過(guò)渡期發(fā)生規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

唐克偉

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，習(xí)近平總書(shū)記指出，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定；要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。按照習(xí)近平總書(shū)記的要求和黨中央決策部署，重慶市各區(qū)縣高度重視脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，有序向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過(guò)渡，為重慶市鞏固脫貧成果后評(píng)估、東西部協(xié)作考核評(píng)價(jià)、財(cái)政銜接資金績(jī)效評(píng)價(jià)連續(xù)三年獲“兩好一優(yōu)(A)”成績(jī)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶工作落實(shí)不夠到位、產(chǎn)業(yè)就業(yè)增收支撐不足、政策調(diào)整對(duì)部分低收入脫貧戶影響較大等問(wèn)題需要各方關(guān)注研判，特別是在新冠肺炎疫情背景下，部分群眾存在一定程度返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，亟須引起高度重視，認(rèn)真研究解決。

一、過(guò)渡期發(fā)生規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

黨的十九大以來(lái)，重慶聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，推動(dòng)18個(gè)重點(diǎn)區(qū)縣全部脫貧摘帽、1919個(gè)貧困村全部脫貧出列、190.6萬(wàn)貧困人口全部脫貧，涌現(xiàn)出了“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)楷?！泵嗔值纫淮笈冗M(jìn)典型。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利后，一些區(qū)縣迅速將主要精力用于鄉(xiāng)村振興，對(duì)“過(guò)渡期”存在的困難和問(wèn)題估計(jì)不足，對(duì)出現(xiàn)的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不夠到位。

(一)防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制不完善，監(jiān)測(cè)幫扶工作存在短板

原建檔立卡貧困戶全部脫貧后，為了防止返貧和新增貧困，中央提出，聚焦脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴(yán)重困難戶等“三類對(duì)象”，對(duì)易返貧致貧人口加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。2021年以來(lái)，全市各區(qū)縣廣泛開(kāi)展防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶工作，但部分區(qū)縣執(zhí)行防止返貧監(jiān)測(cè)程序不夠規(guī)范，一些生活比較困難的農(nóng)戶沒(méi)有及時(shí)納入防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶范圍，存在“應(yīng)納未納”“體外循環(huán)”等現(xiàn)象。主要存在兩個(gè)短板：一是監(jiān)測(cè)手段存在滯后性。由于人口、收入、教育、醫(yī)療、住房、工商等信息分散在不同部門(mén)，基層干部排查時(shí)僅憑農(nóng)戶自報(bào)無(wú)法掌握真實(shí)情況，對(duì)長(zhǎng)期外出農(nóng)戶、長(zhǎng)期“失聯(lián)”農(nóng)戶、“空掛戶”等，排查了解的信息與實(shí)際情況相差較大。特別是民政系統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)核查”用時(shí)較長(zhǎng)且無(wú)法完全查實(shí)群眾收入，對(duì)群眾在市外就業(yè)子女是否屬于財(cái)政供養(yǎng)人員等也很難認(rèn)定，一些鎮(zhèn)村干部對(duì)疑似發(fā)現(xiàn)有返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶在無(wú)法判定真實(shí)信息的情況下，沒(méi)有及時(shí)將其納入監(jiān)測(cè)對(duì)象。二是幫扶措施缺乏針對(duì)性。據(jù)第三方機(jī)構(gòu)抽查，監(jiān)測(cè)戶中因病納入監(jiān)測(cè)未得到健康幫扶的占比達(dá)43.9%，因務(wù)工就業(yè)不穩(wěn)定納入監(jiān)測(cè)未獲得就業(yè)幫扶的占比更是高達(dá)70%。一些基層干部對(duì)監(jiān)測(cè)戶的幫扶工作認(rèn)識(shí)不足，把“監(jiān)測(cè)”等同于“關(guān)注”，有的擔(dān)心幫扶力度加大會(huì)引起其他人群攀比和不滿，有的直接用低保等方式“一兜了之”。2021年度三方評(píng)估顯示，某縣監(jiān)測(cè)對(duì)象對(duì)享受幫扶措施的認(rèn)可度僅為70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于脫貧戶對(duì)幫扶措施的認(rèn)可度。

