分稅制與預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展

李 爽

(聊城大學(xué)，山東 聊城 252000)

一、我國分稅制財(cái)政分權(quán)制度的改革與發(fā)展

財(cái)政對(duì)國家治理體系起著支柱性與基礎(chǔ)性作用，財(cái)稅體制改革更是嵌入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與現(xiàn)代化發(fā)展全過程。從1994年分稅制改革到十八屆三中全會(huì)全面深化財(cái)稅體制改革，再到“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步完善現(xiàn)代稅收制度，經(jīng)過近30年的實(shí)踐與探索，我國財(cái)稅體制不斷完善。可以說，1994年分稅制改革下拉開了我國財(cái)稅體制改革的序幕，對(duì)我國以后的財(cái)稅體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。但經(jīng)過一系列調(diào)整，當(dāng)前我國財(cái)政管理體制運(yùn)行出現(xiàn)中央與地方財(cái)政收支失衡、隱形債務(wù)、土地財(cái)政等問題。由于財(cái)權(quán)、財(cái)力的上移及事權(quán)、支出責(zé)任的下放，地方政府面臨較大的財(cái)政資金壓力，進(jìn)而通過債務(wù)擴(kuò)張、出讓國有土地等方式緩解財(cái)政壓力。歸根溯源，這些問題反映出我國分稅制改革貫徹不到位，這在省以下政府中尤為明顯。所以，在推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)與實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的征程中，仍要堅(jiān)持分稅制的財(cái)稅體制改革思路。因此，了解分稅制的形成與發(fā)展，對(duì)厘清我國財(cái)稅改革進(jìn)程并進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革至關(guān)重要。

(一)分稅制的形成

十一屆三中全會(huì)以后，財(cái)稅體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1979～1991年財(cái)稅體制改革以放權(quán)讓利為主題，對(duì)國家與企業(yè)、公民以及政府間的收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，建立起以流轉(zhuǎn)稅與所得稅為主的稅收制度。“利改稅”于1983～1984年正式實(shí)行，包括開設(shè)新稅種、恢復(fù)關(guān)稅并建立涉外稅制等方面。在政府間收支劃分方面，中央與地方實(shí)行收入分成、分列各支，逐步形成財(cái)政包干制。隨著這種財(cái)政制度的運(yùn)行，其內(nèi)在弊端逐漸顯露，中央與地方財(cái)力分配格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，地方財(cái)政收入遠(yuǎn)高于中央，地方財(cái)政支出也大大超過中央支出水平，省際政府財(cái)力差距擴(kuò)大。

為了扭轉(zhuǎn)這種失衡的財(cái)力分配格局，明確中央宏觀調(diào)控地位，1992年5月中央政治局會(huì)議提出實(shí)行分稅制以加快財(cái)稅體制改革進(jìn)程。隨后，6月份?關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制試點(diǎn)辦法?正式出臺(tái)，選取包括天津、武漢在內(nèi)的9個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)城市。1993年中共十四屆三中全會(huì)明確指出財(cái)政體制要逐步實(shí)現(xiàn)利稅分流與實(shí)施分稅制，用以事權(quán)為基礎(chǔ)的分稅制取代財(cái)政包干制度。1993年12月15日國務(wù)院正式發(fā)布?關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定?，標(biāo)志著我國正式建立一套由中央稅體系與地方稅體系組成的國家稅收體系，實(shí)現(xiàn)稅收收入在中央與地方之間的分配，設(shè)立中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅，分級(jí)預(yù)算制度自此形成。

(二)分稅制的逐步調(diào)整與深化

1994年分稅制改革被認(rèn)為是我國財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，初步形成了一套比較規(guī)范的國家性財(cái)稅體系制度框架，鞏固了國家的中央財(cái)權(quán)，平衡了央地間收入分配關(guān)系。但是隨著財(cái)權(quán)與財(cái)力的不斷上移，財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配問題日益顯現(xiàn)，加重了地方財(cái)政緊張局面。為此，“構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架”這一理念在1998年全國財(cái)政工作會(huì)議提出，用來解決地方財(cái)政支出與財(cái)力不匹配問題。此次支出端改革著重解決省以下財(cái)政管理體制支出與事權(quán)錯(cuò)配問題，明確了省、市級(jí)政府支出責(zé)任不能直接轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，對(duì)縣、鄉(xiāng)的委托事務(wù)則需要配備專項(xiàng)資金進(jìn)行撥款，對(duì)于其他共同事務(wù)則合理劃分支出分擔(dān)比例，保障基層政府基本財(cái)力供給。2014年中央政治局提出深化財(cái)稅體制改革，充分發(fā)揮財(cái)稅體制在國家治理體系中的作用，合理劃分中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任。2016年國務(wù)院就推進(jìn)央地之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任問題發(fā)布了指導(dǎo)文件，要求事權(quán)與支出責(zé)任劃分必須以“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一”為原則，這是央地間事權(quán)與支出責(zé)任的首次規(guī)范劃分。

