實現養(yǎng)老保險全國統籌的困境與出路

胡雅婧

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、我國養(yǎng)老保險統籌現狀

在全球各國家中，中國儼然已經成為老齡化問題較為突出的國家之一。我國從2000年開始就步入了人口老齡化社會，此后整個社會的老年撫養(yǎng)比上升速度很快。短期內，這一現象并不會給以現收現付制為主的養(yǎng)老保險制度帶來太大的制度沖擊，但從長期的風險管控角度看，恐難以抵御未來的養(yǎng)老風險。所以，我國進行了模式改革，實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，但因歷史欠賬，個人賬戶空賬運行許久，實際運行中依舊是現收現付的制度來支出養(yǎng)老金。2010年，《社會保險法》提到了基本養(yǎng)老保險基金要一步一步實現全國統籌。在十九大報告中，同樣也提出了要加快實現養(yǎng)老保險全國統籌。到目前為止，我國已經初步完成了養(yǎng)老保險全國統籌的省級統籌，正在進行全國統籌。2018年7月起，我國開始實施基金的中央調劑制度。相關通知明確提出，地方繳納比例3%及以上的，按照人均定額的方法進行分類劃撥，離、退休人員多的省份將獲得更多的調劑金。養(yǎng)老保險統籌層次低會導致不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距懸殊，導致基金的使用效率低下，沒有發(fā)揮出保險的大數法則效應。統籌層次低還會造成勞動力流動率下降等問題。總體來看，這種格局與保險最初的初衷即風險共擔原則偏離，與基金共同救濟，互助共濟的規(guī)律相差甚遠，基金的使用效率比較低。

二、我國養(yǎng)老保險全國統籌面臨的困境

通過以上對養(yǎng)老保險全國統籌的必要性和現狀的描述，我們了解到迄今為止，關于養(yǎng)老保險全國統籌的省級統籌已經基本完成，正在逐步開始全國統籌。我國養(yǎng)老保險統籌層次低造成了很多問題，比如制度規(guī)范力度不夠，不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距大，規(guī)模效應低下，基金使用效率低下，勞動力流入省份負擔重，勞動力流出省份負擔輕，統籌層次低還使得養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難，沒有辦法滿足各地勞動力的轉移。

（一）存在中央與地方政府權利義務模糊問題

想要完善我國的養(yǎng)老保險制度，實現其全國范圍內的統籌是必不可少的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金的統籌層次必然關系著重新劃分中央與地方政府的責任、權利與義務。通常情況下，中央政府承擔的責任包括制定大方向政策，統一征收中央調劑金，以及最后的財政兜底責任。于中央視角而言，中央希望在全國范圍內征收養(yǎng)老金富余省份的資金以補充其他養(yǎng)老金嚴重不足省份的資金，以達到相對平衡可持續(xù)的狀態(tài)。而這種做法在一定程度上會損害地方征繳的積極性，雖然從整體的角度看，福利得到了增長，但卻損壞了局部的利益，這違背了帕累托改進原則。于地方政府視角而言，地方政府應承擔財政補助責任和具體政策的落實經費，但如若這其中損壞了地方政府的利益，地方政府就會興起保護主義之風，這無論是從理論層面還是現實層面都都不利于養(yǎng)老保險全國統籌制度的順利推進。目前，需要找到央地都認可的可持續(xù)發(fā)展方案。

（二）存在區(qū)域嚴重不平衡問題

截至2018年，從全國總體情況而言，一些省份養(yǎng)老金可支付月數可以維持一年零幾個月。但是新疆、天津等地可支付月數基本都在一年以內，遼寧、吉林可支付月數更是不足五個月。我國幅員遼闊，不同區(qū)域經濟發(fā)展水平嚴重失衡，經濟繁榮的區(qū)域與經濟落后的區(qū)域差距越來越大，馬太效應越來越嚴重。由經濟失衡導致的勞動力遷移，使得落后地區(qū)的勞動力紛紛涌向經濟繁榮的區(qū)域，這更加大不同區(qū)域老年撫養(yǎng)比的差距。一些地區(qū)的老年撫養(yǎng)比大，而另一些地區(qū)老年撫養(yǎng)比小。撫養(yǎng)比低的地區(qū)，基金入大于出，不愿意改變目前的格局，不愿意使自己利益受損。于是，地區(qū)之間的基金結余差距隨著勞動力的不斷流出而越加變大。例如，2016年南通市老年撫養(yǎng)比接近27%，2015年，徐州全市老年撫養(yǎng)比平均水平為15.58%，其養(yǎng)老壓力比南通市小了近一半。

