蘇州市級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)價(jià)工作開展的研究
——以2020年度蘇州市污染防治專項(xiàng)資金為例

譚譯 嵇艷（蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇蘇州 215011）

1.工作背景

績(jī)效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出總體安排和全面部署，從此，預(yù)算績(jī)效管理開始探索試點(diǎn)階段向全面實(shí)施階段轉(zhuǎn)變[1]。隨著國(guó)家不斷重視對(duì)環(huán)境污染的治理，加大投資力度，公眾也不斷關(guān)注環(huán)保專項(xiàng)資金的使用情況，由此衍生了對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)[2]。

2.績(jī)效自評(píng)價(jià)具體工作

2.1 項(xiàng)目概況

市生態(tài)環(huán)境局綜合處、法規(guī)處、水生態(tài)處、太湖處、大氣處、土壤處、固體處、輻射處、監(jiān)測(cè)處、環(huán)評(píng)處、宣教信息處和市環(huán)科所、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局、固廢管理中心、輻射監(jiān)管站、環(huán)境應(yīng)急中心以及市“攻堅(jiān)辦”分別組織實(shí)施，并會(huì)同市生態(tài)環(huán)境局財(cái)審處管理：生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理與監(jiān)督、環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控運(yùn)行、評(píng)價(jià)評(píng)估評(píng)審調(diào)查和和市“攻堅(jiān)辦”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目。

2.2 項(xiàng)目總目標(biāo)及年度績(jī)效目標(biāo)

項(xiàng)目總目標(biāo)為：提高蘇州市污染防治和環(huán)境監(jiān)管的能力和水平，加速改善市區(qū)水、空氣等環(huán)境質(zhì)量。項(xiàng)目年度績(jī)效目標(biāo)為：落實(shí)水、大氣、土壤污染防治和生態(tài)文明建設(shè)工作和激勵(lì)機(jī)制，健全環(huán)境治理評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，完善環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)模式，提高市生態(tài)環(huán)境局系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)管能力和科研、信息化水平，發(fā)揮市“攻堅(jiān)辦”督查重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題作用，圓滿完成各子項(xiàng)目，如期實(shí)現(xiàn)既定的年度績(jī)效目標(biāo)。

2.3 項(xiàng)目實(shí)施情況

2.3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建情況

2020年度蘇州市污染防治專項(xiàng)資金涉及33個(gè)子項(xiàng)目，評(píng)價(jià)工作從投入、產(chǎn)出、結(jié)果及影響力4類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系考核33個(gè)項(xiàng)目完成情況。

2.3.2 項(xiàng)目?jī)?nèi)容及資金用途

本專項(xiàng)資金主要包括6項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，主要內(nèi)容和用途為：（1）蘇州市生態(tài)文明建設(shè)資金。主要用于蘇州市生態(tài)優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)的補(bǔ)助以及生態(tài)文明宣傳教育等工作。（2）環(huán)境治理與監(jiān)督資金。主要用于蘇州市污染治理工作的調(diào)查、評(píng)估和方案制定、大氣污染防治、排污管理以及環(huán)保科研等工作。（3）環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)資金。主要用于蘇州市機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控能力建設(shè)、環(huán)境保護(hù)應(yīng)急演習(xí)演練以及環(huán)保部門環(huán)境信息能力建設(shè)等工作。（4）環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控運(yùn)行資金。主要用于蘇州市環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控日常運(yùn)行及外包運(yùn)維、環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)外包、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件進(jìn)行技術(shù)評(píng)估等工作。（5）評(píng)價(jià)評(píng)估評(píng)審調(diào)查經(jīng)費(fèi)。主要用于環(huán)保項(xiàng)目評(píng)價(jià)評(píng)估評(píng)審調(diào)查等工作。（6）市“攻堅(jiān)辦”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。用于蘇州市“攻堅(jiān)辦”日常運(yùn)維和“攻堅(jiān)”整治工作推進(jìn)。

2.3.3 項(xiàng)目資金使用情況

上述6大項(xiàng)、33個(gè)子項(xiàng)目2020年的預(yù)算＊＊＊萬(wàn)元，其中，年初預(yù)算＊＊＊萬(wàn)元，年終支出調(diào)整資金經(jīng)市政府批復(fù)，同意調(diào)減＊＊＊萬(wàn)元。本項(xiàng)目實(shí)際使用經(jīng)費(fèi)＊＊＊萬(wàn)元，預(yù)算執(zhí)行率為98.37%，資金使用合規(guī)，并嚴(yán)格做到?？顚Ｓ?。

