浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實證研究
——基于嘉興、麗水農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實踐的考察

李泰廷

（吉林大學，長春 130015）

0 引言

自全國開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作以來，浙江省在清產(chǎn)核資、成員身份認定、股權量化與管理等方面一直有著非常突出的成績，經(jīng)歷了自發(fā)探索試點階段、引導鼓勵支持階段與全面部署推進階段[1]，并于2015年全面完成了集體股份合作制改革，此后持續(xù)不斷深化與完善集體產(chǎn)權制度改革。此外，為貫徹馬克思主義與黨的領導所蘊含的共同富裕理想，中共中央、國務院發(fā)布了《關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》，鼓勵浙江省先行探索高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)，為全國推動共同富裕提供省域范例，打造新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口。共同富裕示范區(qū)的身份無疑對浙江省集體產(chǎn)權制度改革的持續(xù)深化提出了更多新要求，這更進一步說明增強農(nóng)村發(fā)展活力是實現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路。為此，本研究選擇浙江省集體產(chǎn)權制度改革較為典型的嘉興市和麗水市開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革調(diào)研工作，并通過以點覆面的方式選擇兩市的不同市區(qū)，每個市（區(qū)）選擇2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇2個村的方式，以確保調(diào)研結論的全面性與可靠性。在調(diào)研過程中，調(diào)研團隊主要采取召開座談會、實地走訪、查閱資料、問卷調(diào)查等多種方式就清產(chǎn)核資、成員身份認定、股份合作制改革以及農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的創(chuàng)新經(jīng)驗等問題開展了廣泛深入的調(diào)研，共獲得調(diào)查問卷與訪談筆錄128份、政策文件與組織章程73份。在調(diào)研過程中，調(diào)研人員與市區(qū)各級相關負責人、基層干部和村民進行充分交流，深入了解兩市農(nóng)村在集體產(chǎn)權改革及集體資產(chǎn)增收方面的有益經(jīng)驗，并以此為論證依據(jù)，以期為共同富裕夢想的落實與推進貢獻學者智慧。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機制

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的靜態(tài)治理結構

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別性始于設立，其設立目的具有對內(nèi)之互助公益性與對外之受限制的營利性。其設立條件亦具有以現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為基礎相當?shù)慕M織依附性與嚴格性[2]，而這些特殊性的充分表達則需要集體經(jīng)濟組織靜態(tài)治理結構的良好構建。從兩市的實踐情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的靜態(tài)治理結構可以通過如下3個方面進行考察：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法模式。村集體經(jīng)濟組織是按照“依法、自愿、民主、公正”的原則，通過一系列的規(guī)范性程序建立的以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組生產(chǎn)資料集體所有制為基礎的合作經(jīng)營、民主管理、服務成員的社區(qū)性合作經(jīng)濟組織[3]。從兩市的調(diào)研情況來看，嘉興市的改革更為完善，實踐中較為有效的具體做法基本通過立法得以定型、成文；在具體環(huán)節(jié)中也體現(xiàn)出一定符合自身情況的做法，如在股份量化方面針對承包地征收情況有著不同的量化策略。而麗水市的改革雖然還處于進一步探索階段，尚未形成完善的立法體系，但各地方也發(fā)布了工作細則指導改革的持續(xù)探索。其二，內(nèi)部組織機構的設置。兩市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均根據(jù)《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》和有關政策規(guī)定，以“決策機構—執(zhí)行機構—監(jiān)督機構”的架構模式來進行集體經(jīng)濟組織的構建，雖然不同地區(qū)的組織機構在名稱方面有所差異，但均按照《浙江省村級股份經(jīng)濟合作社章程（試行）》的要求，擬訂了社區(qū)股份經(jīng)濟合作社章程（草案），然后由各村民主決策制定本村的股份經(jīng)濟合作社章程。其三，組織機構的人員構成。關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理人員的構成，嘉興市與麗水市普遍實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人與村委會主任交叉任職的做法。但部分村集體并不完全認可交叉任職的現(xiàn)象，而是規(guī)定村委會領導人員直接兼任監(jiān)事會（社監(jiān)會）職務，理事會（社管會）人員則由股東代表大會（社員代表大會）進行民主選舉決定。