（三）存在監(jiān)督與信息管理系統不夠完善問題

事實是，凡是觸動大格局利益的改革，通常并不是那么一帆風順，總要經歷些曲折。養(yǎng)老保險全國統籌作為一項系統工程，從地方政府角度來看，在進行“省級統籌”的時候，地方政府追求本地利益最大化，導致“省級統籌”不夠徹底。那么此次在實施全國統籌過程中，省級政府同樣具有地方政府追求自身利益最大化的傾向，必然與中央政府博弈。應通過合理的制度設計，加大中央政府對基本養(yǎng)老保險制度的管控力度，形成對地方政府有效的監(jiān)督，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，是目前較為關心的問題。目前，對于統籌上來的資金使用去向混亂，劃分模糊，在實際操作中，對于真正需要補缺口的地區(qū)調劑的金額少，對缺口沒那么嚴重的地區(qū)卻調劑供給了較多基金，在基金的監(jiān)管方面還不完善。當前，由于省內各地市繳費模式、繳費基數、費率水平差異非常大，省與省之間制度也是沒有統一，進行統一管理絕非易事。因此，全國統籌任務繁重。比如上海市，是典型的外來勞動力人口多，參加養(yǎng)老保險的覆蓋率高，養(yǎng)老保險基金結余大，企業(yè)負擔較輕；而不發(fā)達地區(qū)則相反。對于實現制度統一，分配調整基金統一，管理統一，信息管理統一等一系列措施，不發(fā)達地區(qū)是極為支持的。因養(yǎng)老保險未統籌而造成的條塊分割，會致使勞動力城鄉(xiāng)分割，阻礙勞動力轉移，從而阻礙經濟發(fā)展。

三、養(yǎng)老保險全國統籌的國際經驗及啟示

通過以上對我國養(yǎng)老保險全國統籌存在困境的分析，筆者認為這些問題絕非中國一個國家的典型問題，其他國家也正面臨著這些問題，適當參考學習國外的經驗，也許會得到啟發(fā)，再結合我國的實際，便可以找到解決問題的出路。

（一）法國養(yǎng)老保險全國統籌的經驗

法國為了解決養(yǎng)老保險制度碎片化的問題，規(guī)定每個公民擁有一個終身的社會保障號，20世紀，法國成立“社會保險征收聯盟”?！罢魇章撁恕辈捎么怪惫芾?、直接征收的方式，由“征收聯盟”從地方征收上來的基金交由國家社會保險機構中心管理局管理。到這一步，國家社會保險機構中心管理局對基金進行收入與支出的平衡管理。這個征收聯盟被賦予很大的權利，可以使用快捷且強制手段對基金進行征收，以確?；痦樌绽U。

（二）德國養(yǎng)老保險全國統籌的經驗

德國也是擁有一整套統一的養(yǎng)老保險制度和管理體制。德國以往的體制是行業(yè)性的管理體制，在拆除柏林墻后，德國將東西兩地區(qū)制度統一融合后，整整延緩了德國老齡化發(fā)展接近幾十年。德國與法國一樣，也設立了養(yǎng)老保險全國聯盟，目前正在厘定統一的費率。德國的基本養(yǎng)老保險采取雇主與雇員按照工資的一定比例一起繳費，國家補貼的部分繳費收歸公共賬戶，同時在全國范圍內實行統收統支、現收現付。國家的基本養(yǎng)老保險包含有基礎部分，該基礎部分幾乎由國家來補貼。德國各級政府的財政是互不干涉的，是獨立的，聯邦制國家政府分為聯邦、州、市鎮(zhèn)三級，國家立法和社會自治管理社會保障，聯邦政府對保險有立法和制定政策的權力，整個德國全面集中和統一，德國養(yǎng)老保險協會統一協調使用結余基金，不足的部分由聯邦政府支付。