2.3.4 項(xiàng)目實(shí)施和完成情況

根據(jù)國(guó)家、省、市各項(xiàng)要求，蘇州市生態(tài)環(huán)境局于2020年3月制定了2020年環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金支出計(jì)劃，并獲市政府批準(zhǔn)。在計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，蘇州市生態(tài)環(huán)境局加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)目的跟蹤管理，對(duì)因各種原因而偏離預(yù)期計(jì)劃的項(xiàng)目及時(shí)予以糾正，于同年11月申請(qǐng)調(diào)整支出計(jì)劃并獲市政府批準(zhǔn)。支出計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中，各子項(xiàng)目嚴(yán)格按照《蘇州市市級(jí)環(huán)境保護(hù)和污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》等各類財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度執(zhí)行，每個(gè)項(xiàng)目均實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，項(xiàng)目的確立、實(shí)施、驗(yàn)收均實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)審核制，需政府采購(gòu)的項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度和程序。

截至2020年底，大部分子項(xiàng)目均已按序時(shí)進(jìn)度完成，只有子項(xiàng)目10“蘇州市2019年度環(huán)?？蒲姓n題項(xiàng)目”的完成情況與預(yù)期存在一定偏差。

2.4 項(xiàng)目管理成效

2.4.1 績(jī)效意識(shí)更加強(qiáng)烈

蘇州市生態(tài)環(huán)境局將績(jī)效管理工作放在突出位置，成立局預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，全面壓實(shí)績(jī)效管理責(zé)任。積極構(gòu)建以局機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，支出單位主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，具體經(jīng)辦人為直接責(zé)任人，統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào)推進(jìn)全局系統(tǒng)全過(guò)程績(jī)效管理的預(yù)算績(jī)效管理體系，科學(xué)規(guī)范地開展績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效目標(biāo)調(diào)整、績(jī)效監(jiān)控管理、績(jī)效自評(píng)價(jià)、再評(píng)價(jià)和績(jī)效公開等工作?！坝缅X先問(wèn)效”的績(jī)效意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，“低效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效理念進(jìn)一步提升，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算績(jī)效”向“績(jī)效預(yù)算”的理念轉(zhuǎn)變。

2.4.2 目標(biāo)編制更加合理

蘇州市生態(tài)環(huán)境局高度重視支出計(jì)劃項(xiàng)目的預(yù)算和績(jī)效編制，專門召開2020年市立項(xiàng)目和部門預(yù)算編制工作會(huì)議，編寫“如何編好2020年局系統(tǒng)的部門預(yù)算”一文，倡導(dǎo)“把財(cái)政的錢當(dāng)自己的錢花”的理念，對(duì)報(bào)送的支出計(jì)劃項(xiàng)目和績(jī)效的材料、程序、時(shí)間和要求都做出了明確的規(guī)定。要求相關(guān)處室、單位在總結(jié)往年項(xiàng)目和績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提供申請(qǐng)依據(jù)文件并進(jìn)行三家及以上單位詢價(jià)后，填報(bào)《2020年市環(huán)保支出計(jì)劃項(xiàng)目資金申請(qǐng)表》《2020年市環(huán)保支出計(jì)劃項(xiàng)目資金匯總表》，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)修改、完善，決不允許虛報(bào)、多報(bào)、亂報(bào)項(xiàng)目預(yù)算而浪費(fèi)預(yù)算總額資源。與往年相比，2020年經(jīng)申報(bào)、修改、財(cái)政局審核后確定的績(jī)效目標(biāo)更契合項(xiàng)目實(shí)際，更接近實(shí)際績(jī)效目標(biāo)，更易操作、管理和評(píng)估。

2.4.3 規(guī)章制度更加健全

2020年相繼出臺(tái)了《蘇州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家?guī)旃芾磙k法（試行）》《蘇州市生態(tài)環(huán)境局政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度（試行）》，修訂了《蘇州市市級(jí)環(huán)境保護(hù)和污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的若干意見（第一次修訂）》4項(xiàng)制度、辦法。同時(shí)對(duì)全局系統(tǒng)工作人員領(lǐng)取評(píng)審費(fèi)、專家費(fèi)、咨詢費(fèi)等報(bào)酬也作出了具體規(guī)定。這些制度、辦法的密集出臺(tái)、嚴(yán)格執(zhí)行，進(jìn)一步健全了蘇州市生態(tài)環(huán)境局議事、用人、行政處罰、財(cái)務(wù)管理的制度體系，從源頭上、根本性地規(guī)范蘇州市生態(tài)環(huán)境局系統(tǒng)財(cái)政收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為更加規(guī)范、安全、透明、高效地使用好財(cái)政資金夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。