(二)農(nóng)村住房和飲水安全保障質(zhì)量不高，“三保障”問(wèn)題動(dòng)態(tài)清零難度較大

一是落實(shí)“危房不住人、人不住危房”要求壓力巨大。重慶市農(nóng)村特別是渝東南、渝東北地區(qū)農(nóng)村，由于山高坡陡、居住分散，夯土、土木等結(jié)構(gòu)房屋較多，一些群眾長(zhǎng)期外出導(dǎo)致家中房屋年久失修成為危房，個(gè)別農(nóng)戶建新未拆舊導(dǎo)致危舊房普遍存在。如渝東北F縣J鎮(zhèn)某村，全村除了村委會(huì)系磚混結(jié)構(gòu)房屋外，其余房屋均為土木結(jié)構(gòu)，年久失修都有變?yōu)槲Ｅf房的風(fēng)險(xiǎn)。加之隨著農(nóng)房復(fù)墾政策調(diào)整，普通農(nóng)戶復(fù)墾后不能購(gòu)買(mǎi)農(nóng)轉(zhuǎn)城社保，導(dǎo)致大部分農(nóng)戶寧愿將危房閑置也不愿排?；虿鸪?；少數(shù)農(nóng)戶房屋被文物保護(hù)部門(mén)定為“文物保護(hù)點(diǎn)”，但沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，農(nóng)戶也缺乏文物維修的技術(shù)，個(gè)別農(nóng)戶不時(shí)回到危舊房中放置農(nóng)具或從事雞鴨等養(yǎng)殖。二是“雙水源”供水導(dǎo)致人飲水質(zhì)無(wú)保障。渝東南、渝東北部分地區(qū)屬于喀斯特地貌，工程性缺水問(wèn)題突出，雖然脫貧攻堅(jiān)期間建設(shè)了大批農(nóng)村人飲工程，但一些地方落實(shí)水費(fèi)收繳制度不好，群眾因發(fā)展生產(chǎn)、洗衣、洗澡等用水需求較大而采取“雙水源”供水，少數(shù)農(nóng)戶直接自行截流溝渠水、井泉水，而連接自來(lái)水的水龍頭長(zhǎng)期不使用，一遇大雨、暴雨就會(huì)出現(xiàn)水質(zhì)下降現(xiàn)象。

(三)產(chǎn)業(yè)就業(yè)增收支撐不足，部分低收入群眾收入不增反降

一是公益崗位人崗不適。由于渝東南、渝東北地區(qū)農(nóng)村大部分青壯年勞動(dòng)力外出，在家農(nóng)戶多為“一老一小”，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不足，而就業(yè)和人才管理部門(mén)開(kāi)發(fā)的公益性崗位多為勞動(dòng)強(qiáng)度較大的清掃保潔等工作，一些地方為完成農(nóng)村公益性崗位分配任務(wù)，將公益性崗位作為對(duì)脫貧戶的變相“福利”，默許個(gè)別青壯年脫貧戶將公益性崗位轉(zhuǎn)讓給父母或其他勞動(dòng)力，甚至縱容收取“轉(zhuǎn)讓費(fèi)”，而一旦公益性崗位的“頂崗”人員出現(xiàn)意外事故，就會(huì)導(dǎo)致生法律風(fēng)險(xiǎn)及其他不穩(wěn)定因素。二是產(chǎn)業(yè)增收支撐乏力。部分地方特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇不夠精準(zhǔn)，編制實(shí)施的“十四五”特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)類型眾多，主攻方向和重點(diǎn)任務(wù)不聚焦，產(chǎn)業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果不明顯。特別是受新冠肺炎疫情影響，部分低收入群眾務(wù)工就業(yè)時(shí)間下降，也沒(méi)能及時(shí)回鄉(xiāng)參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，收入增長(zhǎng)乏力。據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，部分脫貧人口人均收入不增反降，其中人均純收入1萬(wàn)元以下較低收入脫貧人口占近40%。

