市級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設研究

李金玲

（煙臺市福山區(qū)自然資源局，山東 煙臺 265500）

0.引言

編制國土空間規(guī)劃并監(jiān)督實施，是黨中央、國務院賦予自然資源部門的一項重要職責。但目前國土空間規(guī)劃管理存在規(guī)劃編制部門不統(tǒng)一、底圖不統(tǒng)一、空間參考不統(tǒng)一、各類規(guī)劃沖突嚴重、缺乏規(guī)劃間的協(xié)同、審批流程復雜且周期長以及實時監(jiān)督管理不足等問題[1]。因此，深入貫徹和落實《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的文件精神，2019年自然資源部為下發(fā)了《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》[2]，全面啟動國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作，明確提出要搭建國家、省、市（縣）三級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，，從而實現(xiàn)覆蓋全國、權威統(tǒng)一以及動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，國土空間規(guī)劃編制、審查、動態(tài)監(jiān)測和評估預警全過程管理。本文根據(jù)市級自然資源信息化現(xiàn)狀，利用GIS、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術，以自然資源大數(shù)據(jù)體系為基礎，構建了市級國土空間規(guī)劃“一張圖”，基于統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，搭建了市級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)（以下簡稱市級實施監(jiān)督系統(tǒng)），有效支撐了國土空間規(guī)劃編制、審查、動態(tài)監(jiān)測及評估預警的全過程管理，為構建市級國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施提供強有力的信息化支撐，全面提升了市級國土空間治理體系和現(xiàn)代化治理能力。

1.建設內(nèi)容

本文的建設內(nèi)容包括三方面內(nèi)容：（1）市級國土空間規(guī)劃“一張圖”建設。通過對歷史、現(xiàn)狀、規(guī)劃等數(shù)據(jù)梳理和整合，形成全市全覆蓋、標準統(tǒng)一、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，實現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)互聯(lián)，為國土空間規(guī)劃編制、審批、實施監(jiān)督管理等提供豐富、詳實的數(shù)據(jù)支撐；（2）市級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)建設。利用先進技術，以國土空間基礎信息平臺為基礎，打造一套可感知、能學習、善治理以及自適應的實施監(jiān)督系統(tǒng)，建立“編制、審查、實施、監(jiān)督”國土空間規(guī)劃全流程閉環(huán)管理體系，從而實現(xiàn)國土空間規(guī)劃全程覆蓋的統(tǒng)一管理，并與國家、省級系統(tǒng)關聯(lián)，實現(xiàn)縱向和橫向上相關部門的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享交換；（3）提供國土空間規(guī)劃管理多方面應用功能模塊。以市級實施監(jiān)督系統(tǒng)為核心，通過國土空間規(guī)劃業(yè)務管理、監(jiān)管規(guī)則體系建設和國土空間規(guī)劃指標模型體系建設，為國土空間規(guī)劃管理工作提供規(guī)劃編制、成果審查和管理、項目審批、實施監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)測、評估預警以及規(guī)劃用途管制等多方面應用。

2.總體設計

2.1 系統(tǒng)框架設計

市級實施監(jiān)督系統(tǒng)基于分布式微服務架構，采用層次化的設計理念，在遵循統(tǒng)一的標準規(guī)范和技術規(guī)則的前提下，對系統(tǒng)框架進行設計，主要包括基礎設施層、數(shù)據(jù)層、平臺層、服務層、應用層和用戶層。系統(tǒng)總體架構設計示意圖如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)總體框架設計示意圖

基礎設施層是基于市級自然資源云提供的硬件資源，搭建操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)以及GIS平臺，為系統(tǒng)穩(wěn)定運行提供必要的軟硬件支撐。數(shù)據(jù)層是基于關系型數(shù)據(jù)庫、文件型和分布式系統(tǒng)，構建集歷史、現(xiàn)狀、規(guī)劃等為一體的國土空間規(guī)劃“一張圖”，同時還構建集指標、模型和規(guī)劃等為一體的指標模型知識庫。平臺層是通過對國土空間規(guī)劃指標模型體系建設，實現(xiàn)流程、業(yè)務、指標和模型等方面的管理。服務層是采用分布式微服務架構，為應用層提供數(shù)據(jù)和功能服務，包括地圖服務、業(yè)務流程引擎、注冊中心、配置中心以及負載均衡等。應用層是根據(jù)《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》[3]國家標準和自身特色進行功能開發(fā)和展示，包括成果展示、審查、實施、評估預警以及模型管理等八大核心功能模塊。用戶層是系統(tǒng)使用人員，包括自然資源部門、政府相關部門、規(guī)劃編制和評估單位、科研院所以及社會公眾等。