從問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，關于“集體經(jīng)濟組織負責人是否應當由黨委或政府確定”這一問題，有63.2%的村民選擇“不需要，我們自己選出來的踏實”，27.4%選擇“需要，上面派的人應該更有水平”，9.4%選擇“沒什么看法”。而對于“您是否認可集體經(jīng)濟組織管理人員和村干部交叉任職”這一問題，村民選擇“認可”、“不認可”、“應視具體情況而定”的比例分別為54.8%、23%和22.2%。上述數(shù)據(jù)說明，村委會與基層黨組織在集體產(chǎn)權制度改革進行過程中的引導與號召作用不容忽視，雖然部分地區(qū)存在不允許村委會人員任理事會（社管會）職務的做法，但大部分村民均較為認可交叉任職的現(xiàn)狀，且兩市所調(diào)研地區(qū)也均存在交叉任職的狀況。應當說，在現(xiàn)階段，村民對交叉任職仍有較高的認可程度，但隨著集體經(jīng)濟的不斷壯大與經(jīng)營水平的提高，“政經(jīng)分離”的需求仍是需要面臨和解決的問題。例如，嘉興市已通過選擇條件成熟的村（社區(qū)）進一步探索村級行政事務和集體經(jīng)濟事務分離的有效方法，有效防止了“交叉任職”可能產(chǎn)生的不利影響。

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的動態(tài)治理機制

動態(tài)治理機制主要關乎靜態(tài)治理結構的具體運行與落實[4]，其核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在決議方式與程序、內(nèi)部機構的具體運行規(guī)則、債務化解方式等方面。

第一，在決議方式與程序方面，問卷統(tǒng)計結果顯示，關于“您所在的村集體經(jīng)濟組織的重大事項通過什么方式?jīng)Q定”這一問題，嘉興市樣本地區(qū)村民選擇“召開村集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會決定”、“由村集體經(jīng)濟組織理事長決定”、“由村黨支部或村委會決定”的比例分別為76.4%、17.4%與6.2%，麗水市樣本地區(qū)村民對上述3項的選擇比例則分別為79.2%，11.3%與8.5%。在訪談中也了解到兩市均鼓勵抱團聯(lián)合發(fā)展，從而通過規(guī)?；\作增加經(jīng)營性收入。這表明，兩市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本落實了重大事項由集體經(jīng)濟組織成員共同決策的改革要求。而在查閱兩市多個村集體的章程后發(fā)現(xiàn)，大部分村集體均有較為詳細且較為一致的決議程序，對決議的發(fā)起方式、表決方式、決議效力、決議事項范圍等均有一般性的規(guī)定。

第二，在內(nèi)部機構的運行規(guī)則方面，兩市在一系列深化改革的意見中均強調(diào)各地要建立股份經(jīng)濟合作社財務和資產(chǎn)管理、收益分配、股權管理、經(jīng)濟責任等制度，持續(xù)創(chuàng)新股份經(jīng)濟合作社的資產(chǎn)管理模式。而在具體的章程中，除對內(nèi)部機構的職能進行詳細規(guī)定外，還對內(nèi)部機構的成員人數(shù)、任期限制、表決規(guī)則和召開程序等具體運行的規(guī)范做出了細致的規(guī)定，使得集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營決策事務得以充分執(zhí)行。

第三，在集體債務化解方面，當問及“您所在的村如何化解集體債務”這一問題時，嘉興市與麗水市選擇“沒有集體債務”的比例分別為86.2%與34.8%。在訪談中得知，嘉興市大多數(shù)村集體均不存在集體債務，故沒有較為統(tǒng)一的債務化解方案，而麗水市則針對集體債務存在較為普遍的情況發(fā)布了《蓮都區(qū)村級債務化解方案》?；獯寮墏鶆张c制止村級債務增長是深化農(nóng)村綜合改革、保障農(nóng)村基層組織正常運轉、促進城鄉(xiāng)一體化建設、壯大村集體經(jīng)濟的重要舉措[5]。麗水市通過“摸清底數(shù)、分類處理、逐年消化、控制新債”的方式，堅持屬地管理原則，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為化解村級債務責任主體，以村為實施主體，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施捆綁考核；堅持因地制宜原則，各村針對債務產(chǎn)生的不同情況，逐項制訂出了債務化解方案，實行“一村一策”；堅持積極穩(wěn)妥原則，按照分析債務構成、摸清債權債務、理清化債思路等步驟，分階段穩(wěn)步推進，并適時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作開展情況進行檢查、驗收和總結，積極探索村級財務管理長效機制，取得了明顯的減債效果。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的一般規(guī)則

