孟津區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革探索實(shí)踐

孟津區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 石鳳濤 高許花

孟津區(qū)地處河南省中西部，轄4 個(gè)街道、10 個(gè)鎮(zhèn)、272 個(gè)行政村（社區(qū)），面積838.7 km2，總?cè)丝?5 萬(wàn)，其中，農(nóng)業(yè)人口43 萬(wàn)。自入選國(guó)家新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)后，孟津區(qū)堅(jiān)持以農(nóng)村宅基地制度改革作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，以“釘釘子”“啃硬骨頭”的精神，突出目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，緊密結(jié)合實(shí)際，周密部署安排，加大推進(jìn)力度，取得了一定成效。

一、主要做法及成效

（一）高位推動(dòng)把穩(wěn)“方向盤(pán)”

1.提升政治站位。成立由孟津區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)的孟津區(qū)宅基地制度改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，并由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，抽調(diào)孟津區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、市場(chǎng)監(jiān)管局精干人員組成工作專(zhuān)班，統(tǒng)籌推動(dòng)全區(qū)改革試點(diǎn)工作。

2.建立研判機(jī)制。建立“周例會(huì)、旬調(diào)度、月盤(pán)點(diǎn)”和重大問(wèn)題隨時(shí)會(huì)商的集體研判機(jī)制，定期研究農(nóng)村規(guī)劃、建設(shè)、管理中的重大事項(xiàng)。

3.定期督導(dǎo)調(diào)研。定期召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、專(zhuān)題會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推進(jìn)相關(guān)工作，開(kāi)展實(shí)地督導(dǎo)調(diào)研30 余次，有力推動(dòng)了宅改工作有序?qū)嵤?/p>

（二）摸清家底下好“先手棋”

1.夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。按照“區(qū)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級(jí)主體、第三方配合”方式，對(duì)全區(qū)272 個(gè)行政村（社區(qū)）全面覆蓋，入戶(hù)開(kāi)展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，全面摸清全區(qū)宅基地規(guī)模、布局、利用狀況，所有權(quán)等基礎(chǔ)信息。

2.夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)發(fā)放宣傳畫(huà)、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、播放“八不準(zhǔn)”宣傳音頻等方式，做好政策解釋和宣傳引導(dǎo)，形成良好社會(huì)氛圍。

3.夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，結(jié)合村規(guī)布局，全域推進(jìn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置。截至目前，孟津區(qū)已全面完成村莊規(guī)劃編制工作。

（三）蹄疾步穩(wěn)蹚出“新路子”

堅(jiān)持以宅基地改革為突破口，破解制度體系、規(guī)范管理、空間資源等諸多難題，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

1.完善制度體系，破解制度難題。在多次深入鎮(zhèn)村調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《孟津區(qū)宅基地和村民自建住房管理暫行辦法》《孟津區(qū)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施方案（暫行）》等12 個(gè)農(nóng)村宅基地改革配套政策，內(nèi)容涵蓋確權(quán)頒證、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)、自建房管理、資格權(quán)認(rèn)定、盤(pán)活利用、有償使用和退出等，形成一套相對(duì)完善的宅改制度體系。

2.全域搭建平臺(tái)，破解管理難題。堅(jiān)持高新技術(shù)賦能，應(yīng)用地理信息、衛(wèi)星遙感、導(dǎo)航定位等空間信息技術(shù)，利用農(nóng)村宅基地信息基礎(chǔ)信息調(diào)查成果，建設(shè)“孟津區(qū)農(nóng)村宅基地管理信息化系統(tǒng)”，開(kāi)發(fā)建設(shè)“宅基地一張圖”“盤(pán)活利用”“聯(lián)審聯(lián)批”等6 個(gè)模塊，形成信息“一張圖”，管理“一條鏈”，監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”，初步實(shí)現(xiàn)宅基地業(yè)務(wù)數(shù)字化管理。

3.嚴(yán)格規(guī)范管理，破解改革難題。堅(jiān)持“區(qū)級(jí)主導(dǎo)、鎮(zhèn)級(jí)主責(zé)、村級(jí)主體”的原則，重點(diǎn)把握資格權(quán)認(rèn)定、有償使用、盤(pán)活利用等幾個(gè)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到改革政策、村莊規(guī)劃、成員身份、申請(qǐng)流程、資產(chǎn)資金等5項(xiàng)信息全公開(kāi)，探索孟津區(qū)改革路徑。截至目前，孟津區(qū)共開(kāi)展98 000 戶(hù)411 600 人的資格權(quán)認(rèn)定工作，盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房560 宗，面積96 320 m2，集體經(jīng)濟(jì)年增加收益408 萬(wàn)元，農(nóng)民收入年增加550 萬(wàn)元。

（四）注重結(jié)合改出“新氣象”

1.結(jié)合宅改發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)在規(guī)定范圍內(nèi)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等方式盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。如白鶴鎮(zhèn)鐵謝村出租閑置農(nóng)房，發(fā)展民宿、農(nóng)家樂(lè)等業(yè)態(tài)，2021 年增加集體經(jīng)濟(jì)收入40 余萬(wàn)元。

