調(diào)水工程受水區(qū)增量水權(quán)轉(zhuǎn)換模式創(chuàng)新與設(shè)計(jì)

趙勇,秦長海,李海紅,王麗珍

(中國水利水電科學(xué)研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100038)

時(shí)空分布不均是我國水資源的基本特征，為了緩解局地性缺水問題，我國修建了調(diào)水工程[1]。其中，南水北調(diào)工程對(duì)緩解華北地區(qū)和東部沿海城市缺水狀況、提高供水保證率起到了重要作用，同時(shí)通過水源置換和生態(tài)補(bǔ)水，增加了河湖生態(tài)水量，抑制了局部地下水超采，真正實(shí)現(xiàn)了還水于河目標(biāo)，改善了區(qū)域水生態(tài)狀況。構(gòu)建行之有效的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，有利于促進(jìn)受水區(qū)增量水權(quán)有效利用，提升受水區(qū)供水安全保障水平，實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)工程預(yù)期效益。

南水北調(diào)受水區(qū)東營市本地水資源短缺，主要依靠外調(diào)水，其中多年平均分配引黃指標(biāo)7.28億m3，約占現(xiàn)狀用水總量控制指標(biāo)的70%[2]。全市引黃指標(biāo)已經(jīng)用盡且部分年份存在超用現(xiàn)象，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)化管理約束下，黃河分配指標(biāo)的管理將更為嚴(yán)格。南水北調(diào)東線工程通水后，東營市新增調(diào)水指標(biāo)2億m3，配置范圍主要為黃河以南地區(qū)，但受配置和價(jià)格因素影響，2020年東營市南水北調(diào)實(shí)際利用量僅約0.25億m3，而黃河以北能夠承受起調(diào)水價(jià)格的增量工業(yè)用戶又不在受水范圍內(nèi)。在新形勢下全市水資源節(jié)約集約利用面臨著新的挑戰(zhàn)，用活南水北調(diào)等新增水源是解決地區(qū)水問題的重要路徑[3]。本文以東營市為例，借鑒黑河流域[4]以及寧蒙灌區(qū)[5]存量水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗(yàn)，探討提出增量水權(quán)利用機(jī)制和利用模式，構(gòu)建增量水權(quán)市場交易平臺(tái)，建立高效、靈活交易機(jī)制，引導(dǎo)水資源從低效產(chǎn)業(yè)向高效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

1 增量水權(quán)利用意義

外調(diào)水量是區(qū)域現(xiàn)有水源基礎(chǔ)上的凈增水量。增量水權(quán)是指分配給受水區(qū)但尚未足量利用的指標(biāo)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水發(fā)展規(guī)律，東營市用水量尚未達(dá)到峰值，仍處于增長過程中，節(jié)水在一定程度上可以緩解區(qū)域水資源供需矛盾，但增量水權(quán)才是解決水問題的根本路徑[6]。推進(jìn)東營市增量水權(quán)利用可有效解決幾方面問題：一是協(xié)調(diào)長遠(yuǎn)發(fā)展水資源制約。到2035年，東營市經(jīng)濟(jì)社會(huì)需水總量較現(xiàn)狀增量約3億m3，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境用水矛盾將長期存在，但東營市本地水資源不足，只有在深入推進(jìn)節(jié)水的基礎(chǔ)上，用活外調(diào)水等增量水權(quán)，才能緩解水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約。二是解決增量用水戶水權(quán)指標(biāo)。與絕大部分地區(qū)類似，東營市當(dāng)前用水最旺盛的用戶為工業(yè)和服務(wù)業(yè)，增量水權(quán)可有效解決工業(yè)用水戶發(fā)展過程中的水資源制約問題。三是推進(jìn)南水北調(diào)水量充分利用。當(dāng)前北京、天津等地區(qū)對(duì)水價(jià)承受能力較強(qiáng)，在其他受水區(qū)制約南水北調(diào)水利用的根本因素就是價(jià)格，工業(yè)和服務(wù)業(yè)用戶承受能力相對(duì)較強(qiáng)，有能力消納調(diào)水。四是提升區(qū)域節(jié)水動(dòng)力。受管理體制和水資源特點(diǎn)影響，現(xiàn)狀用戶用水價(jià)格普遍偏低，導(dǎo)致用水戶節(jié)水缺乏內(nèi)生動(dòng)力、節(jié)水積極性不強(qiáng)，增量水權(quán)和現(xiàn)有水源將實(shí)施差別化水價(jià)，通過價(jià)格杠桿有效提升節(jié)水動(dòng)力[7]。五是減少調(diào)整存量用水的阻力。東營市現(xiàn)有水權(quán)已基本分配完畢，重新調(diào)整水權(quán)必然帶來權(quán)益糾紛，增量水權(quán)在不影響現(xiàn)有用戶水權(quán)的前提下滿足增量用戶需求，避免重新分配水權(quán)的矛盾。