成員資格認定不僅是集體產(chǎn)權制度改革的核心工作之一，也是司法實踐當中引起集體經(jīng)濟組織相關糾紛的焦點問題[6]。關于集體經(jīng)濟組織成員資格界定主體方面，有學者建議部分普遍性、爭議較大或外部性較強的成員權界定問題可由國家通過制定一般標準來界定，對于因信息問題難以界定或界定成本很高的問題可由集體經(jīng)濟組織通過制定具體標準來界定[7]。雖然兩市的相關政策文件中并未明確集體經(jīng)濟組織成員資格界定的主體，但從其改革的實踐狀況來看，成員資格認定在依據(jù)法律、法規(guī)及相關政策規(guī)定執(zhí)行的同時，也充分尊重歷史原因形成的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織成員界限，綜合考慮了不同歷史階段集體經(jīng)濟組織成員的勞動貢獻。除法律法規(guī)和政策規(guī)定以外，還做到了充分尊重農(nóng)村長期以來形成的公序良俗，綜合協(xié)調(diào)平衡各方面利益，堅持少數(shù)服從多數(shù)原則的同時盡量防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權益，特別注重保護婦女、兒童等弱勢群體的利益，堅持身份的“唯一性”，有效防止了“兩頭占”、“兩頭空”現(xiàn)象的發(fā)生[8]。

在問及“您認為集體成員資格認定應當考慮哪些因素（可多選）”這一問題時，兩市的受訪村民選擇“戶口是否在本村”的比例分別為84.4%與77.6%。嘉興市選擇“平常是否在農(nóng)村生產(chǎn)生活”、“是否對集體積累有貢獻”、“是否以承包土地為主要生活來源”的比例分別為63.2%、27.3%、35.4%，麗水市對于以上3項的選擇比例則分別為74.2%、13.2%、24.8%。在兩地有關成員資格認定的文件當中也發(fā)現(xiàn)，戶籍仍是判斷成員資格的最主要因素，同時兩市也考慮到了戶籍被遷出或被注銷的情況，均對成員資格的保留做出了相應規(guī)定。在調(diào)研過程中了解到，由于各地區(qū)的具體情況不盡相同，而對集體積累有貢獻又沒有統(tǒng)一的劃分標準，故嘉興市的規(guī)范性文件采取“以戶籍為主、以承包地為輔”的原始取得模式，而麗水市則考慮到戶籍被遷出或者被注銷的情況，采取了“以戶籍為主、以履行義務為輔”的一般成員認定規(guī)則。

在問及“您認為戶籍在本村但嫁到外村的婦女屬不屬于本集體經(jīng)濟組織成員”與“外村的婦女嫁入本村但戶籍未遷入本村時屬不屬于本集體經(jīng)濟組織成員”兩項問題時，嘉興市對兩個問題選擇“屬于”的比例分別為73.6%、34.2%，麗水市選擇“屬于”的比例分別為69.8%、47.5%。嘉興市農(nóng)村對引發(fā)糾紛較多的外嫁女成員資格問題有著較為一致的認識與較為良好的解決方式。在與村民的交流中了解到，在認定外嫁女的成員資格方面雖然有一般性的規(guī)定，但外嫁女往往傾向于成為集體經(jīng)濟發(fā)展較好的集體經(jīng)濟組織成員。而麗水市對于婦女成員資格相關的問題也有較為完善的規(guī)定，即：凡擁有農(nóng)村戶口的婦女，在2001年10月14日（《關于批轉市公安局在我市城區(qū)（鎮(zhèn)）落戶意見的通知》發(fā)布之日）以前與非農(nóng)業(yè)戶口男性結婚（即“農(nóng)嫁非”婦女），本人及其所生子女已落戶本村組的，有權參加二輪土地承包，所在村（組）不得擅自取消土地承包權。農(nóng)村戶口的婦女與農(nóng)村戶口男性結婚后（即“農(nóng)嫁農(nóng)”），應將戶籍遷往男方，男方戶籍所在村（組）應解決“農(nóng)嫁農(nóng)”婦女的土地承包經(jīng)營權；若女方在男方所在村（組）落戶，客觀上無法取得土地承包權的，出嫁女的原所在村（組）不得強行收回原有的承包土地。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與股東身份關系辨析

