行政事業(yè)單位成本管理問題研究

田漾帆

（長(zhǎng)治高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)財(cái)政管理運(yùn)營(yíng)部，山西 長(zhǎng)治 046000）

2020年以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩，通脹壓力加大，國(guó)際貿(mào)易和投資下滑，居民消費(fèi)水平下降等復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境，對(duì)此在制定和實(shí)施“十四五”規(guī)劃中，提出了“提質(zhì)增效，更可持續(xù)”的財(cái)政政策要求。為使寶貴的財(cái)政資源更加充分合理利用，更好地用于改善基本民生和支持市場(chǎng)主體發(fā)展，需要財(cái)政嚴(yán)格審核新增財(cái)政支出，大力削減或取消低效無(wú)效支出，深入挖掘節(jié)支潛力，進(jìn)一步大幅減壓非急需非剛性支出，進(jìn)一步減壓一般性支出，堅(jiān)持政府過(guò)緊日子將成為常態(tài)。

行政事業(yè)單位成本管理是指在單位運(yùn)營(yíng)中各項(xiàng)成本核算、分析、決策和控制等一系列科學(xué)管理行為的總稱。隨著全球?qū)Y源合理利用的重視程度越來(lái)越高，我國(guó)行政事業(yè)單位的成本管理工作開展也是迫在眉睫，如何探索一種全新的管理模式來(lái)適應(yīng)新的形勢(shì)要求，已成為我們不可回避的重要課題。我國(guó)有近4000萬(wàn)編制內(nèi)行政事業(yè)人員，工資福利、工作經(jīng)費(fèi)及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源于各級(jí)財(cái)政撥款，其資源耗費(fèi)量十分巨大。在中央帶頭過(guò)“緊日子”這個(gè)大環(huán)境下，國(guó)家提倡全民節(jié)約，從不浪費(fèi)一滴水、節(jié)約每一粒糧的光盤行動(dòng)做起，行政事業(yè)單位也要響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在完成好各項(xiàng)社會(huì)職能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)成本核算和管理工作，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本嚴(yán)格控制，減少資源浪費(fèi)、提高資金使用效率。

一、行政事業(yè)單位成本管理的重要性

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，正處在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)行政事業(yè)單位成本管理等現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)管理體系勢(shì)在必行。

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理有利于提高財(cái)政資金使用效率

落實(shí)好財(cái)政資金撥付時(shí)效、加強(qiáng)專項(xiàng)資金使用監(jiān)管、保證投資形成的新增資產(chǎn)及時(shí)交付使用及清算等，能夠?yàn)樨?cái)政資金使用效率的提升創(chuàng)造有利條件，防范各種潛在的漏洞風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家財(cái)政資金的安全。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理有利于促進(jìn)資源配置優(yōu)化

資源的稀缺性決定了必須通過(guò)一定的方式把有限的資源合理分配到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的最佳利用，獲取最佳的效益。運(yùn)用先進(jìn)的成本管理方法，編制好預(yù)算的同時(shí)做好成本控制，使資金運(yùn)行受到全過(guò)程監(jiān)督，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究提供一定的數(shù)據(jù)支持。

二、行政事業(yè)單位成本管理存在的問題

（一）無(wú)效支出普遍，全面績(jī)效管理觀念尚未形成

在中國(guó)特有的政治體制下，行政和事業(yè)單位通常彼此融合，共同進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序，及提供各種社會(huì)服務(wù)。由于資金來(lái)源為全額財(cái)政撥付，普遍存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效現(xiàn)象，大量財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題嚴(yán)重。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，常態(tài)化防控、經(jīng)濟(jì)社會(huì)重振、防災(zāi)抗災(zāi)等戰(zhàn)役正在進(jìn)行，財(cái)政減收增支規(guī)模巨大，正處在大戰(zhàn)大考的關(guān)鍵時(shí)期。雖然自20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)進(jìn)行了幾次大規(guī)模的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革，但是人員編制仍在急劇膨脹，行政事業(yè)單位中公用經(jīng)費(fèi)支出較大，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在財(cái)政支出總量占國(guó)民收入比重逐年下降的情況下，包括公檢法支出在內(nèi)的行政管理費(fèi)支出占國(guó)民收入的比重卻不斷增長(zhǎng)。行政管理費(fèi)支出是剛性支出，迅速膨脹后，削減往往比較困難，給日后控制帶來(lái)很大的問題。由于行政管理費(fèi)用過(guò)大，擠占了其他項(xiàng)目支出，造成了稀缺的財(cái)政資源浪費(fèi)，分散了財(cái)力，使財(cái)政支出不能用在重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施上，加劇了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）經(jīng)驗(yàn)性隨意性決策，成本管理觀念不明確