2.2 國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫設計

市級實施監(jiān)督系統(tǒng)以自然資源大數(shù)據(jù)體系為基礎，并根據(jù)相關建庫標準和規(guī)范構建了全市權威統(tǒng)一的、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、管理數(shù)據(jù)庫以及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫四大類[4]?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫包括測繪、地質(zhì)、地理國情以及土地利用現(xiàn)狀等16類數(shù)據(jù)；規(guī)劃數(shù)據(jù)庫包括重要控制線、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源規(guī)劃等15類數(shù)據(jù)；管理數(shù)據(jù)庫包括不動產(chǎn)登記、自然資源確權以及生態(tài)修復等7類數(shù)據(jù)；社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫包括社會、經(jīng)濟和人口3類數(shù)據(jù)。市級國土空間規(guī)劃“一張圖”通過數(shù)據(jù)接口，為市級實施監(jiān)督系統(tǒng)和其他相關系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)分發(fā)、調(diào)用和共享服務。國土空間規(guī)劃“一張圖”示意圖如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃“一張圖”示意圖

2.3 功能模塊設計

市級實施監(jiān)督系統(tǒng)根據(jù)《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》的功能設計要求，結(jié)合本市實際情況設計并開發(fā)，主要包括“一張圖”應用、規(guī)劃分析評價、成果審查管理、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警、指標模型管理、監(jiān)測評估預警、規(guī)劃用途管制和規(guī)劃編制管理等功能。系統(tǒng)功能結(jié)構示意圖如圖3所示。

圖3 系統(tǒng)功能結(jié)構示意圖

3.關鍵技術

3.1 微服務技術架構

微服務技術架構是在SOA架構的基礎上進行升級，可實現(xiàn)系統(tǒng)功能水平的垂直拆分，形成多個微服務集。微服務集能夠獨立部署和運行，通過服務注冊管理中心，實現(xiàn)負載均衡配置和路由控制[5]。因此，微服務技術架構具有部署簡單、可兼容、可擴展、異構性強以及彈性大等特點，利用該技術框架進行自然資源調(diào)查監(jiān)測系統(tǒng)的搭建，可解決海量異構數(shù)據(jù)的處理、多接口對接以及共享融合等問題。本系統(tǒng)采用Spring Cloud技術服務框架，實現(xiàn)服務注冊和發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)監(jiān)控、配置中心、日志監(jiān)控以及容錯限流等功能。

3.2 全覆蓋、可定制的國土空間規(guī)劃指標庫

國土空間規(guī)劃指標庫是支撐規(guī)劃業(yè)務管理的基礎，具有全覆蓋、可定制等特點。指標全覆蓋是指國土空間規(guī)劃指標庫包括了全部業(yè)務管理的預期性、約束性指標。指標可定制是在構建指標計算模型時，可根據(jù)不同模型數(shù)據(jù)源和配置參數(shù)，對指標進行可定制[6]。國土空間規(guī)劃指標庫設計包括四個步驟：（1）輸入指標體系，主要包括指標定義、說明和范圍、數(shù)據(jù)來源等指標體系，以及監(jiān)測、預警和評估等指標業(yè)務應用場景兩部分內(nèi)容；（2）根據(jù)指標項和指標值模型，構建指標管理模型；（3）根據(jù)開發(fā)指標值和指標狀態(tài)計算算法，構建指標計算模型；（4）根據(jù)指標管理和指標計算兩個模型，對規(guī)劃業(yè)務數(shù)據(jù)、動態(tài)監(jiān)測評估預警數(shù)據(jù)進行計算，輸出指標的期望值、規(guī)劃值、監(jiān)測值等指標成果。

4.系統(tǒng)實現(xiàn)