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與集體經(jīng)濟組織股東并非包含與被包含的關系，兩者所對應的范圍之間應是交集關系。例如，很多地區(qū)在進行成員資格認定時，由于以地域和血緣為基礎的身份關系是股權改革的基礎，成員權的行使亦是以熟人社會作為基礎，成員之間具有天然的緊密性[9]，故對于某些不符合分股要求的部分特殊人群并非完全否定其成員資格，而是采取保留其成員資格的同時不分給股份或者暫不分相應類型股的做法，即對于已經(jīng)享受其他社會福利待遇但戶籍仍在本村的人員，若其在村集體沒有承包地也未承擔其他義務則不向其分股，若其尚有因繼承等方式取得的承包地，則僅分給其相應的土地股，而不分給其人口股、勞齡股、福利股等其他股份類型，待其脫離集體經(jīng)濟組織分股的限制性條件時（即喪失其他社會性福利待遇時），仍可依成員資格向其再分股。根據(jù)此種劃分方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員即可按其所享有的不同權益分為持股成員和非持股成員兩種類型。而從持股的角度來看，持股股東亦可進一步分為成員股東與非成員股東，成員股東即由本集體經(jīng)濟組織的成員組成，而非成員股東則由喪失成員資格或外部通過股權流轉方式取得股權的人員構成，成員股東一般均享有表決權、選舉權和被選舉權，而非成員股東主要通過流轉、贈與等方式取得股權，進而獲得股東資格，這部分股東并不擁有成員股東的上述權利，僅享有按股分紅的權利。

3 農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作

3.1 集體經(jīng)濟組織的股權類型設置

早在2010年，嘉興市就在《關于進一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的意見（試行）》中提出，股份量化原則上應以村在冊人口、成員在經(jīng)濟合作社內(nèi)的“農(nóng)齡”等為綜合計算依據(jù)，也可根據(jù)實際需要增設法人股、土地承包權股等，具體分配方案及所占比例須經(jīng)社員（代表）會議民主討論決定。麗水市在2014年發(fā)布的《關于加快推進麗水市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的實施意見》中指出，集體經(jīng)濟組織成員的股權量化可分為人口福利股（人口股）和勞動貢獻股（農(nóng)齡股），而股東所持的股份可作為分紅依據(jù)。股份分紅應在年度審計的基礎上，進行收益分配。在當年凈收益中先提取不少于20%的公積、公益金，用于股份經(jīng)濟合作社發(fā)展；提取不少于10%的福利費，用于社員的福利事業(yè)開支；其他提留按實際需要由股東（代表）會議討論決定。

在股權類型設置方面，是否設置集體股這一問題值得關注。當問及“您認為是否應當設置集體股時”，嘉興市和麗水市村民選擇“應該”的比例分別為67.2%和74.6%，且有61.3%的受訪村民認為所在的股份經(jīng)濟合作社設置了集體股。從調(diào)研情況來看，嘉興市大部分地區(qū)均不設置集體股，但設置了土地股、貢獻股、福利股等特殊股份類型。麗水市在集體經(jīng)濟組織未達到一定經(jīng)營收入的情況下，普遍僅設置人口股以簡化按股分紅的程序和步驟，與此同時為村民提供繳納社保費、救濟金等集體福利。調(diào)研得知，兩市大多數(shù)的村集體均不設集體股，而是采取提取公積金與公益金的方式。在交流中了解到，不設置集體股主要有以下幾方面的原因：一是保留集體股意味著集體經(jīng)濟組織也需要履行股東義務，但集體經(jīng)濟組織自身并沒有脫離于集體成員的獨立財產(chǎn)，故而沒有履行股東義務相應的出資；二是如果允許集體經(jīng)濟組織持有股份，則集體股是否擁有表決權也是一個難以處理的問題，由于集體股作為一種普通股，表決權是其應有權能，不能僅僅類比于公司自身持股時不具有表決權的情況，故而很可能影響股東權利的正常行使并使得法律關系更加復雜[10]；三是由于集體股股東與其他股東共同享受集體收益的分配，故而也應該與其他股東一同承擔經(jīng)營虧損，但由于集體股擁有一部分的公共利益的性質(zhì)，故而不能完全承擔清償責任，且后續(xù)還可能造成再次分配與“內(nèi)部人控制”等問題。綜上原因，兩市大部分村集體均為減輕改革推進負擔與切實保護集體成員利益而不設置集體股，而是采取提取公積金、公益金的方式，在滿足公共事業(yè)要求以及實現(xiàn)償還債務、彌補虧損、擴大再生產(chǎn)等制度功能的同時，能夠有效避免集體股帶來的產(chǎn)權主體不清、增加管理成本與權利義務不均等問題。

3.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股權管理模式

股權管理模式分為靜態(tài)管理模式與動態(tài)管理模式，靜態(tài)管理模式即不隨集體成員人口的增減變動而調(diào)整股權的分配，而動態(tài)管理模式則是根據(jù)集體成員人口的變動及時地進行股權分配的調(diào)整。

