三權(quán)分置制度下加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
---化解農(nóng)地抵押融資困境

仇宏光

(河北工程大學(xué)法學(xué)院，河北 邯鄲 056038)

“三權(quán)分置”是農(nóng)地制度的重大變革，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了新的思路和機(jī)遇，順應(yīng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求，有利于盤活大量閑置的農(nóng)地，提升農(nóng)地的利用效率，增加農(nóng)民的收入，還有利于以農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)抵押的方式為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供融資助力，用以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，從而有利于順應(yīng)目前農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化的發(fā)展需求，對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都有重要的意義。而現(xiàn)實中如何實現(xiàn)農(nóng)地的抵押融資，還面臨著一些無法忽視的問題。

1 “三權(quán)分置”制度構(gòu)架下明晰土地經(jīng)營權(quán)定位

自2014年“三權(quán)分置”被提出以來，農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性并沒有被明確的定位，在修訂不久的《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》中也沒有解決這個問題，而土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的核心內(nèi)容，亦是農(nóng)地抵押融資的客體，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性不明確不利于建設(shè)完備的經(jīng)營權(quán)抵押秩序，無法為其提供法理上的支持，所以想要化解農(nóng)地抵押融資困境、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，首要問題就是明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，對于這個問題在學(xué)說上有很大的分歧，學(xué)者看待這個問題有很多不同的角度和觀點，按照對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的不同定位大致可以分為3類。

部分學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性屬于債權(quán)。支持此種觀點的原因大致可以分為2方面：從法理上來說，將三權(quán)分置的土地經(jīng)營權(quán)定位為物權(quán)不符合一般的法學(xué)理論，即違反了“一物一權(quán)”原則[1]，其認(rèn)為一物之上不能同時存在內(nèi)容相沖突的2個用益權(quán)能[2]；從現(xiàn)實情況來說，基于放活土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)，多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到強(qiáng)調(diào)和鼓勵，土地利用關(guān)系日益豐富，不斷反映著當(dāng)事人靈活自主安排交易的需求[3]。部分學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性屬于物權(quán)，確切的說將土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)。其認(rèn)為《民法典》確立的財產(chǎn)權(quán)體系區(qū)分了物權(quán)和債權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)被放置于《民法典》物權(quán)編，所以應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營權(quán)定位為物權(quán)比較適宜[4]，部分學(xué)者亦認(rèn)為如果只是把土地經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)，沒有辦法充分釋放“三權(quán)分置”政策的紅利，這樣定位與原有制度差別不大，只是簡單的把原有制度中的租賃、入股等流通方式的土地權(quán)利統(tǒng)一稱為土地經(jīng)營權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)進(jìn)行保護(hù)也不符合“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標(biāo)[5]。還有一部分學(xué)者在土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)上堅持“二元說”的觀點，其認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)依其流轉(zhuǎn)期限是否已滿5a或者是否登記分別定性為物權(quán)和債權(quán)[6]，此種觀點爭議較大在本文中不再詳述。

本文認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)定位為用益物權(quán)是盤活農(nóng)地、解決農(nóng)地抵押融資問題的基礎(chǔ)。目前從一系列的政策來看，立法機(jī)關(guān)有意擱置土地經(jīng)營權(quán)定性爭議，應(yīng)當(dāng)在順應(yīng)相關(guān)政策的價值取向的基礎(chǔ)上來整體把握改革的方向，設(shè)計符合“三權(quán)分置”制度和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求的新型農(nóng)地抵押融資的制度體系[7]。并且從實際操作中將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)面臨租賃期間和出租人身份的制約，以及無法很好地保證經(jīng)營者長期穩(wěn)定的經(jīng)營，并且將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為物權(quán)相較于債權(quán)更有益于經(jīng)營者權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和抵押融資各方的積極性和參與性，加快土地的流轉(zhuǎn)，所以將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)更為符合目前的發(fā)展需求。

