日本農(nóng)泊（鄉(xiāng)村民宿）法律體系與解讀

恭映璧

日語中的“農(nóng)泊”是指夜宿鄉(xiāng)村地區(qū)，并在逗留期間享受由當?shù)卦牧现谱鞯拿朗澈桶l(fā)掘本地資源的體驗等活動的旅游，類似于我國的鄉(xiāng)村民宿。鄉(xiāng)村民宿是建設美麗鄉(xiāng)村和帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長的重要抓手。但鄉(xiāng)村民宿在發(fā)展和運營過程中受到諸如土地與規(guī)劃利用、建筑與消防安全、食品與衛(wèi)生安全、游客投訴與監(jiān)管等難點問題的制約，如何協(xié)調(diào)這些制約因素是當前實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展所迫切需要解決的問題。日本自上世紀九十年代開始制定和實施一系列農(nóng)泊相關(guān)的政策法規(guī)，為行業(yè)發(fā)展保駕護航。本文擬就日本有關(guān)農(nóng)泊的法律法規(guī)體系作一些介紹與解讀，以期為我國制定相關(guān)的政策法規(guī)提供一些參考和借鑒。

日本有關(guān)農(nóng)泊的法律體系及概要

《農(nóng)山漁村住宿型休閑活動基礎建設促進法》（以下簡稱“本法”）概要。第1章“總則”。第1條、第2條分別為“目的”與“定義”。為豐富國民生活和促進鄉(xiāng)村振興而推進農(nóng)山漁村休閑活動基礎建設，以及通過對農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)實施登記制度以保證其健康發(fā)展，是制定本法的兩個主要目的；農(nóng)山漁村住宿型休閑活動的定義為：城市居民利用閑暇時光在農(nóng)山漁村體驗農(nóng)林漁業(yè)作業(yè)，加強對農(nóng)林漁業(yè)了解的活動。第2章“農(nóng)村住宿型休閑活動功能建設的促進措施等”。第3條為開展農(nóng)村住宿型休閑活動地區(qū)必須滿足的基本條件；第4條為都道府縣對于滿足前條各款條件的地區(qū)，要制定實施農(nóng)村住宿型休閑活動功能建設的基本方針；第5條為市町村要根據(jù)都道府縣的基本方針制定本地區(qū)住宿型休閑活動功能建設的實施規(guī)劃；第6條至第10條分別為農(nóng)用地利用協(xié)定的締結(jié)與審定、土地利用協(xié)定的變更、取消和協(xié)定簽后相鄰地段希望加入?yún)f(xié)定的有關(guān)規(guī)定；第11條為農(nóng)用地利用與《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域建設法》相關(guān)的特別規(guī)定；第12條為市町村對有關(guān)農(nóng)作業(yè)體驗設施等建設規(guī)劃的審定；第13條至15條為國家和地方政府對根據(jù)規(guī)劃實施的農(nóng)作業(yè)體驗設施建設、對執(zhí)行市町村規(guī)劃的實施者、對建設區(qū)域內(nèi)開展的相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎開發(fā)建設給予必要的資金保障、建議、指導與關(guān)注等扶持政策。第3章“促進農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)健康發(fā)展的措施”。第16條、第17條是對農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)者實施登記（以下簡稱登記制度）的規(guī)定；第18條至31條是對由農(nóng)林水產(chǎn)大臣授權(quán)開展登記的登記實施機構(gòu)的規(guī)定；第32條至37條是對有關(guān)農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)團體組織的規(guī)定；第38條為國家對農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)給予支持的規(guī)定。第4章“雜則”。第39條為根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省令可將本法規(guī)定的屬于農(nóng)林水產(chǎn)大臣的部分權(quán)限委托給地方農(nóng)政局局長；第40條為除本法規(guī)定的內(nèi)容以外的必要事項，授權(quán)農(nóng)林水產(chǎn)省令進行規(guī)定。第5章“處罰規(guī)則”。第41條至44條為對違反本法所制定的刑事處罰和經(jīng)濟處罰。

《關(guān)于農(nóng)山漁村居住型休閑活動基礎建設促進法的實施條例》（以下簡稱“實施條例”）概要?！皩嵤l例”將農(nóng)作業(yè)體驗設施等劃分為7個方面的基建類型，對休閑體驗活動必須開展的服務項目從農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)3個方面作出了具體規(guī)定，細化了農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿經(jīng)營者登記的標準等。