2 增量水權(quán)利用模式

東營市增量水權(quán)利用的目標(biāo)是用活南水北調(diào)東線水源，通過增量水權(quán)支撐高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過價(jià)格機(jī)制促進(jìn)增量用水戶深度節(jié)水，在解決發(fā)展用水的同時(shí)實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用。結(jié)合水務(wù)改革目標(biāo)，初步設(shè)計(jì)了統(tǒng)一配置、綜合定價(jià)，定性供給、獨(dú)立核算，水權(quán)轉(zhuǎn)換、市場競價(jià)3種利用模式[8]：第一種模式依托于水務(wù)一體化經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)從水源、水廠、用戶的統(tǒng)一配置和定價(jià)；第二種模式依托于水源到用戶暢通的工程路徑，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)獨(dú)立配置和獨(dú)立核算。目前濟(jì)南市尚未實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化經(jīng)營，同時(shí)也存在需求旺盛的用水戶和水源受到黃河阻隔的現(xiàn)實(shí)問題，為此設(shè)計(jì)了第三種模式，其核心是通過水源端水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)受水范圍的延伸，滿足承受能力較強(qiáng)用戶的需求，推進(jìn)增量水權(quán)利用。

2.1 統(tǒng)一配置、綜合定價(jià)

水資源統(tǒng)一配制模式見圖1。將南水北調(diào)東線水、引黃水、本地水統(tǒng)一納入到原水配置體系中，核算綜合成本，同類用戶實(shí)行統(tǒng)一終端水價(jià)，不同用戶間體現(xiàn)價(jià)格差價(jià)，從而解決南水北調(diào)東線單一水源供水價(jià)格偏高的問題。這種模式依托于水務(wù)一體化管理以及全市水生產(chǎn)供應(yīng)一體化經(jīng)營。東營市目前集中供水仍屬于條塊化管理，各供水公司自主經(jīng)營、獨(dú)立核算，在供水業(yè)務(wù)整合之前難以實(shí)現(xiàn)終端供水綜合水價(jià)。

圖1 水資源統(tǒng)一配置模式

2.2 定向供給、獨(dú)立核算

工業(yè)、服務(wù)業(yè)等新增用水戶對(duì)水價(jià)承受能力相對(duì)較高，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，直接將南水北調(diào)東線水配置給相關(guān)企業(yè)、園區(qū)或開發(fā)區(qū)，獨(dú)立于現(xiàn)有供水體系，按照南水北調(diào)東線原水價(jià)格核算供水成本，實(shí)行差別化水價(jià)，支撐重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長需求。但是規(guī)劃的東營港化工產(chǎn)業(yè)園、河口藍(lán)色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)主要集中在黃河北岸，用水需求與水源錯(cuò)位成為區(qū)域南水北調(diào)東線水利用的障礙。

2.3 水權(quán)轉(zhuǎn)換、市場競價(jià)

黃河以北潛在工業(yè)用水戶通過第三方平臺(tái)在南水北調(diào)東線供水基價(jià)的基礎(chǔ)上以競價(jià)的方式購買黃河水權(quán)，黃河以南原有供用水戶出讓黃河水權(quán)并以黃河水價(jià)格取用南水北調(diào)東線水源，通過建立的水權(quán)交易管理平臺(tái)為媒介實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)換，并將黃河以北用戶支付的價(jià)格差價(jià)補(bǔ)償給南水北調(diào)東線管理機(jī)構(gòu)。水權(quán)轉(zhuǎn)換模式見圖2，通過市場模式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨水源交易[9]。