(四)個(gè)別脫貧攻堅(jiān)惠民政策“退坡”嚴(yán)重，對(duì)部分低收入脫貧群眾影響較大

按照中央逐步調(diào)整脫貧攻堅(jiān)期間針對(duì)貧困戶普惠政策的要求，重慶市對(duì)脫貧攻堅(jiān)期間出臺(tái)的部分惠民政策進(jìn)行梯次調(diào)整，總體平穩(wěn)有序，但個(gè)別惠民政策“退坡”較快，對(duì)部分低收入脫貧戶影響較大。一是醫(yī)保參保補(bǔ)助取消，部分脫貧群眾有“斷?！憋L(fēng)險(xiǎn)。2022年以來(lái)，重慶市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個(gè)人參保部分標(biāo)準(zhǔn)從280元/人提高到320元/人。根據(jù)重慶市醫(yī)保局等部門(mén)規(guī)定，參加2022年居民醫(yī)療保險(xiǎn)的脫貧群眾將給予100元/人的定額補(bǔ)助，但由于部分脫貧群眾因務(wù)工等原因參加了職工醫(yī)保，7月1日后離職后參加居民醫(yī)保則不予補(bǔ)助，個(gè)人將全額承擔(dān)830元的參保費(fèi)用，部分群眾因而沒(méi)能及時(shí)續(xù)保。二是針對(duì)脫貧戶的基本醫(yī)保報(bào)銷、大病報(bào)銷和醫(yī)療救助政策取消，大病費(fèi)用“一事一議”無(wú)法落實(shí)。脫貧攻堅(jiān)期間，全市脫貧戶享受基本醫(yī)療和大病報(bào)銷比例較高，個(gè)別區(qū)縣按目錄內(nèi)個(gè)人自付部分的90%比例予以報(bào)銷；脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，重慶市針對(duì)脫貧戶的基本醫(yī)保報(bào)銷、大病報(bào)銷和醫(yī)療救助政策全部取消，提出由各區(qū)縣“采取‘一事一議’方式，通過(guò)社會(huì)救助等方式開(kāi)展特殊救助”。由于重慶市各區(qū)縣特別是渝東南、渝東北“欠發(fā)達(dá)”區(qū)縣普遍財(cái)力不足，該項(xiàng)政策實(shí)際上無(wú)法執(zhí)行。三是防貧保險(xiǎn)起付線偏高，綜合防貧保險(xiǎn)形同虛設(shè)。2021年開(kāi)始，為防止廣大農(nóng)戶返貧致貧，重慶市鄉(xiāng)村振興局推出“綜合防貧保險(xiǎn)”項(xiàng)目，對(duì)個(gè)人因大病產(chǎn)生大額費(fèi)用，目錄內(nèi)個(gè)人自付部分超過(guò)2萬(wàn)元的，由承保的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按比例予以補(bǔ)助。然而在實(shí)際操作中，大病患者在享受基本醫(yī)保報(bào)銷、大病報(bào)銷和醫(yī)療救助后，目錄內(nèi)個(gè)人自付部分很少有超過(guò)2萬(wàn)元的。以渝東北某縣為例，今年1～6月全縣4家承接“綜合防貧保險(xiǎn)”的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠付的大病醫(yī)療補(bǔ)助僅11筆21.2萬(wàn)元。

