中國能源政策分析

摘要：本文通過對中國能源面臨主要問題的研究，指出這些問題對中國帶來哪些影響。中國政府自改革開放以來，能源政策經(jīng)過哪些演變，并指出中國政府下一步能源政策改革的方向。

關鍵詞：能源 問題 影響 政策

一、中國能源面臨的問題

中國能源面臨的兩個最主要的問題是：以煤炭為主的單一的能源消費結(jié)構(gòu)；以低技術裝備而導致的高耗能、高污染的企業(yè)對能源的利用效率低下。

中國的工業(yè)企業(yè)相比發(fā)達國家普遍存在規(guī)模小且分散的特點，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理且很多行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的情況，這些特征使中國能源的綜合利用效率不高。因此，中國制定能源戰(zhàn)略的時候，必須考慮平衡能源的供需，整合資源的利用，嚴禁地方政府盲目追求GDP投產(chǎn)開工高能耗、高污染企業(yè)。2006年，中國綜合能源效率為1076美元/噸標煤，比日本5877美元/噸標煤低4.5倍，比德國6171美元/噸標煤低4.7倍，比美國3961美元/噸標煤低2.7倍，比印度1508美元/噸標煤低0.4倍。由此可見，中國綜合能源效率仍然是全世界最低的國家之一。2

中國政府高層一直在強調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，走一條低污染、低能耗的發(fā)展模式。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境的共贏，其核心是實現(xiàn)技術創(chuàng)新走高收益、低消耗的道路。化石燃料是不可再生能源，中國同國際社會一樣應該致力于減少依靠化石能源，加快能源技術的升級，提高能源利用率。

二、中國能源問題帶來的影響

化石能源特別是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細顆粒物（PM2.5）等污染加劇。未來相當長時期內(nèi)，化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，保護生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉(zhuǎn)型。

近年來，中國能源安全形勢嚴峻。中國對外國能源的依賴一直在增加，數(shù)據(jù)顯示，中國進口石油占石油消費總量從開始時的32%到現(xiàn)在的57%。1海上運輸石油和跨境管道運輸石油和天然氣的風險很大。國際能源市場的價格波動更是難以控制，能源儲備的規(guī)模較小，應急能力弱，能源安全形勢不容樂觀。

三、中國能源政策改革

改革開放以后中國經(jīng)濟開始騰飛，但是在上世紀九十年代以前，中國能源政策主要強調(diào)自給自足。在中國，相比于煤炭石油的儲量是很少的，所以采取以煤代油等一系列政策，使煤炭在中國能源消費結(jié)構(gòu)中占據(jù)及其重要的地位。而在同時，中國卻將石油大量出口。這種情況是在八十年代中后期由于紡織業(yè)和輕工業(yè)的出口才有所好轉(zhuǎn)。其實，在改革開放之前，中國沒有真正研究能源問題，這種自給自足的能源生產(chǎn)、消費結(jié)構(gòu)當時在全世界很流行。這種模式可以被叫做“開源戰(zhàn)略”，它造成的后果是出現(xiàn)世界石油危機。從中國情況看，能源浪費越來越嚴重，由能源引起的運輸緊張、環(huán)境污染、森林植被遭到破壞、石油資源過采、能源投資負擔過重等等一系列病態(tài)現(xiàn)象都由此而生。

上世紀九十年代是我國經(jīng)濟更加充分發(fā)展的時期，重化工業(yè)的快速發(fā)展，重工業(yè)在工業(yè)產(chǎn)值中的比例穩(wěn)步提升，并占據(jù)了絕大部分。工業(yè)部門在消耗能源的比重上也迅速上升致使中國從1993年開始轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M口國，以后進口量越來越大。這種情況的發(fā)生，中國開始調(diào)整其能源政策，放棄其自給自足的能源戰(zhàn)略，并依靠國際市場調(diào)節(jié)供需矛盾。中國意識到不能僅僅依靠單一的煤炭作為其主要能源來源，開始尋求多元化的能源供應渠道。這成了中國能源政策制定者參考的的主線。

進入新千年后，中國政府開始制定確保能源供應安全和可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略。2003年后，中國經(jīng)濟開始了新一輪的高速增長，而此時國際局勢也發(fā)生了深刻的變化，使中國能源供求的矛盾更加凸顯。首先，能源問題越來越受到各國的重視，全球爭奪能源的戰(zhàn)爭愈演愈烈。2003年美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭的目的之一就是插手中東事務，控制油氣資源，增加自己在全球石油供應鏈上的話語權(quán)。其次，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，中國必須要保證海上能源通道的安全，中國的絕大部分原油進口是來自中東和非洲，而海上運輸這些石油必須通過印度洋和馬六甲海峽。軍事安全的威脅、海盜的猖獗、海上恐怖主義的威脅這些都對中國海上能源交通線造成了壓力。中國石油對外依存度達到了一半以上，未來中國能源對海外的依存度仍然具有不可預測性，將給中國的可持續(xù)發(fā)展帶來很大壓力。