圖2 水權(quán)轉(zhuǎn)換模式

3 增量水權(quán)利用機(jī)制

行之有效的運(yùn)行管理機(jī)制是推進(jìn)南水北調(diào)東線水利用的重要基礎(chǔ)。為推進(jìn)增量水權(quán)利用，依據(jù)水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號(hào))，界定轉(zhuǎn)換過程中的各利益相關(guān)方，并初步提出信息管理、交易定價(jià)、交易協(xié)調(diào)、合約管理等機(jī)制[10]。

利益相關(guān)方。水權(quán)轉(zhuǎn)讓方：黃河南岸現(xiàn)狀使用黃河水，并可轉(zhuǎn)換為南水北調(diào)東線水的供用水戶[11]。水權(quán)受讓方：以黃河北岸為主用水效益較高、可承受南水北調(diào)東線水價(jià)的增量用水戶，包括工業(yè)企業(yè)、園區(qū)、新區(qū)等。水權(quán)交易管理方：以市場化模式運(yùn)行的管理機(jī)構(gòu)，搭建增量水權(quán)交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易。水權(quán)交易監(jiān)管方：東營市政府或其授權(quán)的主管部門。

信息管理機(jī)制。建立信息發(fā)布和登記平臺(tái)，水權(quán)受讓方利用平臺(tái)發(fā)布用水信息，登記信息主要包括用水戶名稱、地址、受讓水量、受讓期限、受讓價(jià)格等。發(fā)布的信息進(jìn)入系統(tǒng)后臺(tái)，管理機(jī)構(gòu)審核信息的真實(shí)性，經(jīng)核實(shí)后公開發(fā)布。南水北調(diào)受水區(qū)范圍內(nèi)供用水戶對(duì)水權(quán)受讓信息進(jìn)行響應(yīng)，并在平臺(tái)登記水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，主要包括供水戶名稱、地址、出讓水量、出讓期限、出讓價(jià)格等，管理機(jī)構(gòu)審核信息的真實(shí)性，經(jīng)核實(shí)后搭建交易意向。

交易定價(jià)機(jī)制。增量水權(quán)交易實(shí)行市場定價(jià)、政府監(jiān)管模式。水權(quán)受讓方根據(jù)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，登記水權(quán)受讓基價(jià)；根據(jù)受讓方發(fā)布的水量受讓信息，水權(quán)轉(zhuǎn)讓方結(jié)合水源成本、水質(zhì)狀況和期望轉(zhuǎn)讓收益在交易平臺(tái)登記用戶出讓基價(jià)[12]；水權(quán)轉(zhuǎn)讓平臺(tái)聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，基于水源置換費(fèi)用、南水北調(diào)東線工程水價(jià)、供水工程建設(shè)費(fèi)用、管理費(fèi)用等，評(píng)估水權(quán)轉(zhuǎn)讓直接和間接費(fèi)用，經(jīng)與轉(zhuǎn)讓方溝通，形成水權(quán)交易基價(jià)。

交易協(xié)調(diào)機(jī)制。若水權(quán)受讓基價(jià)和水權(quán)交易基價(jià)處于交易達(dá)成區(qū)間，即受讓基價(jià)高于或等于交易基價(jià)，則按照交易基價(jià)達(dá)成交易；若水權(quán)受讓基價(jià)低于水權(quán)交易基價(jià)，則通過平臺(tái)重新登記受讓基價(jià)和交易基價(jià)，直至交易達(dá)成。若通過多輪報(bào)價(jià)仍未達(dá)成交易，管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要組織水權(quán)受讓方和水權(quán)轉(zhuǎn)讓方進(jìn)行會(huì)商，會(huì)商成功則達(dá)成交易，會(huì)商失敗則取消交易意向，重新發(fā)起交易[13]。