從調(diào)研結果來看，兩市大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織均實行了“生不增，死不減”的股權靜態(tài)管理模式。但從問卷統(tǒng)計結果來看，高達43%的村民認為股權動態(tài)管理模式更加符合自身利益，而認為股權靜態(tài)管理模式更加符合現(xiàn)實需求的村民則占38%，其他19%的村民則認為可以先實行靜態(tài)管理，待改革成果穩(wěn)定后再進行動態(tài)管理。這實質(zhì)上反映了兩種管理模式各有優(yōu)劣，動態(tài)管理模式由于需要頻繁變動股權，其管理成本過高且存在股份可能被不斷稀釋的風險，但對于成員個體利益來說可能更加公平合理，故而常見于集體經(jīng)濟發(fā)展程度較好或者人口變動較少的村集體；而靜態(tài)管理模式下的股權絕對穩(wěn)定則可能與人口不斷變動的現(xiàn)實情況脫節(jié)，導致部分成員分得的股份過少而使農(nóng)村原有的社會保障福利功能難以發(fā)揮作用。然而，在大部分地區(qū)集體經(jīng)濟組織還未完全發(fā)展壯大的當下，多數(shù)村集體還是以大力發(fā)展集體經(jīng)濟為工作重心，即更偏向于管理成本相對較低的靜態(tài)管理模式。例如，嘉興市對個別存在的實行股權“動態(tài)管理”的村集體，在充分尊重成員意見的前提下進行由“動態(tài)管理”向“靜態(tài)管理”轉變的持續(xù)推動，而《蓮都區(qū)股份經(jīng)濟合作社示范章程》中也明確規(guī)定股權原則上實行靜態(tài)管理。

3.3 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的流轉權能

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重點就是要通過為農(nóng)民進行賦權擴能從而促進農(nóng)村產(chǎn)權交易的市場化，而產(chǎn)權交易的市場化則需要充分激活股權的各類流轉權能。集體資產(chǎn)股份流轉的主要方式轉讓、抵押擔保和有償退出等，這些流轉方式是否能夠在全國農(nóng)村范圍內(nèi)有效實現(xiàn)對于改革的成效至關重要[11]。2015年，嘉興市發(fā)布了《嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權登記備案和交易管理細則》，明確了申請、受理、審核、備案等股權登記備案的一般程序性要求與股權交易的具體方式，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權交易的出讓人為股權證上登記的股東，受讓人原則上為同一股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部的成員。股權因轉讓、繼承、贈與等方式發(fā)生權利轉移的，應當自權利發(fā)生變化之日起的規(guī)定時限內(nèi)到村（社區(qū)）股份經(jīng)濟合作社辦理股權變更手續(xù)和進行登記備案。此外，還對交易的中止情形與終止情形進行了列舉式規(guī)定。同年發(fā)布的《嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權質(zhì)押貸款管理辦法》詳細規(guī)定了股權質(zhì)押貸款的發(fā)放條件、貸款用途、期限、利率、額度和還款方式，并嚴格規(guī)范了股權質(zhì)押貸款流程、股權質(zhì)押登記與股權質(zhì)押貸款的管理等，進一步拓展了農(nóng)村融資渠道，滿足了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需求。麗水市雖然由于股權交易需求較少而暫時沒有制定出較為完善的股權質(zhì)押貸款細則，但也制定有《蓮都區(qū)開展農(nóng)村“三權”抵押貸款工作實施方案》，強調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和金融機構按照“先中心、后邊遠”的原則，先行選擇經(jīng)濟條件較好、融資需求較大的中心村、城中村和城鄉(xiāng)結合區(qū)域開展抵押貸款工作，由各金融機構按照要求制定落實農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款的具體措施，并通過加強農(nóng)村信用體系建設，開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）評定與完善農(nóng)戶個人電子信用檔案以創(chuàng)新?lián)＝M織形式，結合農(nóng)戶信用等級的評定結果優(yōu)先保障信用農(nóng)戶的貸款需求。

從調(diào)研結果來看，兩地對集體資產(chǎn)股份流轉的規(guī)范都比較完善。當問及“您認為村民對集體資產(chǎn)的股權是否可以對外轉讓？”時，嘉興市有25.7%的村民認為僅可以內(nèi)部轉讓，9.6%的村民認為不可以轉讓，還有17.8%的村民認為可以轉讓給任何人；麗水市樣本地區(qū)村民持上述3種觀點的比例分別為21.3%、14.4%與11.2%。上述數(shù)據(jù)所蘊含的股權流轉觀念在兩市的相關政策文件當中也有所體現(xiàn)，例如，嘉興市出臺的《農(nóng)村股份合作社組織管理試點工作的指導意見》指出，股東的股權具有繼承、轉讓和贈與的權能，且同一股份經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員具有優(yōu)先轉讓權，對向組織外部轉讓的最高比例以及單個主體受讓的股權比例均有限制，且應在農(nóng)村產(chǎn)權交易機構內(nèi)進行合法交易。而麗水市《蓮都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程》中明確規(guī)定，賦予股東對持有的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，股權允許按照市場化運作規(guī)定進行轉讓交易，但不得退股提現(xiàn)，且強調(diào)股權發(fā)生繼承、轉讓、交易等變更情況應及時進行股權證書變更登記。

