淮河安徽段采砂狀況和管理機(jī)制探討

高 鑫

一、淮河安徽段采砂基本情況

1.采砂船數(shù)量和開(kāi)采量無(wú)序增長(zhǎng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年淮河安徽段采砂船只約800艘，年采砂量約500萬(wàn)噸；2001年增加到1000多艘，年采砂量約800萬(wàn)噸；2004年增加到1800艘，年采砂量超過(guò)1600萬(wàn)噸；到2008年4月淮河安徽段采砂船只達(dá)到2300艘，年開(kāi)采量超過(guò)1800萬(wàn)噸。

2.采砂設(shè)備和營(yíng)銷(xiāo)模式不斷升級(jí)

2000 年前，安徽省淮河采砂船大多為鋼絲水泥薄殼船，一般為50～100噸級(jí)，裝備2～3臺(tái)15～18匹馬力柴油機(jī)，采用泵吸式作業(yè)方式，至固定砂場(chǎng)出貨。2000年后，采砂船升級(jí)為鐵質(zhì)，噸位增加到200～300噸級(jí)，動(dòng)力增大到30～40馬力，采砂能力大幅度提高。部分采砂者利用運(yùn)砂船只的監(jiān)管漏洞，專門(mén)組織中小型采砂船與大型運(yùn)砂船實(shí)行聯(lián)合作業(yè)，然后在砂場(chǎng)卸載或在隱蔽水域用過(guò)載吊機(jī)船向大型運(yùn)輸船過(guò)駁，形成產(chǎn)、供、銷(xiāo)一條龍生產(chǎn)銷(xiāo)售方式。

3.險(xiǎn)工險(xiǎn)段處掠奪式盜采頻發(fā)

淮河安徽段主要為彎曲河型，大小彎道段共有80余處，總長(zhǎng)223千米，占河段總長(zhǎng)的52%。彎道的發(fā)展不斷削弱灘地，久之成為險(xiǎn)工險(xiǎn)段。每遇汛期，凹層深槽附近淤泥覆蓋層被沖刷后，砂層裸露，經(jīng)過(guò)水流的分選作用，留下顆粒較粗、易于開(kāi)采的優(yōu)質(zhì)砂，在高額利潤(rùn)的刺激下，采砂業(yè)主往往鋌而走險(xiǎn)，在險(xiǎn)工險(xiǎn)段處掠奪式開(kāi)采，致使河道險(xiǎn)象環(huán)生。

另外在非禁采區(qū)，非法采砂也屢禁不止，偷采、亂采現(xiàn)象嚴(yán)重。開(kāi)采量的加大，拉砂車(chē)輛的增多，直接損壞著淮河堤防和防洪道路，導(dǎo)致堤頂嚴(yán)重受損，高程明顯下降；河床高程的普遍下降，導(dǎo)致沿淮部分橋梁墩基裸露明顯，影響到橋基穩(wěn)定性；由于柴油價(jià)格上漲，沿淮采砂作業(yè)方式部分轉(zhuǎn)為電力驅(qū)動(dòng)，私自穿堤鋪設(shè)線路問(wèn)題萌發(fā)；河道內(nèi)隨意棄砂現(xiàn)象突出，間距過(guò)密，高度過(guò)高，尤其是河中心的棄砂堆占據(jù)行洪斷面，形成嚴(yán)重阻水；局部地區(qū)采砂船只產(chǎn)生的廢水、廢油、廢氣對(duì)水質(zhì)污染嚴(yán)重，影響到水資源的正常開(kāi)發(fā)和利用。

二、淮河禁采工作情況

1.制定規(guī)章制度，加強(qiáng)采砂管理

淮河安瀾直接影響沿淮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，安徽省委、省政府高度重視，將淮河防洪保安工作列為重中之重。安徽省政府決定從2006年4月1日起，淮河安徽段部分河道禁止采砂，這對(duì)維護(hù)淮河河勢(shì)穩(wěn)定，保障淮河防洪和交通航運(yùn)安全起到了積極作用。2007年發(fā)布《安徽省人民政府關(guān)于淮河安徽段禁止采砂的緊急通知》（皖政明電〔2007〕9號(hào)），對(duì)淮河安徽段實(shí)行全面禁采。2009年要求各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)按照《安徽省人民政府關(guān)于淮河安徽段實(shí)行主汛期禁止采砂的通知》精神，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行通知要求，確保安徽省淮河防洪、航運(yùn)交通安全。

2.劃定禁采區(qū)域

目前，淮河安徽段河道共設(shè)立禁止采砂區(qū)26個(gè)，總長(zhǎng)度159.5千米。沿淮各市、縣政府根據(jù)公布的《部分河道采砂禁采區(qū)劃定表》，積極做好禁采的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。河道管理單位在禁采區(qū)上下游確界立碑，設(shè)立永久性標(biāo)志。同時(shí)，加大宣傳力度，確保當(dāng)?shù)厝罕娂矣鲬魰浴０凑帐≌?，各地水利、公安、交通、監(jiān)察等行政主管部門(mén)和港航監(jiān)督機(jī)構(gòu)各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)配合，積極展開(kāi)工作。

3.加大對(duì)非法采砂打擊力度

近年來(lái)，各級(jí)水行政主管部門(mén)雖然在河道采砂管理中采取了一系列措施，取得了一定成效，但影響防洪安全、飲水安全、交通安全的隱患沒(méi)有徹底根除。自2000年開(kāi)始，安徽省淮河河道管理局就停止發(fā)放采砂許可證。另外各地政府采取多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，對(duì)淮河采砂的單位和個(gè)人進(jìn)行了地毯式摸底普查，對(duì)于無(wú)視法律法規(guī)的非法采砂戶，堅(jiān)決予以取締。

