政府審計(jì)與腐敗治理研究文獻(xiàn)綜述

■徐欣悅

一、引言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央持續(xù)凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，保持高壓態(tài)勢(shì)推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。在“七一”重要講話和十九屆六中全會(huì)中，習(xí)近平總書記先后強(qiáng)調(diào)，要牢記“打鐵必須自身硬”和“生于憂患、死于安樂(lè)，常懷遠(yuǎn)慮、居安思危”的道理，堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。進(jìn)一步吹響了黨中央全面從嚴(yán)治黨的號(hào)角，再次清晰釋放出“反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上”的強(qiáng)烈信號(hào)。隨著反腐工作難度日趨加大，越來(lái)越多的學(xué)者開始探究腐敗治理的路徑及其效果，政府審計(jì)如何運(yùn)用其職能，發(fā)揮腐敗治理作用。

二、政府審計(jì)與腐敗治理的相關(guān)研究

1.政府審計(jì)相關(guān)研究。

政府審計(jì)是保障國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的“免疫衛(wèi)士”，督促政府部門及有關(guān)單位受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行，是國(guó)家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一（劉家義，2012）。

政府審計(jì)的質(zhì)量受到多位學(xué)者研究，其影響因素包括審計(jì)人員素質(zhì)（馬曙光，2007）、審計(jì)需求（葉子榮和馬東山，2012）、審計(jì)范圍和程序（王芳和周紅，2010）、制度因素（黃溶冰，2017）等。實(shí)施政府審計(jì)會(huì)對(duì)地方政府治理（廖義剛，2014）、財(cái)政資金安全運(yùn)行（楊喆嫻，2016）、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全（趙萬(wàn)東，2019）以及環(huán)境治理（陳寶東和王穎鵬，2021）等公共領(lǐng)域產(chǎn)生影響。

2.腐敗治理相關(guān)研究。

腐敗治理是治國(guó)理政中的重要議題，關(guān)系著一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政權(quán)的興衰成?。ê纹?，2021），是一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必由之路（張慶龍和郭霞，2021）。腐敗一般是指政治腐敗或官員腐敗，即權(quán)利主體利用手中的權(quán)力為自己或親朋等謀取利益 (Tanzi 等，1997)。腐敗的表現(xiàn)主要有“權(quán)錢交易”、“黨同伐異”和“隱性腐敗”等。

腐敗的形式多樣導(dǎo)致其影響因素極其復(fù)雜，包括政府規(guī)模（周黎安和陶婧，2009）、內(nèi)部控制（周美華等，2016）、信息不對(duì)稱（李夢(mèng)琰和戰(zhàn)炤磊，2021）、教育水平（Glaeser 和Saks，2006；王一江，2008）、制度建設(shè)（萬(wàn)廣華和吳一平，2012）等。而腐敗產(chǎn)生的后果也受到廣泛關(guān)注，相關(guān)研究表明，腐敗會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政安全、公共開支、公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生一定的不良影響。

三、政府審計(jì)與腐敗治理關(guān)系研究

1.政府審計(jì)在腐敗治理的作用。

（1）事前預(yù)防作用。

政府審計(jì)的預(yù)防作用指政府審計(jì)將關(guān)口前移，始終保持高度警醒和抵御“病害”的憂患意識(shí)，及時(shí)跟蹤、督察、監(jiān)視政府及有關(guān)單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，及時(shí)識(shí)別潛在的隱患風(fēng)險(xiǎn)和不健康苗頭，通過(guò)發(fā)揮事前的威懾作用迫使被審計(jì)單位及公職人員摒棄僥幸心理，進(jìn)行自我約束，提高腐敗成本，從而遏制腐敗行為。

（2）事中揭示作用。

政府審計(jì)的揭示作用指政府審計(jì)充當(dāng)“安全員”角色，揭露公權(quán)力運(yùn)行中的重大違法違紀(jì)行為，對(duì)收集的腐敗線索和證據(jù)進(jìn)行宏觀把控，進(jìn)行專業(yè)分析形成審計(jì)報(bào)告并提出對(duì)應(yīng)的整改意見，抑制腐敗行為的滋生。政府審計(jì)揭露及展示腐敗行為在反腐過(guò)程中扮演著重要角色，換言之，政府審計(jì)的揭示力度越大，對(duì)腐敗的治理作用越明顯（吳亞坤，2019）。

（3）事后懲治作用。

政府審計(jì)的懲治作用指政府審計(jì)對(duì)識(shí)別和揭露出的權(quán)力濫用、貪污受賄、資源浪費(fèi)、侵害人民群眾權(quán)益等違法違規(guī)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行糾偏和跟蹤處理，通過(guò)建立健全反腐治理機(jī)制和相關(guān)制度對(duì)腐敗分子進(jìn)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)與處罰以提高腐敗成本，降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。劉澤照和梁斌（2015）發(fā)現(xiàn)審計(jì)懲治力度與腐敗程度的關(guān)系顯著為負(fù)，提高審計(jì)懲治力度可以降低腐敗程度。