進入21世紀以后，為應對能源安全和能源可持續(xù)發(fā)展問題，確保經(jīng)濟發(fā)展，中央多措并舉。第一，2008年，為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國務院決定成立國家能源委員會。其主要職責是：負責研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)和能源國際合作的重大項目。國家能源委的主任由總理擔任，成員是由21個國家部委領導組成，以此來彰顯國家對能源問題的重視。第二，國家制定一系列與能源相關的政策。為確定我過新時期的能源戰(zhàn)略，國務院通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃剛要（2004-2020年》。該規(guī)劃強調(diào)以下幾點：一是堅持把節(jié)約能源放在首位；二是大力調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)；三是搞好能源發(fā)展合理布局；四是充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場，立足于國內(nèi)能源的勘探、開發(fā)與建設，同時積極參與世界能源資源的合作與開發(fā)；五是依靠科技進步和創(chuàng)新；六是切實加強環(huán)境保護；七是高度重視能源安全；八是制定能源發(fā)展保障措施。1

2007年下半年美國發(fā)生次貸危機拉開了全球金融危機的序幕。在其影響下，國際油價大跌，國際能源市場也出現(xiàn)了萎縮。中國作為世界主要經(jīng)濟體，不可避免的收到全球金融危機的影響，其中以工業(yè)部門最為嚴重，部分地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟效益低下的現(xiàn)象。雖然在中國政府的宏觀調(diào)控的政策影響下，通過擴大內(nèi)需，使經(jīng)濟增長逐步恢復，并達到危機前的水平。但是這次危機給中國的能源安全問題敲響了警鐘，正確認識能源工業(yè)存在的不穩(wěn)定因素和存在的問題，制定切實可行的政策，對于中國能源工業(yè)克服困難，抓住機遇，推動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的意義。

但是，受金融危機的影響，國際能源格局發(fā)生了變化，有利于中國能源政策的實施，中國應抓住機遇，使能源政策的實施更加徹底。第一，由于受金融危機的影響，降低了中國能源企業(yè)走向外國并參與國際能源合作，推動了中國能源“走出去”和“多元化”戰(zhàn)略的實施。國際油價的下跌使產(chǎn)油國的企業(yè)出臺了很多優(yōu)惠政策以吸引國際資金，加上中國能源企業(yè)在政府的支持下，資金充足，在參與國外并購與合作中具有優(yōu)勢。第二，石油不是一般的商品，它具有其戰(zhàn)略屬性，其往往與一國的國家安全相聯(lián)系。在這種情況下，中國的海外并購困難重重。但是在金融危機的背景下，外國能源企業(yè)急需資金支持，對中國能源企業(yè)的態(tài)度由開始的疑慮變?yōu)榉e極謀求合作，希望在合作中擺脫困境。為中國實施“新能源安全觀”創(chuàng)造了條件。第三，金融危機發(fā)生后，油價大落，為中國建立石油戰(zhàn)略儲備工作創(chuàng)造了有利的條件。

“十八大”報告關于“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”的相關論述，標志著今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。這是第一次將能源生產(chǎn)和消費的改革提高到這樣的高度。例如，2011年底，國務院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》做出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎上增加從價定率的計征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》正式發(fā)布，提出自2013年起取消電煤價格雙軌制，取消重點電煤合同，國家發(fā)改委將不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。1中國下一步將在能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、市場化改革上下功夫，著重考慮在能源領域引入更多的市場競爭?？刂颇茉聪M總量與能源政策向以經(jīng)濟激勵政策為主轉(zhuǎn)向并不矛盾，控制能源消費總量是一個宏觀目標，經(jīng)濟激勵政策是用更加經(jīng)濟的手段去完成目標，最大程度地調(diào)動各方積極性，使得全社會經(jīng)濟成本更低。

四、小結(jié)

中國是世界上人口最多的國家，國民經(jīng)濟也是世界上發(fā)展最快的國家，而中國在自然資源的利用上弊端重重，在煤炭、石油、天然氣上都已成為凈進口國。要滿足眾多人口和快速發(fā)展的經(jīng)濟對能源的需求，中國能源現(xiàn)狀如何，如何調(diào)整自己的能源政策，都將對世界能源市場產(chǎn)生重要影響。因此，分析中國能源政策具有現(xiàn)實的重要意義。

作者簡介：楊春（1990.2—），男，安徽六安人，四川大學南亞研究所碩士研究生在讀，研究方向：大國關系與國際安全