4.1 “一張圖”應用

“一張圖”應用實現(xiàn)了數(shù)據(jù)展示、基本操作和查詢統(tǒng)計等功能。數(shù)據(jù)展示是系統(tǒng)的基礎功能，讓各級領導和業(yè)務處室人員瀏覽國土空間規(guī)劃“一張圖”的各類數(shù)據(jù)資源。數(shù)據(jù)組織上能體現(xiàn)出國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)間的業(yè)務關聯(lián)，達到全面的、結(jié)構化的、靈活的可視化數(shù)據(jù)瀏覽方式，從而支撐國土空間規(guī)劃從編制、審查、實施、監(jiān)督以及評估全流程各環(huán)節(jié)看圖?；静僮靼ǖ貓D放大縮小平移全圖，圖層控制、量算、比對分析等。查詢統(tǒng)計可實現(xiàn)關鍵字模糊查詢統(tǒng)計和空間查詢統(tǒng)計。以工程建設項目審批為例，查詢統(tǒng)計結(jié)果將項目名稱、批準部門、編制單位及項目編號以數(shù)字排序方式列出，并在地圖上以數(shù)字標明位置，地圖顯示范圍縮放到這些項目的范圍上，若符合條件的項目過多，則對搜索結(jié)果進行分頁顯示。鼠標在搜索結(jié)果的項目中來回滑動時，被劃過的項目的標號在地圖上被高亮顯示。

4.2 規(guī)劃分析評價

規(guī)劃分析評價服務于國土空間規(guī)劃編制和評估階段工作，是基于“一張圖”應用，通過國土空間規(guī)劃指標庫和模型庫對編制和評估工作進行分析評價，如，國土開發(fā)適宜性評價、國土空間規(guī)劃風險識別評估等，并以表格、圖表等方式動態(tài)直觀展現(xiàn)“雙評價”“雙評估”成果。

4.3 成果審查管理

成果審查管理服務于規(guī)劃成果審批階段，是對全市范圍的各類規(guī)劃編制成果進行審查、管理和利用，主要包括規(guī)劃成果在線上報、質(zhì)量檢查、規(guī)劃成果審批和臺賬統(tǒng)計等功能，從而支撐規(guī)劃編制成果數(shù)字化質(zhì)量檢查和審核檢查，數(shù)據(jù)入庫管理以及指標管控等應用。

4.4 資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警

資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警是通過整合、匯總相關部門的資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測預警數(shù)據(jù)，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力智能分析和動態(tài)可視化展現(xiàn)，主要包括動態(tài)監(jiān)管、定期評估以及決策分析等功能，從而為分區(qū)分級評價和自然資源開發(fā)與利用管理提供輔助決策支持。

4.5 指標模型管理

指標模型管理服務于系統(tǒng)運維管理階段，根據(jù)國家的指標體系結(jié)構，結(jié)合全市實際情況，基于監(jiān)測評估預警工作，對指標模型進行研究和設計，形成了評價、評估和規(guī)則三大模型庫，實現(xiàn)監(jiān)測評估預警指標模型可視化管理，滿足監(jiān)測指標隨業(yè)務調(diào)整靈活調(diào)度的需求。

4.6 監(jiān)測評估預警

監(jiān)測評估預警服務于國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理階段，通過構建綜合評估指標、專項評估指標和預警模型，匯交國土空間規(guī)劃重要控制線和相關規(guī)劃指標運行數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃實施情況提供監(jiān)測、評估和預警功能，輔助領導科學決策。

4.7 規(guī)劃用途管制

規(guī)劃用途管制服務于國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理階段，通過動態(tài)匯交工程建設項目數(shù)據(jù)、資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)、執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)等，為國土空間規(guī)劃用途管制和審查部門提供空間準入管控、項目選址以及合規(guī)性審查等功能服務，從而支撐國土空間開發(fā)和利用管理的相關決策。

4.8 規(guī)劃編制管理

規(guī)劃編制管理服務于國土空間規(guī)劃編制階段，通過匯交規(guī)劃編制項目的相關成果信息，為國土空間規(guī)劃編制管理部門提供項目基本信息管理、項目進度管理以及成果管理等功能，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制項目從立項、編制成果、成果審查到批后公示全過程管理。

5.結(jié)束語

市級實施監(jiān)督系統(tǒng)作為國土空間治理的重要手段，有效地規(guī)范和指導了國土空間規(guī)劃管理工作，通過建立國土空間規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預警等全周期閉環(huán)管理，實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的“一張圖”展示、智能編制、精準實施、動態(tài)監(jiān)測、定期評估以及及時預警等功能。目前系統(tǒng)已正式運行，為全市國土空間規(guī)劃體系的監(jiān)督實施提供強有力的信息化支撐。下一步，將持續(xù)優(yōu)化、完善系統(tǒng)，豐富國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)成果，擴展專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃管理等功能模塊，同步指導各區(qū)市加快系統(tǒng)建設，最終形成全市上下聯(lián)通的國土空間規(guī)劃“一張圖”，從而為社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻。