基礎(chǔ)教育學校全面實施預(yù)算績效管理的研究
——基于內(nèi)控視角

孟令倩 山東省實驗中學

引言

教育是興國之器、安邦之本。隨著政治經(jīng)濟的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)教育發(fā)展水平備受關(guān)注。全面實施預(yù)算績效管理作為財政體制現(xiàn)代化建設(shè)的有力舉措，逐漸成為提升風險控制力度、提高教育經(jīng)費使用效益的可靠抓手，是保證基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展的重要工具。當前，內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理正處于不斷融合的過程中，如何從內(nèi)部控制的視角完善基礎(chǔ)教育學校全面預(yù)算績效管理工作，這值得我們進一步探索。鑒于此，本文試圖從內(nèi)控視角出發(fā)，針對實踐中存在的問題，提出全面預(yù)算績效管理優(yōu)化實施的對策建議，推動財政資金聚力增效，提高基礎(chǔ)教育服務(wù)供給質(zhì)量。

一、內(nèi)控視角下基礎(chǔ)教育學校全面實施預(yù)算績效管理的概述分析

（一）相關(guān)概念

2012年12月，財政部在頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中，把內(nèi)部控制定義為：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、改進措施和執(zhí)行相應(yīng)的程序，對經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的風險實行防范與管控。換言之，內(nèi)部控制就是風險應(yīng)對，而應(yīng)對工具是制度、措施與程序。內(nèi)部控制主要由內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督等要素構(gòu)成。內(nèi)部控制的內(nèi)容就是將業(yè)務(wù)活動的風險點與財務(wù)目標相結(jié)合，通過控制風險來實現(xiàn)管理價值。

全面預(yù)算績效管理是一種覆蓋所有財政資金、貫穿預(yù)算管理全過程的績效管理體系，主要內(nèi)容包括：績效目標設(shè)定、績效運行與監(jiān)控、績效評價及其結(jié)果運用。將內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相結(jié)合，能夠加強對單位經(jīng)濟活動的控制，促進單位管理制度的完善，可以有效降低財務(wù)管理風險。

（二）全面實施預(yù)算績效管理的政策背景與意義

黨的十九大作出“全面實施績效管理”的戰(zhàn)略部署，強調(diào)加快推進績效管理。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提到要用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。同年11月，為貫徹落實《意見》內(nèi)容，財政部再發(fā)文，進一步強調(diào)了全面實施預(yù)算績效管理的意義并提出了落實方案和重點環(huán)節(jié)等。次年底，教育部《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，全面實施預(yù)算績效管理是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措，利于推進教育治理體系和治理能力建設(shè)。2020年10月，《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》修訂施行，其提到要對預(yù)算資金的投入、執(zhí)行、產(chǎn)出與效果進行績效監(jiān)控和評價。由上述文件可見，全面實施預(yù)算績效管理是財政體制改革中的重要舉措，是推動黨中央、國務(wù)院重大政策措施落地生效的重要保障。在上述政策背景下，在教育治理能力和教育公共服務(wù)水平不斷提升的前景下，基礎(chǔ)教育學校實施全面預(yù)算績效管理已是必然趨勢?，F(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育學校預(yù)算績效管理還存在很多問題，關(guān)于基礎(chǔ)教育學校全面實施預(yù)算績效管理的實踐研究顯得尤為迫切。

（三）全面預(yù)算績效管理與內(nèi)控的聯(lián)系

內(nèi)部控制是全面預(yù)算績效管理的有力保障。首先，從內(nèi)控目標來看，內(nèi)部控制可以在一定程度上約束經(jīng)濟運營活動，提升單位預(yù)算績效的剛性，有助于全面實施預(yù)算管理的落地實施。其次，從內(nèi)控的本質(zhì)來講，健全的內(nèi)控是防范單位業(yè)務(wù)活動風險的“良藥”。針對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)當中的風險點，通過制定具體控制目標和詳細控制方法，實施有針對性的控制活動，降低預(yù)算管理風險，便于構(gòu)建內(nèi)控體系下的預(yù)算績效管理方法。最后，從參與的廣度來說，兩者都需要協(xié)調(diào)調(diào)動各部門，要求單位全員參與。各部門職員認真履責，增強風險意識，齊心協(xié)力保證內(nèi)控執(zhí)行效果，能夠為開展績效預(yù)算管理工作提供便利條件。

全面預(yù)算績效管理是提升內(nèi)控效果的有力手段。一方面，全面預(yù)算績效管理的目標是優(yōu)化財政資源配置效率和使用效益，提高風險防范力度，進而為單位形成健康有序的內(nèi)控環(huán)境做好鋪墊。另一方面，全面實施預(yù)算績效管理是一套科學的、系統(tǒng)的流程，可以對財務(wù)活動進行全過程、全方位、動態(tài)化的監(jiān)督。從全面預(yù)算績效管理的目標和流程可以看出，實施預(yù)算績效管理能夠加強單位對經(jīng)濟活動的管控，有利于單位管理制度的完善。只有借助全面預(yù)算這個管理工具，將其融入內(nèi)部控制建設(shè)，才能有效提升內(nèi)控效果。

由此可見，預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制是相輔相成、相互促進的關(guān)系。二者有諸多相似之處，工作內(nèi)容高度融合，從這個角度來看，從內(nèi)部控制視角探討基礎(chǔ)教育學校全面預(yù)算績效管理的實施具有重要現(xiàn)實意義。

二、內(nèi)控視角下全面實施預(yù)算績效管理的問題

（一）預(yù)算績效管理知識欠缺，意識淡薄

在當前政策背景下，各相關(guān)單位已逐漸開展全面預(yù)算績效管理工作。但基礎(chǔ)教育系統(tǒng)中仍有不少學校對全面實施預(yù)算績效管理認識不全面，尚未形成完善的預(yù)算管理理念。究其原因，第一，由于宣傳不到位，導致基礎(chǔ)教育學校普通職工甚至領(lǐng)導層對全面預(yù)算績效管理認知不系統(tǒng)，有的甚至認為這只是財務(wù)部門的工作，與其他部門關(guān)系不大，做好配合即可；第二，由于培訓不到位，相關(guān)人員缺乏績效管理理念。譬如，有的學校只是偏向于預(yù)算執(zhí)行進度，對完成質(zhì)量不關(guān)注，認為只要在執(zhí)行進度考核中合理合規(guī)地完成預(yù)算計劃就可以了，存在“重投入、輕產(chǎn)出”“重支出、輕績效”的現(xiàn)象，績效管理意識比較淡薄。

（二）組織管理機構(gòu)不健全

現(xiàn)階段，預(yù)算績效管理工作逐漸起步，也取得了一定的成果。但與績效預(yù)算改革已開展40多年的英美等國家相比，我國的預(yù)算績效管理起步時間仍然較晚，發(fā)展還不夠完善。盡管基礎(chǔ)教育預(yù)算績效管理已經(jīng)起步，但組織管理機構(gòu)還不成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多學校未設(shè)置預(yù)算績效管理部門、隊伍，沒有專門從事這項工作的人員，可能只是財務(wù)部門代為完成；預(yù)算績效管理職責也不明確，缺乏有效領(lǐng)導，工作混亂，預(yù)算績效管理工作很難取得實質(zhì)性進展。

（三）預(yù)算績效管理工作不到位

一是績效目標設(shè)定不合理。項目支出績效目標是指以客觀可測的參考值來表示的項目支出預(yù)期績效水平。具體來說，績效目標是指要做什么事情，做多少事情，產(chǎn)生什么影響。研究發(fā)現(xiàn)，部分基礎(chǔ)教育學校在績效目標設(shè)定中存在一些問題。一方面，績效目標設(shè)定不合理，主要體現(xiàn)為績效目標難以實現(xiàn)，影響相關(guān)員工的工作積極性和績效評價結(jié)果；或者，目標設(shè)置過于簡單，缺乏挑戰(zhàn)性，則失去了“提質(zhì)增效”的意義。另一方面，績效目標設(shè)定不具體，例如一些單位連續(xù)使用“持續(xù)增長”“明顯提高”“比較明顯”等作為績效目標，沒有從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面具體細化，不符合客觀量化的要求。

二是績效運行監(jiān)控缺位?？冃ПO(jiān)控是全過程預(yù)算績效實現(xiàn)動態(tài)化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是確保實現(xiàn)項目績效目標、落實績效主體責任的重要手段。通過績效運行跟蹤監(jiān)控，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程存在的問題、困難并及時糾偏，確保預(yù)算調(diào)整與績效評價管理順利進行。然而，有些學校跟蹤管理機制缺失，績效運行監(jiān)控缺位，致使其難以及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，影響預(yù)算執(zhí)行效果，不利于防范風險和提高公共服務(wù)質(zhì)量。

三是績效評價機制不完善?？冃гu價就是運用科學的方式方法和指標體系，對既定績效目標實現(xiàn)情況進行全面、客觀、公正的考評。完善的績效評價機制可以提高預(yù)算管理的科學性和自我約束性，是提升學校教育公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵方式。經(jīng)過考察，發(fā)現(xiàn)部分基礎(chǔ)教育學校在進行預(yù)算績效評價時，缺乏一套系統(tǒng)的績效評價機制，往往是財務(wù)部門自行完成或者是業(yè)務(wù)處室采用自評的方式將結(jié)果報送財務(wù)部門，由財務(wù)部門匯總上報，這將降低評價結(jié)果可靠性，導致評價不客觀、不深入。

四是評價結(jié)果應(yīng)用性不高?？冃Ч芾硎且粋€閉環(huán)過程，經(jīng)過績效目標設(shè)定、運行監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)，最后將結(jié)果反饋給各部門并實質(zhì)應(yīng)用。但部分基礎(chǔ)教育學校仍然是考評與結(jié)果分離，尚未將結(jié)果與完善政策、規(guī)范預(yù)算管理銜接起來，明顯落后于其他行政事業(yè)單位。分析發(fā)現(xiàn)，評價結(jié)果不能實際應(yīng)用的主要原因之一在于沒有建立相應(yīng)的獎懲機制，績效導向作用不能充分發(fā)揮。

三、完善以內(nèi)部控制為導向的全面預(yù)算績效管理方法

（一）樹牢績效意識，壓實管理責任

國家“全面實施預(yù)算績效管理”是財政體制改革中的重要戰(zhàn)略部署，是加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，基礎(chǔ)教育學校應(yīng)加強對全面預(yù)算績效管理的認知，提高績效管理意識。一方面，要加強宣傳。要充分利用學校官網(wǎng)、微信公眾號等形式宣傳全面實施預(yù)算績效管理的必要性和重要性，以及相關(guān)政策、規(guī)定等，盡可能地傳達給每個職工，做到應(yīng)知盡知。另一方面，要加大培訓，建立職業(yè)規(guī)范培訓長效機制。組織單位負責人、項目負責人等進行績效管理集中學習，通過學習增強其對預(yù)算績效管理的理解，樹牢績效理念，注重戰(zhàn)略導向，進而提升預(yù)算管理水平。

與此同時，應(yīng)壓實預(yù)算績效管理責任?；趦?nèi)部控制的預(yù)算績效管理必須強化責任的約束力，明確責任主體，完善績效管理問責機制。特別是對重大項目責任人實行績效終身責任制，落實主體責任，突出績效導向。

（二）健全組織管理機構(gòu)，建立聯(lián)合工作機制

良好的內(nèi)控環(huán)境奠定了單位預(yù)算績效管理全面實施的工作基調(diào)。因此，內(nèi)部控制視角下的預(yù)算績效管理工作需要科學合理的設(shè)置組織機構(gòu)，打造良好的內(nèi)控環(huán)境。進一步講，可以考慮在現(xiàn)有的內(nèi)部控制組織機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，著重建立貫穿預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的組織管理結(jié)構(gòu)。譬如，成立預(yù)算管理部門，設(shè)置預(yù)算管理領(lǐng)導小組，形成自上而下有規(guī)劃、有領(lǐng)導的工作布局。

此外，建立聯(lián)合工作機制，加強部門間的工作聯(lián)動，將內(nèi)控貫穿預(yù)算全過程，鼓勵多部門滲透于預(yù)算管理中。通過部門與部門之間的溝通聯(lián)系、互助與監(jiān)督，實行單位整體聯(lián)動，打破以往預(yù)算管理僅僅隸屬于財務(wù)部門的工作格局，讓全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制深入融合，助力預(yù)算績效管理工作有效、有序開展。

（三）完善預(yù)算績效管理工作，實現(xiàn)財政資金全流程管控

1.合理設(shè)定績效目標。其一，明確績效目標編報的責任主體。按照“誰使用資金誰編制績效目標”的原則，確定績效目標設(shè)置主體，財務(wù)處只是牽頭組織者、審核匯總者，不能代編績效目標，這也是“內(nèi)控”思想的體現(xiàn)。其二，嚴格項目績效目標編制程序。首先，通過定性分析項目特性，梳理項目功能，設(shè)置年度總體績效目標；其次，分解總體目標，從中概括、提煉出最能反映總體績效目標預(yù)期效果的關(guān)鍵性指標，并作為細化的績效指標；最后確定績效指標的具體值。這樣進行績效目標設(shè)定，能夠更合理、更科學。

2.落實“雙監(jiān)控”?？冃ПO(jiān)控是全面實施預(yù)算績效管理的“事中”環(huán)節(jié)，與預(yù)算執(zhí)行有機統(tǒng)一，是檢視項目實施目標路徑的有效糾差手段。為此，在績效管理過程中要充分使用這把“利刃”，嚴格監(jiān)控程序，對預(yù)算資金執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度進行“雙監(jiān)控”。首先，對照批復(fù)的績效目標收集監(jiān)控信息，包括預(yù)計產(chǎn)出的完成進度、效益的實現(xiàn)程度及服務(wù)對象的滿意程度；其次，進行數(shù)據(jù)分析，分析數(shù)據(jù)真實性，并著重分析偏離績效目標及預(yù)算執(zhí)行過慢的原因；最后，填報績效監(jiān)控情況表，并全面總結(jié)本次監(jiān)控跟蹤工作開展情況、項目績效監(jiān)控結(jié)果、主要經(jīng)驗、存在問題及下一步工作措施和建議等，形成監(jiān)控總結(jié)報告。

3.完善績效評價機制。以內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的預(yù)算績效管理，需要構(gòu)建多維度的預(yù)算績效評價管理體系，找出單位潛在的問題與風險。具體來講，在績效評價工作當中，單位應(yīng)確定績效評價主體部門，落實工作職責。同時，要建立起合理的預(yù)算執(zhí)行績效評價體系、標準體系、考核體系，還可根據(jù)單位實際引入第三方評價，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督。通過完善預(yù)算績效管理評價機制，降低預(yù)算管理風險，力爭預(yù)算管理與績效管理融為一體，科學、全面、客觀地完成評價工作。

4.加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。評價結(jié)果應(yīng)用是全面實施預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵落腳點。因此，應(yīng)結(jié)合內(nèi)部控制評價，加強激勵獎懲機制的建設(shè)，切實提高預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用性。一是將其與單位綜合考核密切對接，把預(yù)算流程、預(yù)算結(jié)果等事宜列入綜合考核項目，建立獎懲制度，進一步提高職工全員參與的意識和積極性，促進預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用。二是將其與下年預(yù)算安排有效銜接，即評價結(jié)果直接影響下年度部門預(yù)算的資金額度和項目申請，以最大程度發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果的引導作用，優(yōu)化教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)，推動基礎(chǔ)教育高效高質(zhì)發(fā)展。

結(jié)語

本研究主要是探索內(nèi)控視角下基礎(chǔ)教育學校如何全面實施預(yù)算績效管理工作。我們通過概括分析內(nèi)部控制和全面預(yù)算績效管理的概念及內(nèi)在聯(lián)系，針對基礎(chǔ)教育學校在全面實施預(yù)算績效管理中的問題，基于內(nèi)控視角創(chuàng)新預(yù)算績效管理方法，不僅解決了現(xiàn)實難題，又為構(gòu)建全面、系統(tǒng)的預(yù)算績效管理體系提供了理論支持，有利于推動學校真正實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化。本文結(jié)合財政體制改革的現(xiàn)實環(huán)境，立足于全面預(yù)算績效管理，著眼于基礎(chǔ)教育背景，一定程度上填補了基礎(chǔ)教育學校在全面實施預(yù)算績效管理方面的空白，豐富了預(yù)算績效管理的研究領(lǐng)域，這也是本文的主要創(chuàng)新點之一。