山東省職業(yè)教育法規(guī)制度建設(shè)的體系化思考

□李 華

4月20日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》。新職業(yè)教育法將職業(yè)教育改革發(fā)展的政策舉措和實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，為培養(yǎng)更多高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才、打造現(xiàn)代職業(yè)教育體系夯實(shí)了法治基礎(chǔ)。

1996年職業(yè)教育法出臺后，包括我省在內(nèi)的27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合區(qū)域具體情況出臺了職業(yè)教育地方性法規(guī)?！渡綎|職業(yè)教育條例》也應(yīng)隨著新時(shí)代山東省職業(yè)教育的創(chuàng)新發(fā)展和新修訂職業(yè)教育法的實(shí)施不斷完善。

一、我省職業(yè)教育法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

《山東省職業(yè)教育條例》（以下簡稱條例）于2000年12月22日經(jīng)省九屆人大常委會第十八次會議通過并施行。條例明確了政府、行業(yè)、企業(yè)舉辦職業(yè)教育的職責(zé)、經(jīng)費(fèi)保障、法律責(zé)任等內(nèi)容，對解決當(dāng)時(shí)我省職教發(fā)展中的問題提供了有力法律保障。經(jīng)過22年的發(fā)展，條例已無法預(yù)測和涵蓋我省當(dāng)前及今后職業(yè)教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，修改勢在必行。

2018年12月，省教育廳等11部門發(fā)布《關(guān)于辦好新時(shí)代職業(yè)教育的十條意見》在第十條意見“營造有利于職業(yè)教育改革發(fā)展的良好環(huán)境氛圍”中第一次明確指出要“修訂《山東省職業(yè)教育條例》”。2020年1月，省十三屆人大三次會議代表議案中有關(guān)于修訂《山東省職業(yè)教育條例》的議案。2020年1月10日，《教育部山東省人民政府關(guān)于整省推進(jìn)提質(zhì)培優(yōu)建設(shè)職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》中提出“優(yōu)化職業(yè)教育改革發(fā)展法治環(huán)境，破除體制機(jī)制障礙，盡快修訂《山東省職業(yè)教育條例》”，并在配套的山東省工作清單中明確“2020年啟動(dòng)《山東省職業(yè)教育條例》修訂工作”，明確了條例修訂的時(shí)間表。2022年4月12日，全省教育工作視頻會議上進(jìn)一步明確了“山東將大力推進(jìn)教育立法，根據(jù)上位法修改情況，適時(shí)修改《山東省職業(yè)教育條例》”。

目前，我省職業(yè)教育地方性法規(guī)有2部，分別是《山東省職業(yè)教育條例》和《青島市職業(yè)教育條例》，另有與職業(yè)教育相關(guān)的地方性法規(guī)11部、地方政府規(guī)章2部等，都為地方職業(yè)教育立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、我省職業(yè)教育法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

（一）《山東省職業(yè)教育條例》具有滯后性

條例與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)。職業(yè)教育是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)合最為緊密的教育類型。地方職業(yè)教育立法應(yīng)當(dāng)保障為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)提供人才支撐，而《山東省職業(yè)教育條例》明顯已經(jīng)與我省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，其中一些條款帶有明顯的行政命令色彩。如第16條規(guī)定：“用人單位通過人才市場、勞動(dòng)力市場招聘人員，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用專業(yè)對口或者相近的職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生”。職校生是否被用人單位認(rèn)可，取決于人才培養(yǎng)質(zhì)量，無需通過法律來進(jìn)行規(guī)范。

條例與我省當(dāng)前職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展形勢不匹配。地方職業(yè)教育立法應(yīng)當(dāng)突出“地方性”。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系的完善，我省率先在全國建立“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”職教高考制度、建立產(chǎn)教對話制度等，職業(yè)教育進(jìn)入了創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，但條例明顯與這些創(chuàng)新發(fā)展不匹配，未能完全涵蓋貫通培養(yǎng)、校企合作、社會力量辦學(xué)等新情況、新發(fā)展，未能有效為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供引導(dǎo)、規(guī)范和保障。