合約管理機(jī)制。交易達(dá)成后，水權(quán)轉(zhuǎn)讓方、水權(quán)受讓方、水權(quán)交易平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)簽訂三方協(xié)議，明確交易水量、交易期限、最低使用水量、水費(fèi)支付形式、其他權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任、罰則等[14]。

4 增量水權(quán)交易平臺(tái)

建立受政府監(jiān)管、以市場化運(yùn)行為主導(dǎo)的管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)增量水市場交易系統(tǒng)，形成集水權(quán)受讓方和水權(quán)轉(zhuǎn)讓方信息發(fā)布、水權(quán)轉(zhuǎn)讓競價(jià)、水費(fèi)收取和支付、信譽(yù)評(píng)估、責(zé)任追究一體化的公共交易平臺(tái)，為受讓方和轉(zhuǎn)讓方提供在線交易場所，發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)存量用水戶的節(jié)水動(dòng)力，解決工業(yè)企業(yè)等增量用水戶初始水權(quán)不足的問題，引導(dǎo)水資源從低效用戶向高效用戶轉(zhuǎn)移，提升水資源產(chǎn)出效益[15]。

交易平臺(tái)基本性質(zhì)。東營市增量水權(quán)交易平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)定位于國有企業(yè)，歸屬于東營市國有資產(chǎn)管理局，實(shí)施市場化經(jīng)營管理，受東營市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)東營市增量水權(quán)交易平臺(tái)運(yùn)行管理職責(zé)，以及交易過程中必要的水源置換工程建設(shè)、運(yùn)行和管理。

交易平臺(tái)水權(quán)來源。水權(quán)交易平臺(tái)初始水權(quán)為南水北調(diào)東線2億m3的政府水儲(chǔ)量，基價(jià)為東營市南水北調(diào)東線口門價(jià)格，在運(yùn)行管理過程中逐步收儲(chǔ)存量用戶的節(jié)水量，以南水北調(diào)東線水源和引黃水價(jià)格的中間價(jià)位定價(jià)，納入水權(quán)轉(zhuǎn)讓配置體系，通過價(jià)格杠桿激勵(lì)高耗水戶實(shí)施節(jié)水并獲得收益[16]。平臺(tái)收儲(chǔ)水量和轉(zhuǎn)讓單位水量成本計(jì)算為

Wr=Wp+Ws

(1)

式中：Wr為交易平臺(tái)可用于交易的水權(quán)，萬m3；Wp為南水北調(diào)東線工程分配東營市的2億m3水權(quán)，萬m3；Ws為通過本地用戶通過節(jié)約轉(zhuǎn)讓給交易平臺(tái)的水量，萬m3。

Pr=(Cp+Cs)/Wr

(2)

式中：Pr為交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓單位水量的水源成本，元/m3；Cp為南水北調(diào)東線工程分配水量成本，萬元；Cs為收納本地用戶節(jié)水轉(zhuǎn)讓水量成本，萬元；其他符號(hào)意義同前。

Pt=Pr+Ct/Wt

(3)

式中：Pt為交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓單位水量成本，元/m3；Ct為水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的工程成本支出，萬元；Wt為轉(zhuǎn)讓水量，萬m3；其他符號(hào)意義同前。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方責(zé)任。供需雙方同時(shí)獲得收益是水權(quán)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)。水權(quán)受讓方通過購買水權(quán)獲得經(jīng)營收益，購買水權(quán)費(fèi)用包括南水北調(diào)東線水源與轉(zhuǎn)讓方現(xiàn)有水源成本的差價(jià)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓方期望出讓收益、水權(quán)轉(zhuǎn)讓方水源置換費(fèi)用、水權(quán)受讓方供水工程建設(shè)費(fèi)用、管理費(fèi)用等[17]；水權(quán)轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)換水權(quán)過程中仍然承擔(dān)原有水源成本，同時(shí)獲得合理補(bǔ)償。