當問及“您是否愿意在產(chǎn)權交易平臺進行交易時”，經(jīng)統(tǒng)計，嘉興和麗水市選擇“沒聽說過”的村民分別占23.6%與45.7%，選擇“愿意”的村民分別占46.9%與32.5%。而相關調(diào)研材料顯示，嘉興市于2015年做出了全面推進農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺建設的工作部署，市一級按照“政府引導市場、市場公開交易、交易統(tǒng)一監(jiān)管”的改革思路，探索開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股權交易服務，有效促進了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權流動，并接受村級以及投標者等交易相關主體的監(jiān)督。麗水市按照“依法公開、自愿有償、規(guī)范操作、有效監(jiān)管”的要求，以農(nóng)村產(chǎn)權交易為紐帶，積極搭建農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，在2014年全面建立市、縣、鄉(xiāng)三級協(xié)作聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權交易服務體系與農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易服務平臺；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）則設立了農(nóng)村產(chǎn)權交易服務窗口。例如，蓮都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易網(wǎng)絡平臺建成并上線運行，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面完成了產(chǎn)權交易窗口設立、運行，建成了覆蓋“市、區(qū)、鄉(xiāng)”三級的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺體系，實行“統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一網(wǎng)絡操作、統(tǒng)一平臺建設”的“五統(tǒng)一”管理模式，并通過村便民服務中心等延伸覆蓋到村。

4 完善農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的建議

4.1 分階段進行“政經(jīng)分離”，反芻集體經(jīng)濟組織治理機制

“政經(jīng)分離”是對2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中“政經(jīng)分開”試驗持續(xù)深化的結果，但由于中國各地方農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平及其組織方式在南方與北方、沿海與內(nèi)地等不同區(qū)域之間差異甚巨，故而很難從法律層面進行規(guī)范。從上述調(diào)研結果來看，浙江兩市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然發(fā)展水平較好，但仍存在“交叉任職”的問題，其主要原因是為了盡力避免法律規(guī)定和改革實踐之間的沖突，并通過減少人員來節(jié)省開支從而減輕村級負擔。這一做法固然可能會造成機制復雜、體制混淆以及經(jīng)濟發(fā)展與公共服務的不平衡，在弱化政府社會服務功能的同時容易對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權益造成侵害，但“政經(jīng)分離”基于其較高的制度成本需要根據(jù)村集體自身的發(fā)展階段來逐步推進，故而需要將“政經(jīng)分離”的推進方式步驟化和分類化。具體可從以下幾方面著手。

其一，“政經(jīng)分離”最根本的要素就是自治職能與經(jīng)濟職能的分離，而職能分離的關鍵則在于理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權關系并進行組織之間的資產(chǎn)賬目分離。故而，“政經(jīng)分離”最基礎的要求和步驟即分別開設村集體的行政賬目與經(jīng)濟賬目，實行資產(chǎn)、賬務和核算等方面的分離[12]，通過引入第三方會計核算機構或委派村務會計異地任職等做法提高審計核算方面的監(jiān)督能力與報賬水平，嚴格杜絕交叉任職人員混淆職權與隨意挪用公款等行為，并且可以使集體資產(chǎn)的使用變得更加清晰透明、易于監(jiān)管。

其二，在賬目分離的基礎上進行事務分離，即行政類事務歸基層自治組織管理，而經(jīng)濟類事務由集體經(jīng)濟組織負責，同時以股份制改革為基礎建立一套獨立完善的經(jīng)濟決策機制，使事務分離帶動決策分離，消除以往行政管轄格局下公共服務開支可能給村集體帶來的不應由其承擔的經(jīng)濟負擔，同時也可以促進基層服務體系的規(guī)范化與制度化，使基層自治組織的職能回歸本位。

