(jiān)督員、企業(yè)代表、本級紀(jì)委負(fù)責(zé)同志每月參加抽取活動,視情邀請進行檢查全流程監(jiān)督。把“雙隨機”檢查工作納入廉政領(lǐng)域重點監(jiān)督范疇,及時發(fā)現(xiàn)傾向性問題,督促執(zhí)法行為更加規(guī)范、更透明。由本級紀(jì)委牽頭開展常態(tài)化執(zhí)法回訪,采取電話、書信、現(xiàn)場等方式,逐步提高回訪比例,同步監(jiān)督檢查行為。

    (二)規(guī)范“兩庫”動態(tài)維護

    建議由各級紀(jì)委全程監(jiān)督“兩庫凍結(jié)”“人員替換”等操作。執(zhí)法人員庫中,除各支大隊領(lǐng)導(dǎo)、防火處長、協(xié)助審驗、專職內(nèi)勤、借調(diào)臨時任務(wù)及病休假的人員外,防火干部應(yīng)最大化參與“雙隨機”執(zhí)法。執(zhí)法人員需要更換的必須由單位領(lǐng)導(dǎo)審核同意,并報紀(jì)委備案,提高抽取的嚴(yán)肅性。制定監(jiān)督檢查、隱患整改全過程具體的操作細則,量化每一項工作的技術(shù)指標(biāo),標(biāo)準(zhǔn)化檢查、督改、處罰全流程的要求。出臺履職盡職的有關(guān)規(guī)定,在監(jiān)督員依法依規(guī)完成全部程序后,即可視為履職完畢,不再追究因發(fā)生火災(zāi)產(chǎn)生的后果。

    (三)單位領(lǐng)導(dǎo)開展帶班作業(yè)

    聚焦監(jiān)管重點,就單位安全責(zé)任體系建設(shè)、消防設(shè)施完好有效、消防安全管理制度制定落實、消制室值班人員等重點崗位能力建設(shè)、微型消防站能力培育等內(nèi)容開展實地檢查督導(dǎo)和現(xiàn)場幫教指導(dǎo)。

    (四)分析研判執(zhí)法行為

    統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),并將有關(guān)情況納入執(zhí)法人員績效考評范疇。一是法律文書填寫。定期召開專題分析研判會,明確專人分析防火監(jiān)督員監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量,從完整性、邏輯性、規(guī)范性等多角度分析填寫質(zhì)量。二是規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀。執(zhí)法人員全項檢查并如實記錄單位履行法定消防安全職責(zé)情況,并拍攝照片予以佐證。每年抽取監(jiān)督員1個監(jiān)督抽查的記錄,解剖每個環(huán)節(jié)的工作,提出改進意見。三是依法整改火災(zāi)隱患。消防執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求,制發(fā)法律文書,堅決做到“應(yīng)罰必罰”,并明確專人實施火災(zāi)隱患督改復(fù)查,要求執(zhí)法人員現(xiàn)場反饋檢查情況時,一并告知法律責(zé)任、技術(shù)依據(jù)、整改時限等關(guān)鍵要素,并主動指導(dǎo)隱患單位實施整改工作,堅決防止“以罰代管”。

    (五)推動多部門聯(lián)合懲戒

    消防部門要研究制定監(jiān)督檢查、隱患整改全過程具體的操作細則,標(biāo)準(zhǔn)化檢查、督改、處罰全流程的要求。出臺履職盡職的有關(guān)規(guī)定,在監(jiān)督員依法依規(guī)完成全部程序后,即可視為履職完畢,不再追究因發(fā)生火災(zāi)產(chǎn)生的后果。同時研究檢查結(jié)果跨部門互通互認(rèn)工作和聯(lián)合懲戒工作,提高單位消防違法成本。同時積極融入全市“事中事后監(jiān)管平臺”,打通系統(tǒng)對接難題,研究單位庫比對、執(zhí)法信息互通、跨部門統(tǒng)一平臺公示等工作;對接全市征信平臺,將存在嚴(yán)重違法違規(guī)的單位納入信用“黑名單”;聯(lián)合財政部門,使“存在重大消防違法記錄”的單位,無法參與政府采購活動。

    (六)實行監(jiān)督數(shù)據(jù)服務(wù)共享

    由于“雙隨機、一公開”最開始是在市場監(jiān)督上發(fā)揮作用,在消防監(jiān)督中的應(yīng)用是比較晚的,加上消防體制改革,在推動“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式中存在工作力度不夠、效果不理想情況,數(shù)據(jù)共享上由于信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)格式不同遇到一些困難,需要解決信息孤島、數(shù)據(jù)更新不及時、數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳等關(guān)鍵問題。為此,建議在數(shù)據(jù)共享上必須要頂層設(shè)計,統(tǒng)一規(guī)劃信息系統(tǒng)平臺,構(gòu)建一套標(biāo)準(zhǔn)的異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方法,實現(xiàn)各部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。因此,需要在數(shù)據(jù)源頭用中間件來實現(xiàn)轉(zhuǎn)換,封裝成統(tǒng)一格式的共享數(shù)據(jù),如此在網(wǎng)格計算支持下,搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換接口與訪問機制,實現(xiàn)數(shù)據(jù)與服務(wù)資源的匹配。

    (七)強化分類突出抽查重點

    開展“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督檢查應(yīng)處理好“三個關(guān)系”,即日常監(jiān)督抽查與專項檢查的關(guān)系、火災(zāi)高位單位與消防安全達標(biāo)單位的關(guān)系、消防監(jiān)管重點與群眾反映的熱點難點問題的關(guān)系,真正做到對信用良好企業(yè)“無事不擾”;對守信單位以書面檢查為主,未發(fā)現(xiàn)問題,不再進行現(xiàn)場核查;對信用一般單位以現(xiàn)場核查為主;對前一年被抽查但未發(fā)現(xiàn)異常單位實行存檔承諾備查,即由單位按要求逐項自查,提交檢查資料供存檔待查,并承諾誠信守法經(jīng)營;對自查自改不落實、存在突出隱患的單位,加大抽查力度。

    (八)提升執(zhí)法透明度公信力

    執(zhí)法情況和處罰結(jié)果的公開,也給執(zhí)法行為套上一個社會公眾隨時公示、隨時監(jiān)督的“執(zhí)法鎖”,有利于執(zhí)法程序的合理合法和處理結(jié)果的公正公平,讓以往可能處于暗箱操作的執(zhí)法真正透明起來,真正體現(xiàn)執(zhí)法的公正與公平,提高執(zhí)法人員的廉潔性,對防止貪污腐敗等違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生有著積極意義。

    四、結(jié)語

    綜上所述,消防監(jiān)督工作在“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式下,正在逐步進行創(chuàng)新以適應(yīng)新監(jiān)管模式、新技術(shù)手段、新工作方法的應(yīng)用,提高消防監(jiān)督工作的水平。在“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式下,最核心的內(nèi)容是要實現(xiàn)一體化聯(lián)動工作模式,各相關(guān)執(zhí)法部門和職能部門要精誠合作,在數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)一的聯(lián)動機制體制下,著力推進“雙隨機、一公開”模式,強化消防監(jiān)督工作。

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