二、我國預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展

以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政制度規(guī)范了中央與地方政府、政府與市場(chǎng)主體、公權(quán)體系與公民間的分配關(guān)系，建立了分級(jí)分稅體制框架，而預(yù)算管理體制則發(fā)揮著規(guī)范政府收支的作用。預(yù)算管理制度不僅是財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，還是現(xiàn)代財(cái)稅體制的關(guān)鍵內(nèi)容?，F(xiàn)代政府預(yù)算改革的著力點(diǎn)在于完善績效預(yù)算管理制度與全口徑預(yù)算制度，提高財(cái)政資金使用效率。因此，要深入了解財(cái)稅體制改革與發(fā)展的歷程與績效預(yù)算的改革背景，就不能忽視預(yù)算管理制度的改革與發(fā)展。

(一)預(yù)算制度的初步形成(1949～1990年)

?中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)?初步建立起我國財(cái)政預(yù)算管理框架，對(duì)我國預(yù)算決策管理工作發(fā)展提出了一個(gè)總體的決策要求和基本預(yù)算標(biāo)準(zhǔn):“劃分中央和地方的財(cái)政范圍，厲行精簡(jiǎn)節(jié)約，逐步平衡財(cái)政收支”。1949年12月，中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過了?關(guān)于1950年度全國財(cái)政收支概算草案報(bào)告?，意味著第一個(gè)預(yù)算的圓滿完成，為新中國預(yù)算管理制度奠定了良好的基礎(chǔ)。自1950年開始我國實(shí)施預(yù)算審核制度和決算制度，而1951年?預(yù)算決算暫行條例?正式對(duì)預(yù)算組織架構(gòu)、各級(jí)預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)決算編制流程做出詳細(xì)規(guī)定。至此，我國的預(yù)算管理制度開始步入正軌。

(二)預(yù)算制度的法制化建設(shè)(1991～2010年)

繼?預(yù)算決算暫行條例?出臺(tái)以后，1991年國務(wù)院又頒布了?國家預(yù)算管理?xiàng)l例?，進(jìn)一步完善了預(yù)算管理制度。1995年?預(yù)算法實(shí)施條例?正式頒布，將目前我國的財(cái)政預(yù)算中規(guī)定項(xiàng)目劃分為4個(gè)組成部分，分別是政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算；中央與地方預(yù)算編制制度也發(fā)生了變化，先各自單獨(dú)編制預(yù)算，最后再匯總成國家預(yù)算。

部門預(yù)算改革最早在地方層面興起，至1999年財(cái)政部發(fā)文推行中央層面的部門預(yù)算改革。隨后，中央又開始對(duì)國庫集中收付制度進(jìn)行改革。2001年3月?財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案?出臺(tái)，提出建立以“國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度”。在此基礎(chǔ)上，中央國庫現(xiàn)金管理制度開始實(shí)施。除此之外，隨著我國市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府收支分類制度的改革也在不斷深入。2006年?政府收支分類改革方案?正式發(fā)布，明確了政府收入分類方式，增加了新的支出功能性分類和經(jīng)濟(jì)性分類方式，強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。

(三)現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展(2011年至今)

自2011財(cái)政部出臺(tái)指導(dǎo)意見以后，2012年又出臺(tái)文件對(duì)整個(gè)預(yù)算績效管理制定工作規(guī)劃，為預(yù)算績效管理改革奠定基礎(chǔ)。2013年財(cái)政部出臺(tái)?預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架?，制訂了由項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)組成的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。同年11月十八屆三中全會(huì)要求深化以“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”為目標(biāo)的財(cái)稅體制改革，并提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。2014年新?預(yù)算法?出臺(tái)，增加包括國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的兩部預(yù)算，也就是說地方政府在原先公布兩部預(yù)算基礎(chǔ)上還要增加兩部預(yù)算。

2015年財(cái)政部印發(fā)?中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法?，詳細(xì)規(guī)定了預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、審核與應(yīng)用等內(nèi)容，全面覆蓋中央部門的項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，并進(jìn)行了對(duì)績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的試點(diǎn)。2018年國務(wù)院頒布?關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見?，對(duì)預(yù)算績效改革做出頂層規(guī)劃，指出用3～5年時(shí)間基本建成囊括各個(gè)方位、涵蓋各個(gè)過程的預(yù)算績效管理體系，開啟了預(yù)算績效管理的新征程。

三、分稅制與預(yù)算管理制度的現(xiàn)狀

一方面，中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡。雖然分稅制以“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”為基本原則，但工作中心在財(cái)政收入的分配關(guān)系上，忽視了財(cái)政支出的劃分。分稅制實(shí)行以后，中央與地方政府之間是一級(jí)政府匹配一級(jí)事權(quán)與財(cái)政，而隨著財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下降，分稅制與地方財(cái)政的匹配性減弱，地方財(cái)政壓力問題不斷凸顯出來。一些具有國家屬性的公共事務(wù)交由地方負(fù)責(zé)，而中央對(duì)一些區(qū)域性事項(xiàng)承擔(dān)過多責(zé)任。除此以外，中央與地方的共享稅在地方所有稅種中居于主要地位，稅源高度集中于中央，地方缺乏主體稅種，對(duì)稅收的管理權(quán)限較少，造成地方可以掌握的稅源也比較少，繼而導(dǎo)致地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度高。而隨著基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，地方承擔(dān)支出責(zé)任越來越多，財(cái)政支出項(xiàng)目增多加重了地方財(cái)政壓力。長此以往，地方政府會(huì)通過自身管理權(quán)限以尋求財(cái)政資金來源，地方債務(wù)規(guī)?？赡軙?huì)愈來愈大，甚至可能會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政可持續(xù)性。

另一方面，預(yù)算公開范圍有限，財(cái)政透明度低。2008年以前國際財(cái)政透明度改革重點(diǎn)關(guān)注公開披露的財(cái)政信息的內(nèi)容與范圍；2008年金融危機(jī)后各國政府開始重視財(cái)政透明度問題，著重提高公眾參與度。我國財(cái)政透明度制度建設(shè)起步較晚。2007年國務(wù)院發(fā)布?中華人民共和國政府信息公開條例?，明確規(guī)定縣以上各級(jí)人民政府及其部門需公開財(cái)政預(yù)決算報(bào)告。預(yù)算公開是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，是政府信息公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容。公開透明既是現(xiàn)代財(cái)政的基本特征，也是法治政府的基本要義，對(duì)完善我國現(xiàn)代國家治理體系有著重要意義。財(cái)政透明度是衡量政府信息公開程度的重要指標(biāo)，財(cái)政透明度越高，政府公開的財(cái)政預(yù)決算和財(cái)政收支等信息就越多。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公布的?省級(jí)財(cái)政透明度報(bào)告?，可以發(fā)現(xiàn)目前我國預(yù)決算信息公開制度不夠完善，制定的財(cái)政信息公開項(xiàng)目主要涉及大類項(xiàng)目，缺乏更加細(xì)致深入的小類項(xiàng)目。由于缺乏詳細(xì)的財(cái)政信息公開流程與公開標(biāo)準(zhǔn)，地方政府對(duì)預(yù)決算公開口徑的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，政府之間公開形式也存在差異。此外，省級(jí)政府財(cái)政透明度差異大，公開不及時(shí)。對(duì)外公開的信息往往滯后于財(cái)政活動(dòng)發(fā)生的時(shí)間，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府行為缺乏及時(shí)的事后監(jiān)督。

四、政策建議

一是優(yōu)化中央與地方收入分配體系。要優(yōu)化事權(quán)與財(cái)權(quán)在中央與地方之間的分配，一方面需要中央增強(qiáng)對(duì)事權(quán)與支出的責(zé)任，減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)，建立更加科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，使得地方財(cái)力能夠合理匹配事權(quán)；另一方面地方政府需要規(guī)范財(cái)政預(yù)決算管理，提高財(cái)政支出效率。此外，完善地方稅體系也必不可少。目前，我國還沒有建立完善的地方稅體系，地方稅種較少。要平衡與優(yōu)化中央與地方收入分配體系，就需要依據(jù)地方建設(shè)需求與地區(qū)資源實(shí)際情況，拓展地方稅征收方式，設(shè)立地方主體稅種，激發(fā)地方政府稅收活力，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任的平衡。

二是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理進(jìn)程，提高財(cái)政透明度。現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算要求體現(xiàn)預(yù)算全面性原則，將政府資金全部納入預(yù)算。此外，公開透明原則要求提高政府預(yù)算信息的公開程度。財(cái)政透明度不僅對(duì)地方財(cái)政預(yù)算管理具有重要意義，而且能夠防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，還需要從以下角度著手:一是完善地方財(cái)政預(yù)算信息數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式、公布方式與獲取方式，優(yōu)化地方數(shù)據(jù)庫，提高財(cái)政數(shù)據(jù)質(zhì)量，簡(jiǎn)化操作流程，增加數(shù)據(jù)獲得的便利性。二是落實(shí)監(jiān)督反饋機(jī)制。順暢監(jiān)督渠道，提高問責(zé)效力。在公布財(cái)政信息的同時(shí)，也要提供反饋聯(lián)系方式，針對(duì)公民疑惑的問題及時(shí)提供解釋或進(jìn)行整改，強(qiáng)化公眾監(jiān)督作用。