用戶準(zhǔn)入要求。進(jìn)入平臺(tái)的新增用水戶即水權(quán)受讓方要符合政府相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展定位，屬于鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，納入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，新增用水戶必須開展水資源論證和節(jié)水評(píng)價(jià)，在規(guī)劃和運(yùn)行過程中要強(qiáng)化節(jié)水，用水指標(biāo)必須滿足山東省和東營市有關(guān)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)要求[18]。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限。水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中受讓方將承擔(dān)工程建設(shè)費(fèi)用，短期內(nèi)收回水權(quán)將影響受讓方的基本收益，導(dǎo)致利益受損；同時(shí)水資源也是水權(quán)受讓方的基本生產(chǎn)要素，水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限應(yīng)參照受讓方的生命周期設(shè)定，轉(zhuǎn)讓期限不宜太短，初步設(shè)定為10～20 a，到期后延續(xù)或收回。

平臺(tái)基本框架。水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同達(dá)成后，東營市水權(quán)交易平臺(tái)作為媒介履行交易協(xié)調(diào)責(zé)任。水權(quán)受讓方交納水權(quán)購買預(yù)付款或保證金后，水權(quán)交易平臺(tái)將轉(zhuǎn)換水量上報(bào)給東營市水務(wù)主管部門，由東營市水務(wù)主管部門向山東省黃河河務(wù)局黃河河口管理局上報(bào)各取水口取水量調(diào)整計(jì)劃，按照調(diào)整后水量供水，水權(quán)受讓方取水后支付所有取水費(fèi)用[19]。水權(quán)轉(zhuǎn)讓方由原有水源切換為南水北調(diào)水，南水北調(diào)東線總公司按計(jì)劃水量供水，水權(quán)交易平臺(tái)按照東線工程供水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)支付水費(fèi)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓方取水后按原有引黃水源水費(fèi)支付給水權(quán)交易平臺(tái)，水權(quán)交易平臺(tái)按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)返還水權(quán)轉(zhuǎn)讓方出讓權(quán)益[20],詳見圖3。

圖3 水權(quán)交易平臺(tái)框架及交易流程

5 一些待探討的問題

增量水權(quán)利用目標(biāo)是以市場需求為導(dǎo)向，基于可供利用的增量水權(quán)，建立水資源配置平臺(tái)[21]，構(gòu)建起供需雙方的聯(lián)系，打通增量水權(quán)利用過程中的桎梏，通過政府行政手段和市場經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式促進(jìn)水資源向高效用水部門轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用目標(biāo)[22]。在構(gòu)建水權(quán)交易平臺(tái)、推進(jìn)水權(quán)交易利用過程中，尚存在一些需要改進(jìn)和優(yōu)化的事項(xiàng)。

管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。水權(quán)交易平臺(tái)是通過水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)增量水權(quán)利用的核心，水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)在起步階段可依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，逐步健全完善[23]；水權(quán)交易平臺(tái)在初期可采取虛擬實(shí)體形式，逐步開發(fā)管理信息平臺(tái)作為交易平臺(tái)載體。

近期示范推進(jìn)。東營市增量水權(quán)轉(zhuǎn)換屬于跨區(qū)交易，必然會(huì)涉及配套工程建設(shè)，在初期可選擇工程建設(shè)規(guī)模較小的水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目開展典型示范，在工作中系統(tǒng)總結(jié)分析存在的難點(diǎn)或制約因素，待成熟后再全面推進(jìn)示范。

平臺(tái)運(yùn)行模式。文中的平臺(tái)設(shè)計(jì)是基于市場化模式來設(shè)定的，優(yōu)點(diǎn)是公平公正、用戶自主，但也存在用戶分散、運(yùn)行效率低等問題[24]?？稍诒Ｕ限D(zhuǎn)讓用戶水質(zhì)安全的前提下，考慮通過水源統(tǒng)一切換的方式設(shè)計(jì)平臺(tái)運(yùn)行模式，提高運(yùn)行效率。

管理運(yùn)行細(xì)化。在實(shí)際運(yùn)行管理過程中，尚存在調(diào)水水源與現(xiàn)有水源水質(zhì)差異、輸水過程耗散影響轉(zhuǎn)讓水量和受讓水量均衡、轉(zhuǎn)讓過程的成本核算和分?jǐn)偟葐栴}，需在后面工作中進(jìn)一步細(xì)化和完善。