其三，在事務分離具有完備有序的規(guī)范且集體經(jīng)濟發(fā)展水平達到一定階段之后，人員任職的分離才有實踐上的可行性。事務分離是人員分離的前提，如果不能很好地區(qū)分集體事務的屬性，將經(jīng)濟類事務或經(jīng)濟成分更大的事務誤認為行政類事務而交由基層自治組織管理，則其結果仍與“交叉任職”相同。因此，只有將賬目分離與事務分離作為“政經(jīng)分離”的基礎性要件，才能真正使人員任職的分離達到最理想的效果，而只有集體經(jīng)濟發(fā)展到能夠不斷吸收和引進專業(yè)人才的程度，實質(zhì)上的“交叉任職”以及政經(jīng)不分所帶來的危害才能逐漸消弭。

此外，在集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理方面還存在著一些不足之處，即資產(chǎn)交易和管理等方面運行規(guī)范的缺乏、監(jiān)督機構職能發(fā)揮不充分以及集體經(jīng)濟組織管理層面的封閉性等問題[13]。故而，只有在發(fā)展集體經(jīng)濟的同時不斷及時反芻集體經(jīng)濟組織治理機制，做到“回頭看”與“再更新”，不斷優(yōu)化內(nèi)部結構與管理經(jīng)營模式，才能預防后續(xù)不良問題的滋生。

4.2 弱化成員資格認定的戶籍標準，切實保障成員身份權益

集體成員資格的認定對于農(nóng)民集體所有權主體的明晰至關重要，但中國目前與農(nóng)村集體成員資格認定相關的一般規(guī)則存在立法方面的不足[14]，這在很大程度上造成司法實踐的不統(tǒng)一，并進一步導致司法權威的嚴重受損[15]。而且，現(xiàn)有的認定標準在某些方面仍舊有所缺陷，如僅注重戶籍標準可能會導致利益驅動下相對富裕的村集體戶籍人口不斷膨脹，而“戶籍+”的復合標準雖然在地方實踐中取得了較為良好的效果，但各地區(qū)差異化的條件設置不可避免會使跨區(qū)域司法裁定的難度增大[16]。從兩市的實踐情況來看，其成員資格認定當中對原始取得、法定取得的認定標準均包括戶籍條件，對成員資格保留方面的規(guī)定具有一致性，對成員資格喪失的相關規(guī)定也較為類似，基本均包括對生產(chǎn)生活關系實質(zhì)、生存保障基礎等因素的判定。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是一個動態(tài)的集合體，人口的不斷變動意味著在成員資格的認定上很難做到邊界清晰[17]。從試點地區(qū)的具體實踐來看，成員資格取得的途徑一般包括原始取得、法定取得和申請取得，且將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的標準劃分為戶籍標準、事實標準和復合標準[18]，但這3種標準在認定成員資格時需考慮的優(yōu)先程度在中國不同地區(qū)的實踐當中有很大不同。首先，雖然舊有的戶籍管制制度使得戶籍的變動有據(jù)可查，但隨著戶籍制度的放寬，農(nóng)村人口已經(jīng)逐漸實現(xiàn)在城市與農(nóng)村、農(nóng)村與農(nóng)村之間的自由流動，這種流動導致部分村民因戶口遷移等原因使得其在遷出地和遷入地均無法取得集體成員資格，出現(xiàn)了“兩頭空”的現(xiàn)象，這進一步說明了成員資格的戶籍認定標準已與社會現(xiàn)實產(chǎn)生了一定程度的脫節(jié)，此外，實踐中還出現(xiàn)了一些潛在的新成員類型[19]，故而戶籍不再適宜作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的主要標準。其次，事實標準主要針對的是通過婚姻關系、收養(yǎng)關系、政策移民等法定途徑取得成員資格的外來群體，尤其對于婚姻途徑取得的成員資格更注重事實標準。如很多地區(qū)認為，對于在不同村集體之間存在婚姻關系的村民，即使戶口未遷入，僅存在生產(chǎn)生活事實便可認定其為本集體經(jīng)濟組織成員，并且在擁有本村土地承包經(jīng)營權時更容易被歸屬為本集體成員，對于因外出務工等原因而未長期在本集體生產(chǎn)、生活的村民，如其未棄荒承包土地的，也可以認定其具有成員資格。盡管事實標準的成員資格認定方式強調(diào)尊重事實，但如何判定具體事實關系則因包含較高的主觀因素而容易引發(fā)爭議，具體執(zhí)行的可操作性也不容樂觀。再次，“戶籍+”的復合標準是許多地區(qū)結合實際情況采取的成員資格認定的折衷方式。該標準既包含了對農(nóng)村社會中生存權與公平權的保障，同時還對集體義務履行、實質(zhì)生產(chǎn)生活關系、土地承包關系等因素予以考量，但這種對各因素進行區(qū)別權重設置的方法也會面臨各要素所占權重不統(tǒng)一的問題，導致看似因地制宜的成員資格界定標準出現(xiàn)地區(qū)間的極大差異，增加了跨區(qū)域司法裁定的難度[20]。