2.結(jié)合宅改推進(jìn)村莊提升。利用廢棄宅基地和閑置農(nóng)房改建圖書(shū)館、村史館等168 宗，面積29 400 m2，極大地提升了村莊整體環(huán)境。如小浪底鎮(zhèn)明達(dá)村結(jié)合宅改整合推進(jìn)人居環(huán)境整治，將原來(lái)的20處廢棄地建成小游園2 個(gè)、文化活動(dòng)廣場(chǎng)3 個(gè)，總面積7 200 m2，村莊環(huán)境面貌煥然一新。

3.結(jié)合宅改推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。結(jié)合“三清兩建”，充分利用產(chǎn)權(quán)制度改革成果，厘清村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，完善村民小組委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代行宅基地所有權(quán)程序，明晰村組權(quán)利義務(wù)。目前，全區(qū)272 個(gè)行政村（社區(qū)）均已成立由村民代表組成的宅改協(xié)調(diào)理事會(huì)，探索在村集體設(shè)立專(zhuān)門(mén)議事機(jī)構(gòu)推進(jìn)重大改革機(jī)制。

二、存在問(wèn)題

（一）農(nóng)村宅基地監(jiān)管難度大

宅基地私下交易問(wèn)題普遍存在，村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督管理作用發(fā)揮不足，基層執(zhí)法職責(zé)和力量薄弱。目前區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)宅基地執(zhí)法力量配置不到位，導(dǎo)致宅基地監(jiān)管力度不足，宅基地違法查處問(wèn)題多、難度高、阻力大、效果差。

（二）群眾思想觀念守舊

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，農(nóng)村人口老齡化和空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，但是受農(nóng)民根深蒂固的傳統(tǒng)觀念束縛，群眾對(duì)宅基地退出、利用等工作持等待、觀望態(tài)度，對(duì)本輪農(nóng)村宅基地制度改革的決心和政策持久性信心不足，積極性、主動(dòng)性不高。

（三）歷史遺留問(wèn)題種類(lèi)多

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，孟津區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均存在“一戶(hù)多宅、超占面積、未批先建、違規(guī)審批”等各種類(lèi)型的歷史遺留問(wèn)題，農(nóng)村宅基地信訪案件也時(shí)有發(fā)生。歷史遺留問(wèn)題形成原因主要有：繼承房屋、建新不拆舊、宅基地取得后喪失成員資格、非集體成員私下買(mǎi)賣(mài)宅基地、統(tǒng)計(jì)測(cè)量錯(cuò)誤、村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管不嚴(yán)等。

三、解決對(duì)策

（一）基礎(chǔ)工作上再加壓

持續(xù)加大四項(xiàng)基礎(chǔ)工作推進(jìn)力度，加快推進(jìn)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查及“房地一體”確權(quán)登記頒證等工作，不斷夯實(shí)改革基礎(chǔ)。制定歷史遺留問(wèn)題相關(guān)處理辦法，按照“尊重歷史、審慎穩(wěn)妥”的原則，按照不同時(shí)期，區(qū)分不同情形，采取不同方法，疏堵結(jié)合，妥善處理農(nóng)村宅基地和房屋確權(quán)登記過(guò)程中的各類(lèi)歷史遺留問(wèn)題。

（二）系統(tǒng)建設(shè)再完善

深化拓展孟津區(qū)宅基地信息管理系統(tǒng)，持續(xù)加快推進(jìn)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查成果入庫(kù)工作，不斷優(yōu)化管理系統(tǒng)六大板塊，建設(shè)集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、審批辦理、執(zhí)法監(jiān)管等功能于一體的農(nóng)村宅基地綜合管理信息系統(tǒng)，形成“數(shù)據(jù)更新，資源服務(wù)，審批流轉(zhuǎn)，全程監(jiān)管，動(dòng)態(tài)更新”的管理閉環(huán)體系。

（三）盤(pán)活閑置再探索

對(duì)孟津區(qū)歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等具有特色的村莊，積極探索閑置宅基地和農(nóng)房盤(pán)活利用方式。鼓勵(lì)各類(lèi)主體參與農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房盤(pán)活，推動(dòng)形成多方參與、合作共贏的良好局面；與金融機(jī)構(gòu)合作，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，著力將農(nóng)村建設(shè)用地的效益充分發(fā)揮出來(lái)；為農(nóng)村招聚人才、人氣，為產(chǎn)業(yè)、資金提供落地平臺(tái)，改變農(nóng)村人口只出不進(jìn)的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)人才、產(chǎn)業(yè)、資金等要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置。

（四）試點(diǎn)擴(kuò)面上再突破

在先行試點(diǎn)成果較為成熟后，適時(shí)推動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)面，形成“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的工作格局，充分釋放農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的潛在價(jià)值，培育符合孟津區(qū)實(shí)際的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、文化體驗(yàn)等新業(yè)態(tài)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。