農村集體經營性建設用地入市收益分配困境探析

張力于 韓德軍

摘要：【目的】為了協調、均衡農村集體經營性建設用地全面入市過程中相關主體間的利益需求?！痉椒ā炕诶嫦嚓P者視角對參與土地增值收益分配的不同主體存在的問題進行了梳理。【結果】1.主體間利益訴求矛盾突出；2.主體間收益分配機制不均衡；3.主體間收益分配中法律依據尚不完善。【結論】提出了相關對策：1.明晰集體建設用地產權制度；2.建立兼顧不同主體的收益分配機制；3.強化收益分配的動態(tài)過程監(jiān)督。

關鍵詞：農村集體建設用地；農村集體建設用地入市；收益分配

基金項目：2021年貴州財經大學校級科研基金重點項目（2021KYZD07）。

作者簡介：張力于，碩士研究生，研究方向：農村發(fā)展。Email：455177796@qq.com

通訊作者：韓德軍，博士，教授，碩士生導師，研究方向：土地經濟與政策。

引言

新世紀以來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程飛速發(fā)展，我國城市建設用地現有存量對市場的供給已經難以適應現有的社會經濟發(fā)展，而基于我國現有的城鄉(xiāng)二元土地所有制，農村土地不能實現自由流轉，農民集體作為土地所有權的主體，無法對土地進行有效利用實現增收。黨的十九大明確指出全面盤活農村集體經營性建設用地，突破現有農村土地制度改革是探索農民增收路徑、促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、實現城鄉(xiāng)一體化進程的重要決策。我國《土地管理法》明確規(guī)定，農村集體建設用地不可隨意流轉，不可私自改變土地使用性質，唯有通過政府征收以后將原有土地性質轉變?yōu)閲型恋匾院?，以招掛拍方式入市實現流轉、出讓[1]。長期以來，受限于我國城鄉(xiāng)二元土地所有制壁壘，政府作為合法征地者，對土地市場具有強勢壟斷地位，農民集體難以通過享有土地所有權實現財產性收入的增加。近年來，隨著土地政策的不斷放寬，土地經濟價值的不斷上漲，土地入市過程中農民參與土地增值收益分配受損矛盾問題凸顯。當前，亟需在打破原有集體建設用地土地入市制度基礎上，探索有效的土地入市分配模式，以合理公平、兼顧多方主體利益為原則，平衡政府與農民集體、農民集體與農民個體、政府與農民個體不同主體間的利益需求，協調好土地入市收益的合理分配。2019年，十三屆全國人大十二次會議通過的《土地管理法》修正案，進一步破除了農村集體經營性建設用地入市的法律障礙，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙[2]。2020年，中共中央國務院《關于構建更加完善旳要素市場化配置體制機制的意見》，明確提岀推進土地要素市場化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場[3]。至此，標志著農村集體經營性建設用地與國有土地同等“身份”全面入市。

基于我國土地公有制，集體經營性建設用地是我國在社會主義發(fā)展過程中提出的特有概念，我國與國外其他國家在土地上的最明顯區(qū)別在于，國外土地施行的是土地私有制，土地歸私人所有，私人享有土地的所有權、發(fā)展權、收益處置權，可根據個人意愿自由進行交易。國外學者對土地的研究主要集中于產權制度的完善，國外大部分學者認為明晰土地的產權有助于土地市場的完善、減少土地入市的交易成本。美國在土地交易過程中政府通過收取一定比例的土地增值收益，來兼顧效率和公平。英國通過行政法令明確規(guī)定土地發(fā)展權歸國家所有，私人不可改變原有的土地使用性質，但是國家在社會經濟發(fā)展過程中基于公共利益的考慮改變私人土地原有使用性質，造成的土地升值或者下降，會給予相應的補償。法國則通過對土地的優(yōu)先購買權，將土地的增值收益歸于公有。