2 理清政策脈絡(luò)，明確融資之難

在我國土地制度的改革一直都在穩(wěn)中求進(jìn)，近幾年在“三權(quán)分置”制度背景下加快了對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的探索。2014年中央一號文件指出允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2015年國務(wù)院發(fā)文推動在全國范圍內(nèi)開展抵押融資貸款的試點，并在文件中指出通過全國人大常委會的授權(quán)，暫停在試點地區(qū)實行與試點相關(guān)的禁止性法律法規(guī)條款，隨后全國人大常委會于2015年末授權(quán)國務(wù)院在部分試點地區(qū)暫停適用《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中關(guān)于不得抵押耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的規(guī)定。2018年新的《農(nóng)村土地承包法》修正案以及2020年《民法典》應(yīng)運而生，為農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押融資提供了助力?？梢钥闯?，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度還處在新事物成長的探索階段，這是一個從無到有、從被禁止到保護(hù)的過程，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，而每一次的轉(zhuǎn)變都致力于盤活農(nóng)地、加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民收入水平，最終實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。雖然近些年農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展迅速，但距離真正實現(xiàn)政策的目標(biāo)仍然還有較大的差距。

2.1 政府在土地流轉(zhuǎn)中要扮演恰當(dāng)?shù)慕巧?/h3>

為了響應(yīng)中央加快土地流轉(zhuǎn)的倡導(dǎo)，很多地方政府為了達(dá)成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模，采取流轉(zhuǎn)補貼或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的方式，導(dǎo)致很多違背土地流轉(zhuǎn)主體各方意愿的事件發(fā)生，產(chǎn)生的后果往往是降低了土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量效應(yīng)，現(xiàn)實中還引發(fā)了土地用途的私自更改甚至產(chǎn)生“尋租性腐敗”等問題[8]。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)亦屬于市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中土地要素資源的優(yōu)化配置問題[9]，市場應(yīng)當(dāng)在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中發(fā)揮決定性作用，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠體現(xiàn)各方參與主體利益訴求，但目前政府仍然扮演著重要的角色，至少在農(nóng)地抵押融資制度還有很多缺陷的成長階段，如何讓農(nóng)民能夠放心流轉(zhuǎn)抵押手中的土地，金融機(jī)構(gòu)能夠放心發(fā)放貸款，如何保障交易的自愿公正，以及各方權(quán)益的保障，都無一不要求政府在其中進(jìn)行調(diào)和與支持。所以土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)不僅需要積極發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，更需要發(fā)揮好政府的宏觀管理職能，只有這樣才有利于推動土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的順利進(jìn)行。

2.2 享受融資之利不可忽視失地之危

我國的土地制度不同于大多數(shù)國家的私有制度，在我國農(nóng)村的土地實行集體所有制，這是一種具有中國特色的制度，農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)地制度比較相似，二者都具有身份屬性和福利屬性，我國的農(nóng)地制度的初衷是為了農(nóng)民的基本生活保障，雖然近些年農(nóng)民與土地依附關(guān)系有所松弛，但土地仍然關(guān)系到農(nóng)民的安身立命，正是由于土地對于農(nóng)民的重要性，促使農(nóng)地抵押融資的推動受到了較大的爭議，在2018年底國務(wù)院向全國人大常委會所作的總結(jié)報告中就明確提出，“要高度關(guān)注試點業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風(fēng)險，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，堅決杜絕‘兩權(quán)’抵押物處置可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會問題”[10]。不可否定的是，一旦將農(nóng)地進(jìn)行抵押融資后不能夠及時還款，農(nóng)民就可能失去土地進(jìn)而失去其基本的生活保障，這種情況極易引起社會矛盾，甚至危及社會穩(wěn)定和國家治理。