2.4.4 過(guò)程管理更加完善

項(xiàng)目管理是基礎(chǔ)和前提，績(jī)效管理是目的和結(jié)果。蘇州市生態(tài)環(huán)境局在加強(qiáng)項(xiàng)目管理的同時(shí)將項(xiàng)目管理與績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)。一是針對(duì)近年來(lái)績(jī)效復(fù)核中發(fā)現(xiàn)的少數(shù)項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間晚、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問(wèn)題，加強(qiáng)了項(xiàng)目預(yù)算、績(jī)效編制、項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)價(jià)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管理，使績(jī)效申報(bào)目標(biāo)值與績(jī)效實(shí)際完成值更接近，更精準(zhǔn)地反映項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果的實(shí)際完成值，歷年存在的問(wèn)題基本得到解決。二是對(duì)項(xiàng)目及其績(jī)效的進(jìn)展情況實(shí)行月報(bào)制度，于2020年4月～9月6次組織開展了項(xiàng)目、績(jī)效的同步進(jìn)度報(bào)，10月起又逐個(gè)走訪各處室、單位，跟蹤并督促項(xiàng)目進(jìn)展及績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況。三是按照市財(cái)政局的統(tǒng)一部署，對(duì)2020年污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”，重點(diǎn)對(duì)資金構(gòu)成、績(jī)效完成、績(jī)效綜合等內(nèi)容進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控。

2.4.5 取得實(shí)效更加明顯

蘇州市生態(tài)環(huán)境局2020年支出計(jì)劃中的各子項(xiàng)目得以順利實(shí)施，較好地完成了省生態(tài)環(huán)境廳下達(dá)的2020年度打好“控霾、治水、凈土”三大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)，在全市GDP突破2萬(wàn)億元大關(guān)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階的同時(shí)，全市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到空前改善，各項(xiàng)指標(biāo)位居全省前列。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得標(biāo)志性成果：全市PM2.5濃度同比下降15.4%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率同比上升6.6%，PM2.5濃度和優(yōu)良天數(shù)比率均位列全省第二，環(huán)境空氣質(zhì)量在全省率先達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；16個(gè)國(guó)考、50個(gè)省考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ比例分別為87.5%、92%，取得“水十條”考核以來(lái)的最好成績(jī)；環(huán)境噪聲達(dá)到功能區(qū)要求；污染物排放總量持續(xù)削減；危險(xiǎn)廢物和輻射源安全可控；未發(fā)生較大以上環(huán)境污染事故；在全省“263”專項(xiàng)行動(dòng)和打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)綜合考核中實(shí)現(xiàn)“三連冠”。

3.自評(píng)價(jià)工作發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及今后開展工作的建議

3.1 項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及原因分析

3.1.1 調(diào)整支出計(jì)劃項(xiàng)目原因分析

根據(jù)蘇州市2020年環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金支出計(jì)劃的實(shí)施情況以及上級(jí)生態(tài)環(huán)境工作的新任務(wù)、新要求，蘇州市生態(tài)環(huán)境局對(duì)2020年部分項(xiàng)目的支出計(jì)劃進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，調(diào)整后減少支出計(jì)劃＊＊＊萬(wàn)，具體原因?yàn)椋海?）將部分相關(guān)工作列入2021年市政府與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院開展的水環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化提升戰(zhàn)略合作中。（2）受2020年疫情影響，評(píng)價(jià)評(píng)估評(píng)審調(diào)查等項(xiàng)目大幅減少調(diào)減。（3）受上級(jí)部門政策變化、部門職能變更或部署新工作、新任務(wù)、新要求的影響而調(diào)整支出計(jì)劃部分項(xiàng)目。（4）受采購(gòu)結(jié)余、對(duì)供應(yīng)商運(yùn)行維護(hù)情況的考核扣款等其他因素影響而調(diào)整支出計(jì)劃部分項(xiàng)目。

3.1.2 未完成績(jī)效指標(biāo)及原因分析

產(chǎn)出類的“蘇州市2019年度環(huán)?？蒲姓n題項(xiàng)目10個(gè)”實(shí)際完成項(xiàng)目9個(gè)，其中未完成的1個(gè)項(xiàng)目為“……（略）”。根據(jù)承擔(dān)該課題的第三方單位提供的環(huán)保科研項(xiàng)目延期申請(qǐng)書可知，該項(xiàng)目原計(jì)劃于2020年11月底提交驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等資料，但由于受2020年新冠疫情影響，該校學(xué)生均未能返校，教職工5月份方能返校，預(yù)計(jì)得野外采樣工作受新疆等地方疫情影響一直未能成行，該單位已向蘇州市生態(tài)環(huán)境局申請(qǐng)將項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)間延期至2021年3月。以上原因?qū)е略擁?xiàng)產(chǎn)出類指標(biāo)未能如期完成。