二、防止過(guò)渡期發(fā)生規(guī)模性返貧的對(duì)策建議

(一)健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制

一是在監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)，要暢通識(shí)別程序，建立相關(guān)信息系統(tǒng)全國(guó)“一盤(pán)棋”，打通各類信息“孤島”。要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)人員無(wú)戶口、戶口重復(fù)、死亡未注銷、戶籍信息錯(cuò)誤等情況的精準(zhǔn)核查，精準(zhǔn)推送人口信息資料，讓基層干部掌握真實(shí)的人口信息情況。要完善住房交易監(jiān)測(cè)和核查機(jī)制，將農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”情況納入核查范圍，對(duì)租賃房屋、門(mén)面等納入住房系統(tǒng)登記造冊(cè)。要運(yùn)用“區(qū)塊鏈”等技術(shù)手段，建立金融機(jī)構(gòu)間信息共享與查詢機(jī)制。要在確保信息安全的情況下，運(yùn)用可行的技術(shù)手段對(duì)各部門(mén)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行集成和分析，及時(shí)解決信息共享不全、不準(zhǔn)、不及時(shí)的問(wèn)題。二是在幫扶環(huán)節(jié)，要及時(shí)落實(shí)幫扶責(zé)任人和幫扶措施，精準(zhǔn)分析監(jiān)測(cè)對(duì)象耕地、林地、房屋等資產(chǎn)資源，以及家庭成員教育、醫(yī)療、就業(yè)等現(xiàn)狀，在“一人一策”精準(zhǔn)幫扶的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用“三變”改革、穩(wěn)崗就業(yè)、到戶產(chǎn)業(yè)、臨時(shí)救助等措施，打好政策“組合拳”，使監(jiān)測(cè)對(duì)象幫扶措施平均達(dá)到3項(xiàng)以上，大幅提高群眾認(rèn)可度和滿意度。

(二)下大力氣解決“三保障”問(wèn)題隱患

一是針對(duì)農(nóng)村住房安全隱患問(wèn)題，要全面核查農(nóng)村住房情況，落實(shí)“一戶一宅”建房要求，分類處置農(nóng)村危舊房：對(duì)符合“一戶一宅”且長(zhǎng)期使用的，通過(guò)“舊房整治提升”或“院落制”改造提升補(bǔ)助項(xiàng)目消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，已經(jīng)實(shí)施過(guò)農(nóng)村危房改造但由于自然災(zāi)害等原因又變成危房且農(nóng)戶符合條件的，可再次納入危房改造支持范圍；對(duì)納入“文物保護(hù)點(diǎn)”的農(nóng)村危舊房，由文物保護(hù)部門(mén)申報(bào)專項(xiàng)資金并組織專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行修繕維修；對(duì)“一戶多宅”或長(zhǎng)期閑置的農(nóng)村合法產(chǎn)權(quán)房屋，動(dòng)員實(shí)施復(fù)墾或由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)，及時(shí)消除安全隱患；對(duì)長(zhǎng)期在外穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地的，恢復(fù)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)城社保；對(duì)建新未拆舊、違法搭建的建(構(gòu))筑物，要由村集體和相關(guān)農(nóng)戶及時(shí)予以拆除，徹底消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是針對(duì)飲水安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，健全農(nóng)村居民飲人工程管護(hù)機(jī)制，全面落實(shí)水費(fèi)收繳制度，探索實(shí)行農(nóng)村飲水階梯水價(jià)和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶飲用安全的自來(lái)水；要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，疏浚完善農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)，引導(dǎo)農(nóng)戶合理分流生產(chǎn)、生活用水，避免“多龍管水”導(dǎo)致水質(zhì)下降。