根據(jù)我國《民法典》第394條規(guī)定“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該財產(chǎn)優(yōu)先受償”，而允許經(jīng)營權(quán)抵押和不允許農(nóng)民失地現(xiàn)象的存在似乎不符合一般的民法原理，換句話說，農(nóng)地土地經(jīng)營權(quán)的抵押存在抵押物的不可剝奪性和金融機(jī)構(gòu)對實現(xiàn)抵押權(quán)的要求是矛盾的，這是不符合認(rèn)知邏輯的[11]。根據(jù)目前的法律規(guī)定和政策導(dǎo)向，土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資之后，抵押人無法及時償清，金融機(jī)構(gòu)可以處置被抵押的土地經(jīng)營權(quán)，通過實現(xiàn)抵押權(quán)從而實現(xiàn)資金的回籠，緩釋自身的信用風(fēng)險。但是在我國當(dāng)前一些試點地區(qū)農(nóng)業(yè)主體在經(jīng)營難以維系發(fā)生貸款違約問題時，金融機(jī)構(gòu)在種種壓力下無法通過對經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)行使其抵押權(quán)，亦無法通過司法拍賣程序拍賣抵押物，往往只能借助政府的力量來協(xié)調(diào)解決，如政府風(fēng)險補償基金兜底等方式[12]。這種方式有違制度規(guī)劃的初衷，亦不能解決根本性問題，無法實現(xiàn)農(nóng)地抵押的市場化，無法真正達(dá)到流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)，此種情況亟需轉(zhuǎn)變。

3 優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押路徑，釋放農(nóng)地融資潛能

不得不承認(rèn)目前關(guān)于農(nóng)地抵押融資的規(guī)劃目標(biāo)與實施效果還相差較遠(yuǎn)。缺少能夠為農(nóng)地抵押融資提供交易機(jī)會的市場，農(nóng)民手中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值也無法被正確的評估，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)地抵押風(fēng)險大、成本高，政府擔(dān)憂農(nóng)民抵押農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后失去土地，究其原因是融資抵押制度的配套措施還不夠健全，無法打消各方的顧慮。

3.1 設(shè)立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，引入第三方參與機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對稱、供需關(guān)系不匹配、交易成本高等問題，大多源于我國沒有建立一個用于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的市場，這極其不利于土地的快速流轉(zhuǎn)，并且會降低土地經(jīng)營權(quán)人將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的可行性[13]。想要推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押首先就要設(shè)立一個完備的流轉(zhuǎn)交易市場，這是開展一切后續(xù)活動的前提，也是加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)融資抵押的關(guān)鍵之舉。本文認(rèn)為，可以采取線下與線上結(jié)合的“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式。線上市場要搭上大數(shù)據(jù)時代的便車，讓大眾更容易獲取和知悉交易信息，在全國范圍內(nèi)為大眾提供一個公開透明的流轉(zhuǎn)平臺，使供需關(guān)系更容易匹配?；谖覈l(fā)展現(xiàn)狀，線下市場的建立也要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和地方特色農(nóng)業(yè)相結(jié)合，政府在這其中要發(fā)揮重要的作用，不僅要以補貼政策支持，還要提供技術(shù)支持，吸引技術(shù)人才參與其中。除此之外，還要完善規(guī)則制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)，流轉(zhuǎn)市場不僅要求效率，還要使各方權(quán)益得到保護(hù)，讓其在交易過程中感受到公平正義，提升各方的交易信心。