《關(guān)于促進農(nóng)山漁村住宿型休閑活動基礎建設的法律運用》（以下簡稱“法律運用”）概要。第1條是法律的宗旨；第2條是將農(nóng)作業(yè)體驗設施的建設項目等內(nèi)容進一步細化；第3條是對由都道府制定的農(nóng)山漁村住宿型休閑活動功能建設基本方針的細化；第4條是對由市町村制定的農(nóng)山漁村住宿型休閑活動功能建設的市政規(guī)劃的具體要求；第5條是細化土地利用的協(xié)定內(nèi)容，包括用途、規(guī)模、有效年限及轉(zhuǎn)讓等；第6條是國家和地方政府應努力確保農(nóng)業(yè)體驗設施建設所需的資金或提供融資，市町村要積極協(xié)調(diào)融資機構(gòu)以促進建設順利實施；第7條是登記制度，作為農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)者的登記的具體規(guī)定，作為農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)團體組織具體成員構(gòu)成的相關(guān)規(guī)定等等。

其他與農(nóng)泊相關(guān)的法律概要。為支持包括農(nóng)泊事業(yè)的農(nóng)家民宿業(yè)發(fā)展，日本在國家法律層面和地方政府許可層面放寬了對農(nóng)家民宿業(yè)的限制。《旅館業(yè)法》取消了非農(nóng)林漁民經(jīng)營農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿最低客房面積限制；《道路運輸法》明確了農(nóng)家民宿開展的接送運輸?shù)炔粚儆凇兜缆愤\輸法》的許可對象；《旅游法》允許農(nóng)家民宿將農(nóng)作業(yè)體驗項目的銷售廣告張貼在自家提供的運輸、住宿服務中；《消防法》要求對農(nóng)家民宿中消防設備等設置標準進行靈活處理，具體標準由當?shù)叵镭撠熑伺卸?；《建筑標準法》明確了如果規(guī)模小且疏散無阻礙的民宅，不受防止火災蔓延的裝修限制；《農(nóng)地法實施條例》在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人經(jīng)營的項目中增加了農(nóng)業(yè)體驗設施的設置和運營以及民宿經(jīng)營。厚生省、農(nóng)林水產(chǎn)省向各都道府縣發(fā)出通知：要求修訂《食品衛(wèi)生法》中有關(guān)農(nóng)家民宿的規(guī)定，放寬營業(yè)專用烹飪設備的標準；明確了農(nóng)林漁業(yè)體驗時提供的食物全部是自炊和與農(nóng)林漁業(yè)者等共同烹飪的情況下，無需辦理《食品衛(wèi)生法》規(guī)定的營業(yè)執(zhí)照。

日本農(nóng)泊法律體系的解讀

法律保障，為農(nóng)泊合法經(jīng)營保駕護航。農(nóng)泊產(chǎn)業(yè)鏈是以鄉(xiāng)村民宿為基礎、以農(nóng)耕體驗為紐帶實現(xiàn)鏈接的。從整個農(nóng)泊旅游過程來看，需要在眾多的環(huán)節(jié)上向游客提供產(chǎn)品和服務來滿足他們的各種需求。不僅要提供交通接送、餐飲、住宿、農(nóng)耕體驗以及休閑設施等項目服務，還關(guān)聯(lián)到農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、建筑、消防、保險以及政府和協(xié)會組織等輔助產(chǎn)業(yè)和部門。專門制定的和放寬限制的法律法規(guī)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決諸多的制約因素提供了制度性安排，保障了農(nóng)泊體驗合法有序經(jīng)營。

以農(nóng)為本，制定目標并定義農(nóng)泊邊界。實現(xiàn)農(nóng)山漁村振興是本法立法的主要目標。因而本法將“農(nóng)作業(yè)體驗設施等”定義為：用于農(nóng)作業(yè)體驗的設施及農(nóng)林水產(chǎn)省令規(guī)定的其他以被用于農(nóng)村住宿型休閑活動為目的的設施；本法將“農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿業(yè)”定義為：農(nóng)林水產(chǎn)省令規(guī)定的、在農(nóng)山漁村住宿型休閑活動中發(fā)揮必要作用的、通過建設一定的設施提供給游客住宿的經(jīng)營行業(yè)。這種以感受農(nóng)耕文化為主導的農(nóng)泊體驗為村民發(fā)揮主體作用搭建了廣闊的舞臺。從法律上界定農(nóng)泊的邊界，為法律保障、政策扶持和行業(yè)管理明確了對象與范圍。

農(nóng)泊體驗，涵蓋當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)。提供的體驗服務內(nèi)容包括生產(chǎn)、生活、文化、知識等項目。如山村住宿型休閑活動（是指城市居民利用休閑時間在山村居住期間進行的森林作業(yè)體驗和其他提高對林業(yè)了解的活動）必需提供以下服務：森林施工作業(yè)或林產(chǎn)品的生產(chǎn)或采集體驗的指導，指導林產(chǎn)品加工或烹飪體驗，提供當?shù)亓謽I(yè)或山村文化與生活的相關(guān)知識、森林指南，提供以山村住宿型休閑活動為目的利用設施的服務，提供上述所列服務的介紹。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)的體驗項目亦是如此。全產(chǎn)業(yè)鏈的體驗服務，豐富了農(nóng)泊體驗的特色與內(nèi)涵。