政府過(guò)緊日子是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。相比于現(xiàn)代企業(yè)的先進(jìn)管理理念，拒絕創(chuàng)新、懼怕改變是當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位成本管理工作中面臨的主要難題。有些行政事業(yè)單位決策者在履行公共管理職能或開展社會(huì)服務(wù)時(shí)，全局觀念不能完全適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，在成本管理方面沒有明確要求，為了政績(jī)工程趕工期趕進(jìn)度，不計(jì)成本；有些單位沒有總體規(guī)劃，隨意申報(bào)維修改造項(xiàng)目，城市道路今年為了排污、明年為了取暖，幾乎是年年挖，月月修；有的單位辦公場(chǎng)所，三年一小修繕，五年一大修繕；日常業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)年年付費(fèi)年年更新，辦公用品等低值易耗物品更是隨意領(lǐng)取使用。轉(zhuǎn)變這種落后觀念就要強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)機(jī)制，落實(shí)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。

（三）管理專業(yè)人才缺乏，成本管理理念缺失

對(duì)于所有行業(yè)來(lái)說(shuō)，發(fā)展壯大的根本因素是人才，但從目前狀況來(lái)看，行政事業(yè)單位內(nèi)懂成本管理控制的人才嚴(yán)重匱乏。一些行政事業(yè)單位對(duì)人才的重要性雖有認(rèn)識(shí)，但因條件所限，對(duì)人才概念的理解比較狹隘，尤其對(duì)管理專業(yè)人才缺乏足夠重視，在管理專業(yè)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用方面缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，再加上用人單位受編制、資金的約束缺乏自主權(quán)，政策和待遇不到位，在人才引進(jìn)中縮手縮腳，引進(jìn)高端人才難度很大。實(shí)際工作中行政事業(yè)單位成本管理崗位普遍指定財(cái)務(wù)人員兼任，而現(xiàn)有的財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職事務(wù)繁雜，責(zé)任重大，再接手單位成本管理，心有余力不足，好似燙手山芋，唯恐避之不及。行政事業(yè)單位成本核算在財(cái)務(wù)領(lǐng)域中造成缺失，無(wú)法為決策者提供有力的數(shù)據(jù)支持，也談不上節(jié)約成本高效利用財(cái)政資金。

（四）成本核算體系未確立，績(jī)效考核制度不健全

成本核算的正確與否，直接影響成本預(yù)測(cè)、計(jì)劃、分析、考核和改進(jìn)等成本控制工作，完善的成本核算體系，能夠?yàn)閱挝还芾碚咴跊Q策中提供大量的成本信息，是強(qiáng)化成本控制的重要保障。當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部成本核算的對(duì)象并不明確，核算范圍也較模糊；成本核算的覆蓋范圍非常有限，成本管理方法過(guò)于簡(jiǎn)單，尚未建立可操作的成本核算體系，根本無(wú)法滿足現(xiàn)代成本管理的需求。建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考核機(jī)制是新時(shí)代發(fā)展的需要，然而大多數(shù)行政事業(yè)單位雖然建立了相關(guān)的考核制度，卻沒有與具體工作情況形成直接關(guān)聯(lián)，考核獎(jiǎng)勵(lì)與工作的強(qiáng)度、效率、工作難度脫鉤，“干多干少一個(gè)樣”“干好干壞一個(gè)樣”的平均主義現(xiàn)象仍然存在，沒有真正激發(fā)單位職工的工作熱情，提高工作效能。

（五）審計(jì)監(jiān)督力度不夠，成本管理問題未獲重視

由于財(cái)政支出管理方式相對(duì)粗放落后，行政事業(yè)單位資金使用效益普遍不高，單位之間經(jīng)費(fèi)使用多寡不均，造成支出中的不足和浪費(fèi)并存。由于缺乏財(cái)政強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，容易成為滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象的溫床，不利于政府廉政建設(shè)。財(cái)政部門、審計(jì)部門以及其他監(jiān)管部門在進(jìn)行審計(jì)和督查時(shí)，關(guān)注較多的是預(yù)算收支金額支付的合法性、支出的執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行情況，并沒有從內(nèi)控角度上對(duì)成本管理方面提出有效的建議和解決措施，對(duì)項(xiàng)目支出成本的合理性等內(nèi)容審查深度不夠，對(duì)資金使用成本相關(guān)問題關(guān)注較少，使得在整個(gè)行政事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)成本核算管理意識(shí)沒有引起足夠重視，造成在開展社會(huì)公共服務(wù)時(shí)成本支出過(guò)大，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、完善行政事業(yè)單位成本管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化預(yù)算編制，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