2.政府審計(jì)作用于腐敗治理的有效路徑。

（1）建立健全審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府審計(jì)發(fā)揮腐敗治理職能的重要保障。趙廣禮（2018）通過(guò)案例分析對(duì)政府審計(jì)作用于反腐敗的制度現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)有效抑制腐敗的關(guān)鍵在于健全審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。陳麗紅等（2016）基于我國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)審計(jì)問(wèn)責(zé)與腐敗治理的關(guān)系，研究結(jié)果表明政府審計(jì)問(wèn)責(zé)力度越大，對(duì)腐敗的抑制效果就越好，并且越好的制度環(huán)境越有助于增強(qiáng)政府審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于腐敗治理的效果。李越冬和周蕾等（2018） 也通過(guò)實(shí)證得出政府審計(jì)的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以通過(guò)提升地區(qū)市場(chǎng)化進(jìn)程發(fā)揮有效的腐敗抑制作用。

（2）完善審計(jì)結(jié)果公告制度。

向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，是發(fā)揮審計(jì)制約和監(jiān)督作用的必然要求，也是建設(shè)法治政府的重大舉措（錢嘯森和李云玲，2006）。通過(guò)公告行為可以監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)，促使其提高專業(yè)技能和執(zhí)業(yè)水平，提供公正客觀的審計(jì)結(jié)果，有效解決信息不對(duì)稱問(wèn)題（陳塵肇等，2009）。同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公告制度給社會(huì)和公眾打開了一個(gè)了解政府誠(chéng)信度的窗口（張紅英，2006）。2019 年審計(jì)署發(fā)布《中華人民共和國(guó)審計(jì)法（修訂草案征求意見稿）》明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)必須將執(zhí)行審計(jì)工作所產(chǎn)生的相關(guān)審計(jì)信息向公眾披露，奠定了結(jié)果公告制的法律地位。審計(jì)結(jié)果公告制度為公眾提供了參政議政的平臺(tái)，對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)樹立威懾力，在推動(dòng)政府依法行政的同時(shí)實(shí)現(xiàn)反腐治理效應(yīng)（陳雅莉，2021）。

（3）強(qiáng)化政府審計(jì)的協(xié)同治理。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)構(gòu)協(xié)同合作構(gòu)成了國(guó)家的反腐治理機(jī)制（王會(huì)金和嵇欣欣，2018;李嘉明和楊流，2018;魏祥健和游靜，2019）。加強(qiáng)政府審計(jì)部門與其他部門的協(xié)同配合有利于擴(kuò)大政府審計(jì)范圍，為腐敗案件搜集和歸類更多、更重要的線索和證據(jù)，推動(dòng)腐敗治理效率的提升（周澤將，修宗峰，2017）。（熊磊，2017；劉學(xué)華，2016） 認(rèn)為要將政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察有效結(jié)合，加強(qiáng)協(xié)作配合，共同推動(dòng)腐敗治理進(jìn)程。王會(huì)金與馬修林（2017）基于協(xié)同理論揭示了政府審計(jì)與腐敗治理的內(nèi)在協(xié)同邏輯，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)主體與客體的協(xié)同水平越高，腐敗的治理效果就越好。

（4）加強(qiáng)媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督。

在反腐敗斗爭(zhēng)中，輿論監(jiān)督具有正面引導(dǎo)、教育宣傳、防范督促等作用（牧歌，馬少猛，2021)。傅樵和高曉雅（2018）基于我國(guó)31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)媒體關(guān)注度的提高，有助于擴(kuò)大政府審計(jì)范圍從而擴(kuò)大腐敗治理作用。曾艷和嚴(yán)志遠(yuǎn)（2020）也認(rèn)為媒體監(jiān)督的加入，可以有效增強(qiáng)在腐敗治理中的政府審計(jì)投入力度。并且由于輿論效應(yīng)的引導(dǎo)，媒體監(jiān)督力度加大會(huì)使審計(jì)結(jié)果被更加重視，腐敗立案數(shù)量也會(huì)隨之增加。

除了媒體監(jiān)督以外，公眾監(jiān)督也能發(fā)揮有效作用。郭芮佳等（2018）通過(guò)實(shí)證研究證明了公眾參與程度越高，政府審計(jì)對(duì)腐敗治理的抑制作用越明顯。

（5）借力大數(shù)據(jù)革新審計(jì)方式。

大數(shù)據(jù)為政府審計(jì)開辟了一條嶄新的道路，促進(jìn)政府審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變升級(jí)。政府審計(jì)在審計(jì)過(guò)程中運(yùn)用新的技術(shù)手段，建立審計(jì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，會(huì)使被審計(jì)單位各種不為人知的腐敗行為無(wú)處遁形（李霞，2017；劉利，2019）。此外，身處大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)用信息化手段創(chuàng)新優(yōu)化審計(jì)技術(shù)和審計(jì)方法（戰(zhàn)春燕，2020），將大數(shù)據(jù)技術(shù)（如遠(yuǎn)程審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)爬蟲等）應(yīng)用于審計(jì)領(lǐng)域，可以克服審計(jì)方式固有弊端，提高審計(jì)效能（田冠軍等，2021），這些都給政府審計(jì)作用于國(guó)家治理帶來(lái)了新的機(jī)遇。