除了需要構(gòu)建交易的平臺和市場，還缺少一個關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估和抵押后續(xù)程序的處理機(jī)制，這也是目前阻礙土地流轉(zhuǎn)的重要因素。根據(jù)目前我國試點地區(qū)的實踐結(jié)果和大部分學(xué)者的主張，引入第三方機(jī)構(gòu)可以很好地解決這2個問題。這個第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)著交易前的農(nóng)地評估機(jī)能，讓農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)正確對待被抵押的土地經(jīng)營權(quán)的價值，否則雙方的信息不對稱會導(dǎo)致交易雙方的地位不平等、不公平問題；第三方機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著交易后抵押人無法及時償還債務(wù)后對農(nóng)地的管理機(jī)能。其類似于信托制度模式，由信托機(jī)構(gòu)代償還無力清償?shù)牡狡趥鶆?wù)，但并不取得抵押物，而只是對抵押的農(nóng)地進(jìn)行管理。這種方法其實更符合日本的強(qiáng)制管理模式，由第三方對不動產(chǎn)進(jìn)行管理，并將產(chǎn)生的后續(xù)收益作為對價償還債務(wù)的解決方式[14]。將這種模式引入土地經(jīng)營權(quán)抵押中，與“三權(quán)分置”制度的目標(biāo)相契合，在保護(hù)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的同時，發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)。引入第三方機(jī)構(gòu)管理被抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，在實現(xiàn)抵押后不會影響農(nóng)民手中經(jīng)營權(quán)圓滿狀態(tài)，能夠在一定程度上保護(hù)我國農(nóng)村土地權(quán)利體系的穩(wěn)定性。對于金融機(jī)構(gòu)來說也是利好，因為并非所有的金融機(jī)構(gòu)都具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)，所以當(dāng)?shù)盅喝藷o法清償?shù)狡趥鶆?wù)時，金融機(jī)構(gòu)無法快速將被抵押的土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)，實現(xiàn)資金回籠，引入這種模式讓第三方機(jī)構(gòu)管理從而獲得收益的方式，可以在一定程度上解決金融機(jī)構(gòu)資金回籠問題，調(diào)動其積極性。

3.2 完善農(nóng)村的社會保障福利和農(nóng)業(yè)保險制度

政府在推動土地流轉(zhuǎn)抵押時束手束腳的原因主要是擔(dān)心農(nóng)民失去土地后農(nóng)民的生活無法得到保障。不可否認(rèn)的是，我國的城鄉(xiāng)差距越來越大，不只體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，更體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和福利待遇的巨大差距，農(nóng)地依然是農(nóng)民的重要社會保障，尤其是在發(fā)展較為滯后的地區(qū)，土地的保障機(jī)能更為明顯。雖然近些年從立法和政策上越來越重視農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村的福利待遇得到了一定的提高，但與城市相比較依然有較大的差距。正是由于農(nóng)村保障體系并不完善，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時小心翼翼，甚至不敢抵押，所以鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)手中的經(jīng)營權(quán)也要解決農(nóng)民和政府的后顧之憂。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村的醫(yī)療和養(yǎng)老等方面加大支持力度，以及通過設(shè)立專項的農(nóng)地補助基金，對于抵押土地后失去土地后基本生活困難的農(nóng)民進(jìn)行救助，以此降低農(nóng)民和政府的部分顧慮，提振農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的信心。

抵押制度本身就存在風(fēng)險，尤其是發(fā)展并不成熟的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押，在這之中面臨著諸多不確定因素，農(nóng)民擔(dān)心失去土地，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心資金無法及時回籠，為了打消參與方的一些顧慮有必要完善農(nóng)業(yè)保險制度[15]。當(dāng)遭遇市場行情變動或者自然災(zāi)害等情況致使農(nóng)民無法及時清償需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，金融機(jī)構(gòu)可以從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險金中獲取部分的資金貸款，失地農(nóng)民還可以減少一定的損失以及獲得一定生活保障。完善的保險制度可以較好地降低各方主體的風(fēng)險，從而調(diào)動各方參與其中的積極性，所以設(shè)計一項與融資抵押相匹配的保險制度還是值得探索的。

4 結(jié)語

在“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展潮流不可阻擋，但在這個過程中如何加快土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)的集成化、規(guī)?；l(fā)展提供助力，還面臨著各種不可忽視的巨大阻礙，無論是交易前的農(nóng)地價值評估，亦或是用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的平臺和市場的構(gòu)建，還是交易后對于各方利益的保障機(jī)制，都是任重道遠(yuǎn)。總之，當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押還需要進(jìn)一步慢慢摸索，距離真正實現(xiàn)制度設(shè)計的目標(biāo)還有很長的路要走，所以推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的發(fā)展還是要循序漸進(jìn)，不可操之過急。