3.2 進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理的建議

3.2.1 進(jìn)一步提高項(xiàng)目預(yù)算編制的精確化水平

在對(duì)2020年調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目較多的原因進(jìn)行逐項(xiàng)分析后可知，除了主要受2020年爆發(fā)的新冠疫情、當(dāng)年國(guó)家政策調(diào)整和上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門、市委市政府部署的新工作、新任務(wù)、新要求較多、局系統(tǒng)整體搬家等不可預(yù)知的突發(fā)、特殊因素，以及2019年10月初蘇州市生態(tài)環(huán)境局必須與部門預(yù)算“一上”同步編報(bào)2020年支出計(jì)劃項(xiàng)目，而省生態(tài)環(huán)境廳2020年上半年才下達(dá)蘇州市當(dāng)年度各項(xiàng)工作的目標(biāo)任務(wù)，蘇州市生態(tài)環(huán)境局據(jù)此再編制年度工作計(jì)劃及項(xiàng)目，存在時(shí)間上的“倒掛”矛盾等客觀因素影響外，還受到少數(shù)項(xiàng)目申請(qǐng)資金較晚、存在采購(gòu)結(jié)余和運(yùn)維項(xiàng)目考核扣款等因素。為此，在編制今后年度的支出計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，（1）要提醒、督促相關(guān)處室、單位全面、及時(shí)地梳理需要申報(bào)來(lái)年支出計(jì)劃的項(xiàng)目，做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)、不缺不漏，以壓降當(dāng)年子項(xiàng)目中調(diào)整的項(xiàng)目數(shù)量。提請(qǐng)上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門及早下達(dá)當(dāng)年各項(xiàng)工作計(jì)劃，盡可能緩解部門預(yù)算編制與上級(jí)下達(dá)當(dāng)年各項(xiàng)工作計(jì)劃在時(shí)間上的“倒掛”矛盾。（2）要按照“少申請(qǐng)、分年申請(qǐng)”的原則，在繼續(xù)做好“貨比三家”等詢價(jià)工作的基礎(chǔ)上，更精準(zhǔn)地申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算金額，以進(jìn)一步減少項(xiàng)目采購(gòu)結(jié)余金額。（3）要在招標(biāo)選擇運(yùn)維項(xiàng)目的承接主體時(shí)將歷年承接的項(xiàng)目是否存在因承接主體自身的原因而造成考核扣款、扣款多少等內(nèi)容列為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步提高承接主體對(duì)運(yùn)維項(xiàng)目的運(yùn)維質(zhì)量，減少甚至不發(fā)生當(dāng)年運(yùn)維項(xiàng)目的考核扣款。

3.2.2 進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度的監(jiān)督管理

認(rèn)真執(zhí)行局出臺(tái)的《市級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》，將績(jī)效管理貫穿項(xiàng)目管理的全過(guò)程，要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的進(jìn)度管理，充分運(yùn)用月報(bào)中的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，及時(shí)掌握、分析進(jìn)度脫幅的項(xiàng)目和原因，督促相關(guān)責(zé)任處室、單位加快推進(jìn)項(xiàng)目。要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，通過(guò)實(shí)施績(jī)效監(jiān)控及時(shí)將實(shí)施進(jìn)度不快、績(jī)效實(shí)現(xiàn)不佳的項(xiàng)目通報(bào)相關(guān)處室、單位的經(jīng)辦人、主要負(fù)責(zé)人及其分管局領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)出預(yù)警提示。對(duì)少數(shù)進(jìn)度脫幅較大、確因不確定的客觀因素造成項(xiàng)目難以按原計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)與市財(cái)政部門溝通，提出調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、進(jìn)而調(diào)整項(xiàng)目績(jī)效的申請(qǐng)。要加強(qiáng)考核獎(jiǎng)懲，將各處室、單位支出計(jì)劃項(xiàng)目的進(jìn)展及績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況列入局系統(tǒng)年度“三化”建設(shè)考核的內(nèi)容一并考核，獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，考核結(jié)果作為評(píng)先評(píng)優(yōu)的依據(jù)之一。

4.結(jié)語(yǔ)

為確保蘇州市污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利開展，蘇州市財(cái)政部門、預(yù)算部門（單位）、第三方機(jī)構(gòu)和專家各司其職、緊密配合，建立了多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化和創(chuàng)新。根據(jù)蘇州市財(cái)政局文件（蘇財(cái)績(jī)〔2021〕24號(hào)）公布的“關(guān)于2020年度蘇州市級(jí)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)價(jià)結(jié)果的通報(bào)”結(jié)果，本次污染防治專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)等第為“優(yōu)秀”。今后的污染防治專項(xiàng)資金自評(píng)價(jià)工作還需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施內(nèi)容對(duì)現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整完善，以確保評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。