“區(qū)塊鏈+政府審計(jì)”的模式可以打破智能化腐敗具有較強(qiáng)隱蔽性的困境，強(qiáng)化政府審計(jì)的腐敗治理功能（陳怡，2021）。蔣堯明等（2021）也認(rèn)為依托“區(qū)塊鏈＋審計(jì)”可以打造新型數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，能夠有效揭示隱性腐敗，進(jìn)一步提升腐敗治理的效率和效果，開創(chuàng)多層面、全方位的反腐防腐新格局。

四、完善政府審計(jì)治理腐敗的路徑建議

1.構(gòu)建預(yù)防腐敗功能的審計(jì)一體化格局。

加強(qiáng)黨對(duì)政府審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。加速推進(jìn)反腐預(yù)警體系建設(shè)，不斷提高自身免疫力，提前感知風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)發(fā)出警報(bào)。在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下完善國(guó)家監(jiān)察體制建設(shè)，著力打造不敢腐、不能腐、不想腐的常態(tài)化、長(zhǎng)效化機(jī)制。在審計(jì)工作中對(duì)重要的專項(xiàng)資金（如扶貧資金、新冠疫情防控資金等）進(jìn)行全流程跟蹤跟進(jìn)，對(duì)其資金使用情況進(jìn)行真實(shí)反映。同時(shí)，要完善審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)系統(tǒng)，在常規(guī)審計(jì)之外構(gòu)建應(yīng)急管理體系，及時(shí)研判風(fēng)險(xiǎn)，把握審計(jì)重點(diǎn)。此外，還要加大審計(jì)結(jié)果的公開力度，對(duì)心存僥幸的政府官員進(jìn)行事前威懾，將潛在的“腐敗種子”扼殺在搖籃。

2.優(yōu)化揭露腐敗功能的機(jī)關(guān)審計(jì)素質(zhì)。

獨(dú)立性是政府審計(jì)賴以發(fā)展的基石，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要保持絕對(duì)的“抗干擾”獨(dú)立。同時(shí)，隨著審計(jì)范圍的不斷擴(kuò)大，政府審計(jì)的自身力量也亟須提升。一方面審計(jì)機(jī)關(guān)可以視情況而定，必要時(shí)尋求外界幫助，采取政府審計(jì)為主、社會(huì)審計(jì)為輔的綜合模式，充分利用社會(huì)審計(jì)資源；另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，與時(shí)俱進(jìn)，不斷革新審計(jì)人員自身能力素質(zhì)，接納和引進(jìn)掌握審計(jì)先進(jìn)技術(shù)和專業(yè)能力的復(fù)合型人才，增強(qiáng)審計(jì)人員的大數(shù)據(jù)意識(shí)，探尋智能化時(shí)代下隱匿的腐敗線索。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)熟練掌握前沿技術(shù)和信息化手段，最大化挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，創(chuàng)新數(shù)據(jù)式的審計(jì)程序流程，打破淺層次、碎片化的技術(shù)利用方式，優(yōu)化審計(jì)服務(wù)質(zhì)量。積極探索信息化審計(jì)的新技術(shù)新方法，讓審計(jì)腳步跟上新時(shí)代。

3.協(xié)調(diào)打好抵御腐敗功能的審計(jì)組合拳。

審計(jì)機(jī)關(guān)需要結(jié)合自身職權(quán)和特點(diǎn)，與反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極建立互動(dòng)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成權(quán)力監(jiān)督合力，及時(shí)進(jìn)行信息的披露、傳遞、共享和反饋，提升反腐敗工作成效，下好審計(jì)工作“一盤棋”。審計(jì)機(jī)關(guān)一方面要在日常審計(jì)工作中提高案件線索精準(zhǔn)性，提出高質(zhì)量的審計(jì)整改建議，另一方面還要在審計(jì)決定執(zhí)行、審計(jì)整改跟蹤等環(huán)節(jié)加強(qiáng)與其他部門打擊腐敗的信息資源共享，權(quán)利配合，工作協(xié)調(diào)等，克服單純審計(jì)監(jiān)督職權(quán)和能力不足，形成對(duì)權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督的合力。審計(jì)結(jié)束后，及時(shí)向政府有關(guān)部門、社會(huì)、公眾等發(fā)布審計(jì)結(jié)果，并安排專門的小組對(duì)接被審計(jì)單位整改問(wèn)題，監(jiān)督督促，正向引導(dǎo)。在保障審計(jì)獨(dú)立性、客觀性的前提下，審計(jì)機(jī)關(guān)利用反饋結(jié)果，不斷調(diào)整其工作計(jì)劃和流程、完善審計(jì)結(jié)果公告制度，使公告的審計(jì)信息更加契合國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。