(三)多措并舉推動(dòng)脫貧群眾增收

習(xí)近平總書(shū)記指出，要把增加脫貧群眾收入作為根本措施，把促進(jìn)脫貧縣加快發(fā)展作為主攻方向。一要強(qiáng)化穩(wěn)崗就業(yè)幫扶。深入落實(shí)重慶市《促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)崗就業(yè)十三條政策措施》，特別是針對(duì)多數(shù)監(jiān)測(cè)戶屬于弱勞力、半勞力等現(xiàn)狀，大力開(kāi)發(fā)非全日制公益崗位，充分吸納超齡、輕度殘疾等有一定勞動(dòng)能力的監(jiān)測(cè)對(duì)象家庭成員靈活就業(yè)，并允許利用工余時(shí)間從事其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)增加收入。要出臺(tái)支持農(nóng)村非全日制靈活就業(yè)人員購(gòu)買(mǎi)意外傷害保險(xiǎn)的具體措施，降低基層非全日制公益崗位就業(yè)人員意外風(fēng)險(xiǎn)，有力地促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收。二要促進(jìn)幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)我市骨干龍頭企業(yè)較少、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，要大力培育“一縣一業(yè)”“一鎮(zhèn)一特”“一村一品”，鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大。特別是隨著《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》加快落實(shí)，大量脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶到縣城、工業(yè)園區(qū)等城市規(guī)劃區(qū)務(wù)工就業(yè)，要改進(jìn)現(xiàn)有銜接資金補(bǔ)助方式，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)帶動(dòng)能力強(qiáng)、示范效應(yīng)好的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、幫扶車間等給予政策資金支持。要深化“三變”改革和財(cái)政投資股權(quán)量化改革，健全完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，不斷扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，讓廣大農(nóng)戶更多參與和分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

(四)加快補(bǔ)足醫(yī)療保障政策短板

針對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障政策“退坡”嚴(yán)重的現(xiàn)象，加快整合全市醫(yī)療保障政策，健全醫(yī)療保障體系，充分發(fā)揮基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助三重制度綜合保障功能。一要打通醫(yī)保參?！翱燔嚨馈?。強(qiáng)化醫(yī)療政策全國(guó)統(tǒng)籌，允許醫(yī)保賬戶跨省足額結(jié)轉(zhuǎn)，保障跨省市就業(yè)的脫貧群眾及時(shí)完善個(gè)人醫(yī)保賬戶。要打通城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、職工醫(yī)保兩個(gè)醫(yī)?！百Y金池”聯(lián)結(jié)通道，建立醫(yī)保備用資金，及時(shí)為繳費(fèi)困難的脫貧群眾先行墊付部分個(gè)人參保費(fèi)用，有效降低脫貧群眾“斷?！憋L(fēng)險(xiǎn)。二是降低防貧保險(xiǎn)“起付線”。為充分發(fā)揮“綜合防貧保險(xiǎn)”中的醫(yī)療保險(xiǎn)救助功能，對(duì)納入依申請(qǐng)救助范圍的醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)支付后，將個(gè)人實(shí)際現(xiàn)金支付部分的賠付線適度降低?？紤]到監(jiān)測(cè)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)為貧困線的1.5倍，可將賠付線從政策范圍內(nèi)個(gè)人實(shí)際自付1.2萬(wàn)元降低至貧困線的2倍，或?qū)⒉糠直匾尼t(yī)保目錄外個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用納入保險(xiǎn)資助范圍。三是建立醫(yī)療救助“防火墻”。建立全市統(tǒng)籌的醫(yī)療救助基金，將醫(yī)保、民政、衛(wèi)生健康、鄉(xiāng)村振興、慈善協(xié)會(huì)等系統(tǒng)有關(guān)醫(yī)療保障的資金整合到醫(yī)療救助資金，明確“一事一議”牽頭責(zé)任單位，對(duì)脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶等低收入群眾因大病產(chǎn)生的大額自付醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)之外統(tǒng)籌醫(yī)療救助基金給予救助。鑒于脫貧攻堅(jiān)期間貧困戶醫(yī)療報(bào)銷比例達(dá)到90%，而目前報(bào)銷比例為60%左右，救助資金可適當(dāng)加大傾斜力度，真正讓脫貧群眾感受到黨和政府的溫暖。