在我國，農村集體建設用地入市增值收益分配主體的界定中，政府是否應該作為增值收益分配主體之一學界還存在分歧，李延榮[4]認為政府作為社會服務的提供者，土地收益應該在產權主體之間進行分配，不應成為利益的分配者。顧湘[5]等認為政府在土地入市中，收益分配比例應該小于集體所占比例，通過一定的稅收獲取收益。王小映[6]認為，集體土地作為農民集體所共有的集體資產，土地產生的增值收益應該由集體成員共同享有，但是要明確土地收益的分配。樊帆[7]認為地方政府作為土地收益分配主體缺乏理論依據，在集體經營性建設用地流轉的過程中政府過度的干預，不僅沒有提高集體建設用地市場的效率，還造成了土地收益分配矛盾越發(fā)突出。吳昭軍[8]認為，由于集體產權具有公共性和社會性特性，土地增值收益分配應以公共性與統(tǒng)籌性為原則，政府按一定比例收取土地調節(jié)金，作為其公共職能的體現。李懷[9]認為應通過頂層設計明確地方政府的增值收益分配權，以化解征地與入市的矛盾，平衡好政府與農民集體之間利益分配?？傮w來看，國內學者對農村集體經營性建設用地是否入市已經達成統(tǒng)一觀點，分歧在于農村集體經營性建設用地入市時應以何種方式入市，入市后的增值收益應該如何分配，參與入市過程的利益相關主體應該如何界定。

表1? 集體經營性建設用地入市變革歷程

時間 階段 內容

1998年 明令禁止階段 《土地管理法》進行修訂，禁止農村集體經營性建設用地入市。

1999-2006年 試點探索階段 進行了集體建設用地流轉試點的探索

2007-2012年 試點深化階段 重慶、成都相繼成為土地制度改革試驗區(qū)，分別探索了集體建設用地“增減掛鉤”創(chuàng)新模式，農村集體經營性建設用地使用權有償流轉。

2013-2018年 政策授權階段 黨的十八屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市交易。

2019年至今 立法批準階段 修訂《土地管理法》，以法律為基礎，授權農村集體經營性建設用地符合規(guī)定的可以直接入市。

1 土地收益分配主體

1.1 政府

雖然政府在農村集體建設用地所有權上不屬于農村集體成員，不享有土地所有權資格，但是在集體建設用地入市整個過程中，政府都實際參與其中，扮演多種角色。從理性經紀人角度出發(fā)，政府在過去征地模式中獲取了絕對的土地增值收益，這是其財政收入的一部分來源。2019年國家對《土地管理法》的修訂，農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，此舉打破了原有土地增值收益分配中政府的主導地位，集體所有符合規(guī)定的建設用地再也不必經過政府征收轉為國有土地后入市。政府不再以主導者身份參與土地入市增值收益，轉而作為土地市場的監(jiān)督者，這一角色的轉換勢必導致政府與農村集體之間產生博弈。在此制度下，農民集體必將追求自身經濟利益的最大化，促使政府在土地增值收益分配的比例下降。因此，地方政府與集體經濟組織存在著利益矛盾，一定程度上會對集體建設用地制度改革造成阻礙。

1.2 集體

我國《土地管理法》明確指出農村土地由農民集體組織成員共同所有。農民個人作為集體成員人之一，但是卻沒有獨立的所有權，土地所有權只能由農民集體共同行使。從組織結構內部進行分析，集體經濟組織由具有成員權的農民個人組成，在大多數時候集體經濟組織的決策也反映著大多數農民個體的共同意志，但是當集體經濟組織當權者出于自身目的出現自利行為時，就會出現少數人侵犯多數人權益現象，此時，集體組織決策就難以完全反映農民自身全部利益。在參與利益分配過程中，農民個體與集體經濟組織目標一樣時，集體經濟組織會在與其他利益相關主體博弈過程中為農民爭取合法利益，為農民個體服務。當二者利益目標存在分歧時，集體經濟組織作為代表農民行使權利的主體，可能會基于自身利益需求侵犯農民權益。另一方面，我國普遍存在村委會替代集體經濟組織扮演農民集體行使權利決策的角色，在代表農民集體進行決策時，其自身的行政色彩決定了村委會與地方政府存在一定的依附關系，因此在土地收益分配關系的博弈中，其難以完全獨立地扮演一個中間人角色，完全維護農民利益。

1.3 農民

農村集體建設用地作為集體財產，所有權為集體所有，農民作為農村集體組織成員，依法具有分享集體財產收益的權利，農村集體建設用地入市過程中，此時農民作為個體只享有“土地使用權”并不直接參與集體建設用地的入市，“土地所有權”由村集體代為行使，但實際在建設用地入市后，農民作為分散的個體，難以保障自身作為農民集體成員具有分享“農村集體財產”收益的權利，應該承認其參與增值收益主體的地位，在集體建設用地入市之后維護好其合法分配收益的權利，通過合理分配土地入市收益，增加農民財產性收入，盤活農村經濟，增強其獲得感[10]。

2 集體經營性建設用地入市收益分配平衡面臨困境

2.1 主體間利益訴求矛盾突出

在農村集體建設用地入市過程中，不同主體對參與土地增值收益有著不同的利益需求。首先，政府作為公共服務者，其公共職能的體現需要通過財政收入來實現，在政府、集體、農民三個主體間進行利益博弈時，政府作為行政主體在實現其利益分配需求上具有明顯的地位優(yōu)勢，作為經濟理性人對自身利益的需求，政府可能利用行政手段過多干預土地增值收益分配。其次，作為農村集體經濟組織，農村土地所有權職能的行使者，基于產權理論，在土地增值收益分配中享有最多收益分配權力。最后，作為集體經濟組織成員的農民個體，作為土地的實際使用者，在土地入市流轉過程中希望通過土地的最大補償來實現個人的利益保障。在三個主體的博弈中，無論是哪一方都可能會通過一定的途徑來實現參與土地增值收益分配的最大化，在此過程中勢必導致其余兩方主體利益受到縮減。

2.2 主體間土地收益分配機制不均衡

當前，我國在農村集體建設用地入市增值收益的劃分上還沒有具體的、統(tǒng)一的標準。參與土地增值收益分配在實際過程中是由各利益主體互相博弈后進行分配。在不同的地區(qū)，由于社會經濟發(fā)展差異，集體建設用地入市后土地收益具體分配方式由當地政府決定，農民集體和農民個人的土地合法權益還得不到應有的保障，容易出現土地糾紛。在二次分配過程中，農村經濟組織與農民也存在分配不均的現象，農民作為個體，在與村集體組織博弈過程中處于弱勢地位，加上自身權利意識淡薄，在利益受到侵害的同時難以向相關部門進行投訴。

2.3 主體間收益分配中法律依據不完善

相比過去，農村集體土地可以入市后，其市場價值有了巨大的提升，面對如此巨額的經濟利益，不同利益主體之間應該怎么分就成了亟需解決的問題，現在除了政府方面有行政明文規(guī)定以市場交易額為基礎抽取一定比例調節(jié)金作為分配辦法，農村內部集體與農民之間如何分還沒有明確的法律依據，作為集體組織成員，每一戶農民應該分多少才算合理，再分配以后是否需要按比例留置一定份額的資金作為本村發(fā)展的投入，留置的資金應該如何使用，用到哪里等等一系列問題還沒有具體的法律依據，各地區(qū)都是按照村民自治協商的基礎進行決策。

3 對策建議

3.1 明晰集體建設用地產權制度

土地入市流轉的基礎前提是土地產權的明確界定，也是完善土地入市后，政府、農民集體、農民個體不同主體之間土地增值收益分配的重要依據。土地產權的界定不明晰，從根本上會弱化所有權人的合法權益，在土地入市交易過程中、土地收益分配過程中土地所有權主體合法權益受到侵犯時，無法根據相關法律依據對本身經濟利益進行保護。因此在當前情況下，國家政府應該出臺相關法律法規(guī)完善關于農村集體經營性建設用地土地流轉中參與土地收益分配的主體交易參與權和分配資格權，通過法律的形式界定集體經營性建設用地所有權主體，參與利益分配，明晰參與土地收益分配權主體，從制度上規(guī)范土地各主體間合法權益。

3.2 建立兼顧不同主體的收益分配機制

在農村集體經營性建設用地入市過程中，參與土地收益分配的主體為政府、集體、農民個人[11]。其中政府作為特殊的行政主體，客觀上為集體建設用地入市提供了良好的交易市場環(huán)境，土地利益的分配上，政府可通過土地稅收或根據土地交易額收取一定比例的調節(jié)金。農民集體作為集體土地所有權的主體，在參與分配中理應獲取集體建設用地入市流轉的絕大部分經濟收益，同時在集體內部土地收益的分配必須以保障每一集體組織成員基本利益為原則，將土地收益的絕大部分公平分配到每一個享有成員資格的農民個體中，讓農民個體真正地切身享受到土地政策改革紅利，提高農民生活水平。因此，完善集體建設用地利益分配機制，兼顧不同的主體利益需求，制定合理的、公平的分配機制，均衡集體經營性建設用地入市利益分配，在協調好不同利益主體需求的同時提高其政策實施的參與度，對盤活農村閑置土地，優(yōu)化土地資源利用至關重要。

3.3 強化土地收益分配的動態(tài)過程監(jiān)督

土地收益分配的公平合理，關乎每一個利益主體的合法權益，不同主體合法權益是否得到充分的體現關乎到土地制度改革的最終效果。目前，我國土地入市監(jiān)管機制尚未得到完善，在土地收益分配過程中還存在一系列問題，不同的利益分配主體基于自身利益最大化的考慮，會出現土地收益分配的行為。另一方面，在參與土地收益分配的主體中，政府不僅是參與主體之一，同時也作為土地入市過程的監(jiān)管者，擁有“運動員”與“裁判”的雙重身份，可能會出于自身利益的考慮，難以在土地利益分配中體現其“監(jiān)督者”的獨立性[12]。因此，應強化有關部門監(jiān)督職責，對集體建設用地入市到分配整個過程進行全程化動態(tài)跟蹤，對土地收益分配進行動態(tài)監(jiān)管，保證利益分配的每一個主體得到合法的訴求滿足。

參考文獻

[1] 方澗.修法背景下集體經營性建設用地入市改革的困境與出路[J].河北法學，2020，38（3）：149-163.

[2] 李俊.集體經營性建設用地入市增值收益分配規(guī)則研究——以土地發(fā)展權的主體確認為路徑[J].中國物價，2021（1）：90-93.

[3] 張曉恒，王志娜，閔師.農村集體建設用地試點改革：整理、盤活與收益分配[J].新疆農墾經濟，2020（11）：1-11.

[4] 李延榮.集體土地使用權流轉中幾個值得注意的問題[J].法學雜志，2007（5）：55-57.

[5] 顧湘.農村集體建設用地流轉的博弈分析與制度改進——基于地方政府與農村集體組織關系的視角[J].經濟體制改革，2013（1）：83-87.

[6] 王小映.論農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配[J].農村經濟，2014（10）：3-7.

[7] 樊帆.集體經營性建設用地流轉收益分配研究——基于政府規(guī)制失靈的視角[J].湖北社會科學，2016（11）：80-85.

[8] 吳昭軍.集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計[J].法學雜志，2019，40（4）：45-56.

[9] 李懷.農村集體經營性建設用地入市收益分配改革：模式、困境與突破[J].東岳論叢，2020，41（7）：128-137.

[10] 王亞萍.農村集體經營性建設用地入市收益分配問題及對策研究[D].雅安：四川農業(yè)大學，2018.

[11] 朋東云.農村集體經營性建設用地入市增值收益評價及其分配研究[D].杭州：浙江工商大學，2020.

[12] 劉志昂.農村集體經營性建設用地入市收益分配研究[D].成都：西南財經大學，2019.