《預(yù)算法》中要求，“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。政府過(guò)緊日子，說(shuō)到底是為了老百姓能過(guò)上好日子。厲行節(jié)約，過(guò)“緊日子”，就要大力壓縮非急需、非剛性、低效和無(wú)效支出。大力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持能緩就緩、能減就減的原則，進(jìn)一步落實(shí)先有政策再安排支出、先有項(xiàng)目規(guī)劃再安排預(yù)算、先編制績(jī)效目標(biāo)績(jī)效自評(píng)價(jià)后再編制預(yù)算的措施，杜絕通過(guò)違反規(guī)定列支暫付性款項(xiàng)滿足收支平衡或安排新增支出需求。強(qiáng)化直達(dá)資金使用管理，防止資金閑置沉淀，確保資金直達(dá)基層、直接惠企利民。真正過(guò)緊日子還必須依靠“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，積極推動(dòng)各行業(yè)各領(lǐng)域的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。樹立統(tǒng)一的績(jī)效意識(shí)，培養(yǎng)統(tǒng)一的績(jī)效理念，并將這些化作統(tǒng)一的績(jī)效行動(dòng)，最終養(yǎng)成全社會(huì)績(jī)效行動(dòng)上的自覺。

（二）強(qiáng)化成本管理，納入績(jī)效考核指標(biāo)體系

一個(gè)行業(yè)最終發(fā)展成效如何，從管理者對(duì)工作的主觀能動(dòng)性方面可以窺見一斑。行政事業(yè)單位工作人員作為國(guó)家公職人員，需做到與時(shí)俱進(jìn)，努力創(chuàng)新。過(guò)硬的思想素質(zhì)和對(duì)工作絕對(duì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，是做到潔身自好，業(yè)務(wù)精進(jìn)的基本保證。成本控制離不開細(xì)節(jié)，建立完善的成本管理激勵(lì)機(jī)制，制定周密細(xì)致的績(jī)效考核制度，將單位職工的政治前途及績(jī)效工資與事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，有效激發(fā)職工的主觀能動(dòng)性，使全體員工都能夠參與到成本管理的過(guò)程中，督促員工在完成本職工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，努力降低行政成本。比如辦理具體行政業(yè)務(wù)時(shí)，可以參照車補(bǔ)改革制度，在部門內(nèi)按照工作性質(zhì)將辦公費(fèi)等實(shí)行總體量化，與計(jì)算機(jī)、憑證印紙、打印機(jī)以及收據(jù)、發(fā)票等耗材使用量相結(jié)合，并制定出相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。把工作效率作為績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化工作分工，明確工作責(zé)任，建立輪崗制度，建立科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同的崗位職責(zé)，對(duì)干部職工進(jìn)行定向培養(yǎng)，通過(guò)建立健全考核機(jī)制，著力建設(shè)專業(yè)化、高水平、高質(zhì)量的人才隊(duì)伍，夯實(shí)人才基礎(chǔ)。建立工作臺(tái)賬，對(duì)不同的人完成同一工作、同類工作的情況進(jìn)行比較分析，制定衡量工作效率的標(biāo)準(zhǔn)。突出工作效能，切實(shí)提高工作效率。

（三）強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，加大人才引進(jìn)培養(yǎng)力度

行政事業(yè)單位成本管理需要全面性綜合型人才，不但要具備扎實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)，還要熟悉單位成本支出中涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位可以加大招考力度，讓優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入單位，注入科學(xué)觀念和先進(jìn)做法，帶動(dòng)現(xiàn)有人員更新思想，實(shí)現(xiàn)大的技術(shù)進(jìn)步；財(cái)政部門也要注重加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員成本管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批高素質(zhì)高技能的綜合人才。財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)人員也要注重提升認(rèn)知水平，不斷提升自己的學(xué)習(xí)能力，主動(dòng)努力轉(zhuǎn)型，向具備業(yè)財(cái)融合能力的方向轉(zhuǎn)變。還有一塊需要關(guān)注的是，成本管理控制首先要求項(xiàng)目管理人員及領(lǐng)導(dǎo)決策人員具備一定的管理專業(yè)知識(shí)，作為參與者從項(xiàng)目立項(xiàng)、可研到預(yù)算編制、成本控制他們相對(duì)熟悉，能夠?qū)Σ豢杀苊獾碾[蔽部分做出相應(yīng)的成本預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的問題有一定的認(rèn)知和預(yù)判，可以時(shí)刻關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行情況，隨時(shí)對(duì)照，出現(xiàn)較大偏離時(shí)能夠及時(shí)查明原因并做出相應(yīng)調(diào)整。全面加快對(duì)人才的引進(jìn)以及人才培養(yǎng)，確保行政事業(yè)單位成本管理早日步入正軌，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