本研究認為，在改革初期各地大量以戶籍標準認定成員資格的情況下，集體經(jīng)濟組織成員資格認定不宜采取以戶籍標準為主的認定標準，而應著重考量認定對象是否以土地承包關系作為其基本生活保障，以基本生活保障及其衍生關系作為成員認定的一般標準更具有合理性與可操作性，擁有土地承包關系且以之為基本生活保障的村民應當是集體資產(chǎn)的實際享有者和受益者[21]，只有在充分保障農(nóng)村土地發(fā)揮其社會保障功能的前提下，才有可能再進一步作為共同富裕的基石。戶籍、生產(chǎn)生活事實、所作貢獻與所盡義務等僅是成員資格的主要表現(xiàn)形式，以集體土地為基本生活保障的依托才是取得成員資格之合理性的本質(zhì)特征。并且，大眾普遍能夠接受將生存保障因素作為判定特殊群體是否喪失成員資格的依據(jù)，尤其對于那些雖已取得城鎮(zhèn)戶口或形式上實現(xiàn)了“農(nóng)轉非”但并未納入城市居民或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系的人員，如“農(nóng)嫁非”人員不能享有非農(nóng)社會保障且其基本生活保障仍依托于農(nóng)村承包地時，無論戶口是否遷出或其是否在農(nóng)村生活，只要未被納入非農(nóng)社會保障體系當中，均可認定其具有原集體經(jīng)濟組織成員資格。同時，以基本生活保障的認定標準為主還能有效規(guī)避“空掛戶”、“掛靠戶”等投機現(xiàn)象，防止富裕地區(qū)集體經(jīng)濟組織人口的膨脹，通過統(tǒng)一跨區(qū)域司法裁判規(guī)則，從而切實保障集體經(jīng)濟組織成員的實在利益[22]。

4.3 全面培育農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，提高集體經(jīng)濟政策扶持力度

農(nóng)村產(chǎn)權交易市場分為有形市場（如產(chǎn)權交易所，包括下轄的縣、鎮(zhèn)、村產(chǎn)權服務站）和無形市場（如產(chǎn)權交易網(wǎng)絡平臺，包括產(chǎn)權交易門戶網(wǎng)站、信息發(fā)布平臺、三級網(wǎng)絡交易市場），其主要發(fā)揮著兩方面的作用：一是能夠通過減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及農(nóng)村金融機構的信息收集成本來降低交易費用；二是能夠通過競價、協(xié)議轉讓、拍賣等多種方式變賣、兌現(xiàn)產(chǎn)權，為農(nóng)村金融機構提供一個變現(xiàn)相關權利的場所[23]。故而，只有全面推行農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的標準化建設，完善和細化各類產(chǎn)權交易流程，在關注弱勢群體利益的前提下再從效率角度追求規(guī)?；痆24]，才能達到有效盤活閑置資產(chǎn)資源與實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的目標。而在激勵政策方面，可以適當調(diào)整土地托管、法律咨詢、資產(chǎn)評估、金融擔保等專門機構的稅率，促使其擴大服務范圍后提高市場的專業(yè)化水平，提高其入市積極性來為農(nóng)村產(chǎn)權交易市場營造良好環(huán)境。在抵押貸款方面應對銀行風險進行有效控制，例如可以設立“風險資金池”[25]與“項目池”[26]以及農(nóng)業(yè)保險等風險緩釋機制，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險防控機制與農(nóng)村金融體系的形成。

此外，還應加強集體經(jīng)濟發(fā)展方面的政策引導和財政扶持，以農(nóng)村產(chǎn)權交易為紐帶，通過確權登記頒證，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的主體地位與開放高效的農(nóng)村產(chǎn)權流轉市場相適應[27]。例如，可鼓勵各地進行“飛地抱團”項目建設，拓寬“集體+”合作經(jīng)濟實施領域，利用閑置、低效土地等集體資產(chǎn)建設高標準廠房、農(nóng)貿(mào)市場等城鎮(zhèn)配套設施，促進城鄉(xiāng)要素加速流動，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興，擴大有效投資，加快農(nóng)村基礎設施和公共服務同標同質(zhì)，促進鄉(xiāng)村品質(zhì)生活，最終才能使脫貧攻堅成果同集體產(chǎn)權改革有效銜接，實現(xiàn)以農(nóng)村集體經(jīng)濟繁榮發(fā)展為基礎的共同富裕目標。