三、淮河禁采長(zhǎng)效機(jī)制探討

1.完善機(jī)制，規(guī)范管理

實(shí)踐證明，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的執(zhí)法模式是加強(qiáng)淮河采砂管理行之有效的辦法，關(guān)鍵是建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段并貫穿于采砂管理各個(gè)環(huán)節(jié)。建議組建淮河河道采砂管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)采砂管理機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備建設(shè)，在人力、物力、財(cái)力上提供保障，不斷提高采砂管理的能力和水平，實(shí)現(xiàn)源頭控制和末梢治理相結(jié)合，解決非法采砂的根源性問(wèn)題，確?；春影矠懀S護(hù)淮河健康生命，共建人水和諧的美好家園。

2.加大力度，權(quán)責(zé)分明

淮河禁采事關(guān)河道管理和防洪安全，必須認(rèn)真落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首先，河道管理直接關(guān)系到河道防洪安全，應(yīng)遵循《防洪法》，貫徹地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，采取綜合措施，做好河道采砂的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。其次，采砂管理是一項(xiàng)綜合性工作，水行政主管部門(mén)雖然具有日常河道管理的行政處罰權(quán)，但手段單一，且缺少相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，打擊非法活動(dòng)的力度不夠，單靠水行政主管部門(mén)根本無(wú)法解決，必須有相關(guān)部門(mén)的配合，齊抓共管。第三，要把淮河采砂管理工作的全過(guò)程建立行政首長(zhǎng)責(zé)任制，建立以地方行政首長(zhǎng)為組長(zhǎng)，水利、公安（水上、陸上）、交通、海事、工商、國(guó)土等部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。具體明確各單位的工作職責(zé)，確保采砂管理能聯(lián)合執(zhí)法，工作到位。

3.實(shí)行河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃制度

采砂管理要避免一管就死、一放就亂的現(xiàn)象，應(yīng)在合理規(guī)劃、改革水行政審批制度上下工夫，深化行政審批改革。各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)在流域管理機(jī)構(gòu)和省水利廳的牽頭下，組織具有相應(yīng)資質(zhì)的水利勘察設(shè)計(jì)單位，根據(jù)河道防洪規(guī)劃、城市規(guī)劃，已建水工程，河勢(shì)、水文、地質(zhì)、通航、環(huán)保等要求，堅(jiān)持河道采砂與沿淮經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持河道采砂與河道疏浚相結(jié)合，在確保已建水工程防洪安全和河勢(shì)穩(wěn)定的前提下，編制河道采砂規(guī)劃。各地水行政主管部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)的河道采砂規(guī)劃和當(dāng)年水情、工情、汛情、砂石資源分布和補(bǔ)給的實(shí)際情況，汛后應(yīng)及時(shí)編制河道采砂年度實(shí)施方案，報(bào)有管轄權(quán)的水行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

4.嚴(yán)格實(shí)行河道采砂許可制度

在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)的單位或個(gè)人，必須取得河道砂石開(kāi)采權(quán)，辦理采砂許可證并繳納相關(guān)規(guī)費(fèi)。各地應(yīng)根據(jù)已批準(zhǔn)的河道采砂規(guī)劃，嚴(yán)格劃定可采區(qū)和可采期。對(duì)可采區(qū)要全面實(shí)行采砂總量控制、采砂船只（機(jī)械）控制，對(duì)依法取得《河道采砂許可證》和《采礦許可證》的業(yè)主要全面執(zhí)行定作業(yè)范圍、定作業(yè)方式、定作業(yè)時(shí)間、定尾堆清理、定安全責(zé)任的“五定”制度。各級(jí)水行政主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)合作，加大巡查和檢查力度，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)采現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管，對(duì)不按“五定”要求采砂的，要依法予以處理，確保河道采砂依法、規(guī)范、有序進(jìn)行。

5.積極開(kāi)展淮河采砂綜合整治和打擊非法采砂專項(xiàng)整治

建議有關(guān)部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，制定切實(shí)可行的整治方案，同時(shí)完善采砂船的建造管理制度、采砂場(chǎng)的銷(xiāo)售管理制度以及采砂戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)制度，以確保整治取得實(shí)質(zhì)性成果。重點(diǎn)打擊非法采砂造成的河道險(xiǎn)情、毀壞防洪工程設(shè)施等違法行為，依法進(jìn)行處理，并責(zé)成有關(guān)責(zé)任人采取補(bǔ)救措施，抓緊修復(fù)；對(duì)采砂者在河道、灘地及堤防堆放的棄渣，影響行洪安全的，按照“誰(shuí)設(shè)障、誰(shuí)清除”的原則，限期清除；對(duì)在《安徽省水功能區(qū)劃》禁采范圍內(nèi)采砂的，要堅(jiān)決取締，確保飲水安全；對(duì)存在安全生產(chǎn)隱患的，要限期整改；對(duì)正在經(jīng)營(yíng)的沿淮砂場(chǎng)，按行政區(qū)劃，由所在地人民政府及其相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行清理整頓，做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局。對(duì)無(wú)許可證照擅自經(jīng)營(yíng)的砂場(chǎng)，要采取措施堅(jiān)決予以取締。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)淮河采砂規(guī)范管理，有序開(kāi)采，牽涉面廣，工作難度大，這也決定了采砂管理工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性和敏感性，做好這項(xiàng)工作任重道遠(yuǎn)，必須完善機(jī)制，實(shí)行采砂統(tǒng)一規(guī)劃，堅(jiān)持采砂許可制度，積極開(kāi)展采砂綜合治理和專項(xiàng)整治，加大聯(lián)合執(zhí)法力度，才能有效控制非法采砂活動(dòng)，確保淮河安瀾