四、實現我國養(yǎng)老保險全國統籌的出路

（一）明確中央與地方政府的責任

長期以來，在養(yǎng)老保險全國統籌制度實施層面，中央與地方政府一直就處于模糊不清的狀態(tài)。在這一方面，我國應當適當借鑒德國的做法，德國的聯邦、州、市鎮(zhèn)三級的財政是獨立互不干涉的，由第三方協會來統一協調結余基金。我國可以由中央來協調使用結余基金，可由第三方機構進行輔助協調。中央與地方應當建立各自的財權與事權的清單，對于各自可行使的范圍有清晰的界定。在我國實行“分稅制”后，出現了一種財權上移，但事權卻下移的局面。也就是說，地方政府的錢變少了，但需要用錢來解決的事情依舊不變甚至隨著時間的推移、社會的變化，地方政府的事務變得更加艱巨且繁重。這一現象導致地方政府加大了對養(yǎng)老保險個人賬戶資金的混亂使用，進而造成養(yǎng)老保險基金出現缺口。中央應當適當下放給地方政府一些財權。中央負責對統籌資金的使用與監(jiān)管，對養(yǎng)老金缺口進行補助，保證中央基礎養(yǎng)老金的按時、足額發(fā)放。對地方政府來說，要有大局觀。從大局出發(fā)，要轉變地方保護主義的觀念，主動地配合中央政府進行基礎養(yǎng)老金全國統籌。

（二）利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經濟差異

要在區(qū)之間，要想建立長期互補的養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展機制，筆者認為應謹慎地統籌，以免出現“劫富濟貧”式的統籌局面，這雖然有助于社會整體福利的增長，但卻損失了局部區(qū)域的積極性，不符合帕累托改進原則?？梢岳脜^(qū)域一體化、協同化發(fā)展，以經濟發(fā)達地區(qū)這個“龍頭”帶動欠發(fā)達地區(qū)的經濟。只有經濟良好發(fā)展，才能為社會保障制度的運行提供極大的基礎和保障。經濟發(fā)展能夠增加養(yǎng)老保險基金的“存量”，可以緩解落后地區(qū)養(yǎng)老金“收不抵支”的局面，也會推進養(yǎng)老保險全國統籌的步伐，促進社會和諧發(fā)展。要健全激勵機制與約束機制。對于上繳基金的省份，應制訂合理的激勵計劃，例如可以建立橫向“時間銀行”，待同一區(qū)域的其他基金有缺口的省份經濟水平提高后，再由這些省份以每年一定的費率去“還錢”。這一部分基金允許地方政府保留自用，而不納入全國統籌的范圍之內。利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經濟差異，減少人口流失地區(qū)人口的外出，促進人才回流，減緩當地老齡化速度。通過這一舉措，不僅可以破解地方保護主義難題，而且還有利于養(yǎng)老保險制度良性可持續(xù)發(fā)展。

（三）利用大數據完善信息管理與監(jiān)督系統

一方面，利用大數據技術，完善我國的養(yǎng)老保險信息系統。當前，我國各地區(qū)各省份信息閉塞，條塊化嚴重，這一現象影響?zhàn)B老保險全國統籌的步伐。利用大數據將不同區(qū)域、不同省份以及不同部門的信息橫向整合，即將民政部門、稅務部門、銀行系統、經辦機構系統、公安等部門的信息數據，利用大數據進行橫向對接，實現數據的整合、共享與交換。建立規(guī)范的業(yè)務管理體系和社會服務體系，提高服務質量與制度運行的效率，降低管理的成本。另一方面，要充分利用大數據追蹤系統，對養(yǎng)老保險的統籌基金來源和去向進行追蹤與監(jiān)督。從縱向的行政體制機制的角度來講，由人社部對養(yǎng)老保險制度實施監(jiān)管的權利，確保制度良性健康運行。相應地省級也需承擔部分監(jiān)管責任。從橫向來講，不論是人社部及下設省份的監(jiān)管，還是中央層面的監(jiān)管，都可由大數據技術進行儲存與追蹤。這樣一來，可以保障中央調劑金制度與全國統籌制度，同時強有力的監(jiān)管也提升了基金的使用效率，讓統籌基金最大效度地發(fā)揮其價值。

結語

本文為養(yǎng)老保險全國統籌提供了可行性建議。第一，劃分好中央和地方各級政府之間的責任與權利，既要強調整體聯系，還要強調部分，要以系統的眼光看問題，發(fā)揮好中央與地方的作用，要協調不同級管理機構之間的利益沖突，使資源配置更高效，這是實現全國統籌的重要保障能夠使其協調發(fā)力，發(fā)揮更大作用。第二，利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間的經濟差異是實現全國統籌的經濟基石。第三，緊跟時代發(fā)展，利用大數據技術進行統一數據管理與結余基金監(jiān)管工作。推進基本養(yǎng)老保險的全國統籌，有助于縮小地區(qū)間養(yǎng)老保險基金不平衡的差距，實現基本養(yǎng)老保險的公平性，是我國形成成熟的社保制度的必經之路。