（四）加強(qiáng)成本管控力度，建立完善的成本管理體系

為降低成本而進(jìn)行系統(tǒng)性有組織的成本預(yù)測(cè)、決策、計(jì)劃、控制的活動(dòng)是成本管理體系的基本要素，成本管理控制好比海綿擠水，只要拓展思路，任何流程中都有很多可以優(yōu)化成本的空間。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取動(dòng)態(tài)化的成本管理方式，不斷融合市場(chǎng)的發(fā)展需求，對(duì)資源進(jìn)行合理的分配與使用，建立健全成本管理體系，從根本上控制行政事業(yè)單位的支出。同時(shí)要更好地增強(qiáng)員工的成本管理意識(shí)，降低成本、節(jié)約資源，系統(tǒng)地控制成本。在對(duì)資金活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行管控時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確制定出各項(xiàng)資金活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，分解每一個(gè)具體環(huán)節(jié)和步驟的工作內(nèi)容，明確應(yīng)該履行的職責(zé)，落實(shí)到具體工作部門和責(zé)任人員，并確保有效實(shí)施。抓好業(yè)務(wù)流程，找準(zhǔn)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行有效控制，才能保障資金活動(dòng)的順利進(jìn)行。比如我們高新區(qū)現(xiàn)有在職人員200多人，財(cái)務(wù)及成本核算管理業(yè)務(wù)類同，但部門齊全，每個(gè)預(yù)算單位都有專職的財(cái)會(huì)人員，造成人才的重復(fù)浪費(fèi)。這種情形下可以考慮設(shè)置一個(gè)總的會(huì)計(jì)核算及成本管理中心，共3-5人開展專項(xiàng)工作，其余人員就可以脫離財(cái)務(wù)工作崗位，將更多的精力專注于招商引資為企業(yè)做好服務(wù)，讓專業(yè)的人員做專業(yè)的工作，避免造成人力資源浪費(fèi)。

（五）健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提升成本管理監(jiān)管力度

加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理，內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督至關(guān)重要，需要建立健全內(nèi)外監(jiān)督檢查和問責(zé)機(jī)制，對(duì)預(yù)算單位開展定期和不定期自查自糾工作。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和財(cái)政監(jiān)督工作，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)決算評(píng)審及績(jī)效評(píng)估覆蓋面。對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障、重點(diǎn)支持，對(duì)低效無(wú)效資金一律削減或取消。紀(jì)委監(jiān)察和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位日常支出情況的檢查監(jiān)督，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等各項(xiàng)支出，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)支出事項(xiàng)必要性、合理性的審核，對(duì)督查檢查發(fā)現(xiàn)的問題敦促有關(guān)部門單位及時(shí)糾正整改；對(duì)有令不行、有禁不止的行為予以嚴(yán)厲查處。嚴(yán)查在編不在崗人員、已調(diào)離人員“吃空餉”問題，切實(shí)降低行政成本。監(jiān)管部門要建立健全相關(guān)制度和規(guī)范，在注重督查和考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行情況的同時(shí)，關(guān)注成本管控情況，引導(dǎo)促進(jìn)各單位人員增強(qiáng)成本管理意識(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要充分領(lǐng)會(huì)中央八項(xiàng)規(guī)定和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示精神，帶頭貫徹落實(shí)，堅(jiān)決反對(duì)鋪張浪費(fèi)，切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，不斷加大對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)單位的審計(jì)力度，為推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)發(fā)揮積極作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、外部環(huán)境不確定性增加等因素的影響下，我們要牢固樹立過(guò)“緊日子”的思想，壓縮行政運(yùn)行成本，集中財(cái)力促發(fā)展、惠民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)格加強(qiáng)公務(wù)支出管理。行政事業(yè)單位要認(rèn)清成本管理的現(xiàn)狀，注重加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)知，提高對(duì)成本管理的主觀意識(shí)，做好預(yù)算編制管理，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，加大對(duì)專業(yè)人員的培訓(xùn)，有效提高工作人員的執(zhí)行效率，使單位成本管理水平得以提高。財(cái)務(wù)部門或者專職成本管理人員要提高綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，運(yùn)用先進(jìn)的管理理念，提高財(cái)政資金的使用效率，讓單位內(nèi)部成本管理相關(guān)工作高效運(yùn)行，促進(jìn)單位的整體管理水平，形成良好的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。