頂層設計，統(tǒng)籌農(nóng)泊用地與市政規(guī)劃。本法的宗旨是通過制定一項有助于開發(fā)建設鄉(xiāng)村住宿型休閑活動功能的基本政策，并根據(jù)這些政策制定市政規(guī)劃等措施，以加強農(nóng)林漁業(yè)住宿型休閑活動的基礎建設。建設用地與市政規(guī)劃作為基本政策的核心內(nèi)容在農(nóng)泊法律體系中作出了詳盡的制度性安排。土地利用分別是都道府縣制定的基本方針和市政規(guī)劃的三大事項之一。同時，“實施條例”和“法律運用”更是對土地協(xié)議和市政規(guī)劃作出了具體要求?；痉结樥摺⑹姓?guī)劃計劃與農(nóng)泊用地需求的高位銜接將助力基礎設施建設順利實施。

加強基建，構(gòu)建休閑與體驗設施體系?；A建設涵蓋了休閑和體驗主體工程及配套設施。開展農(nóng)作物的種植、收獲以及其他體驗農(nóng)作業(yè)所需場地等農(nóng)作業(yè)體驗設施；使用當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品進行加工或烹飪體驗，或者學習當?shù)剞r(nóng)業(yè)及農(nóng)村文化以及農(nóng)家生活相關(guān)知識所必需的體驗學習設施、資料展示等教育文化設施；觀賞農(nóng)用地及其他農(nóng)業(yè)資源與周圍環(huán)境融為一體的美麗鄉(xiāng)村景觀所需的廣場設施等休閑設施；與當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營者開展交流、表演傳統(tǒng)藝術(shù)所需的研修設施、展示場地等集會設施；住宿的同時還可以體驗農(nóng)村住宿型休閑活動的農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿等住宿設施；銷售當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品、地方土特產(chǎn)等銷售設施；與農(nóng)業(yè)體驗設施相關(guān)的餐飲、休憩、停車場、管理等配套設施。完善的設施體系為高品質(zhì)的農(nóng)泊體驗奠定了堅實的基礎。

登記制度，促進規(guī)范經(jīng)營和健康發(fā)展。登記制度是為保障農(nóng)泊事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展而制定的核心舉措。登記制度對登記機構(gòu)和登記對象制定了明確的規(guī)定。作為登記機構(gòu)的登記標準主要是針對工作人員的學歷、從業(yè)經(jīng)歷和有關(guān)規(guī)避的規(guī)定，目的是保證工作人員的專業(yè)素質(zhì)和公平公正履行職責；作為登記對象的農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿經(jīng)營者，登記標準有體驗活動的服務內(nèi)容、包括保險服務的游客安全保障措施以及與當?shù)剞r(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者溝通協(xié)調(diào)的相關(guān)規(guī)定。獲準登記的農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿經(jīng)營者，須在住宿設施醒目處張貼由農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)一規(guī)定樣式的標識，以示與非認證普通民宿的區(qū)別。嚴格的登記制度，有助于推進農(nóng)泊體驗服務高質(zhì)量發(fā)展，提升游客的安全保障能力和緊急情況下的應對能力。

行業(yè)管理，實現(xiàn)共商共建共管與共享。由都道府縣知事指定的農(nóng)林漁業(yè)體驗民宿團體是非贏利性組織，承擔著行業(yè)的指導、協(xié)調(diào)與管理等職能，其核心成員多為行業(yè)協(xié)會，包括農(nóng)林漁、住宿、餐飲、旅游、零售、交通等行業(yè)的協(xié)會組織。由代表農(nóng)泊事業(yè)相關(guān)的各行各業(yè)廣泛利益的協(xié)會組織共同組建的行業(yè)協(xié)會來指導、協(xié)調(diào)和管理行業(yè)發(fā)展，有利于形成共商共建共管的協(xié)調(diào)機制，擴大農(nóng)泊的服務范圍，豐富體驗項目，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，拓展價值鏈，促進產(chǎn)業(yè)融合；由行業(yè)協(xié)會處理游客的投訴與糾紛，有利于協(xié)調(diào)商家與游客的矛盾，提高農(nóng)泊服務質(zhì)量與商業(yè)信譽，其結(jié)果必將是區(qū)域內(nèi)全行業(yè)共享優(yōu)質(zhì)服務、良好信譽等帶來的游客數(shù)量增長和經(jīng)濟收益增加的紅利。