條例體例結(jié)構(gòu)不科學(xué)。條例包括總則、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障條件、法律責(zé)任和附則。與其他一些省市的職業(yè)教育地方性法規(guī)相比，條例設(shè)置了專門的法律責(zé)任一章，有較為完整的體例結(jié)構(gòu)，具有一定的先進(jìn)性。但條例中的主要部分“職業(yè)教育的實(shí)施”和“職業(yè)教育的保障條件”條款較多，共有25條，占據(jù)了整部條例三分之二的篇幅，“職業(yè)教育的實(shí)施”一章中，內(nèi)容繁多，包括職業(yè)教育體系建設(shè)、舉辦高等職業(yè)教育、職業(yè)教育學(xué)校的報(bào)考、就業(yè)升學(xué)等內(nèi)容，較為混雜，有的內(nèi)容不能被歸為職業(yè)教育實(shí)施。條例體例上也缺少對教師和受教育者的專門章節(jié)的規(guī)定，部分教師激勵(lì)和學(xué)生權(quán)益保障規(guī)定被放在“職業(yè)教育的保障”一章中，這種體例結(jié)構(gòu)需要修改完善。

（二）職業(yè)教育相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章欠缺

除了條例外，目前我省職業(yè)教育領(lǐng)域并無相關(guān)的配套法規(guī)規(guī)章。職業(yè)教育是一種跨界教育，涉及到政府、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)等多個(gè)主體利益，還涉及管理體制、辦學(xué)資格、職普融通、貫通培養(yǎng)、教師激勵(lì)、實(shí)習(xí)就業(yè)、經(jīng)費(fèi)保障等諸多方面。條例作為省內(nèi)職業(yè)教育的基本法規(guī)并不能對職業(yè)教育諸多方面做出全面、詳細(xì)的規(guī)制，諸如校企合作等涉及利益多且復(fù)雜的內(nèi)容需要制定單項(xiàng)法規(guī)或規(guī)章等配套規(guī)定。

（三）職業(yè)教育法規(guī)體系不健全

職業(yè)教育法規(guī)體系是由省、市兩級地方性法規(guī)和規(guī)章組成。根據(jù)前期調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1987至2021年間，我省出臺與職業(yè)教育相關(guān)的政策文件有63個(gè)，而職業(yè)教育方面的地方性法規(guī)只有2個(gè)。由此可見，我省職業(yè)教育法規(guī)規(guī)章較少，省級法規(guī)規(guī)章只有《山東省職業(yè)教育條例》，市級層面只有青島市制定了職業(yè)教育地方性法規(guī)，其他地市均未制定。近年來，我省職業(yè)教育的飛速發(fā)展主要是依靠職業(yè)教育的政策文件來引導(dǎo)和推進(jìn)，職業(yè)教育法規(guī)體系尚待進(jìn)一步健全。

三、完善我省職業(yè)教育法規(guī)體系的建議

建立系統(tǒng)、完備的法規(guī)體系是地方職業(yè)教育順利發(fā)展的保障。因此，針對我省職業(yè)教育法規(guī)體系建設(shè)存在的問題，特提出以下建議。

（一）盡快修訂完善《山東省職業(yè)教育條例》

新職業(yè)教育法已經(jīng)修訂，《山東省職業(yè)教育條例》作為職業(yè)教育法的下位法，應(yīng)當(dāng)盡快從兩個(gè)方面進(jìn)行修訂完善。一是修改與職業(yè)教育法不一致的內(nèi)容。如《山東省職業(yè)教育條例》的立法宗旨表述為“為了實(shí)施科技興魯戰(zhàn)略，積極發(fā)展職業(yè)教育”，這符合立法時(shí)職業(yè)教育發(fā)展的狀況，但與修訂后的職業(yè)教育法中“為了推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”的宗旨不相符。二是要修改與山東職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)的條款。職業(yè)教育立法應(yīng)體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)，在職業(yè)教育法允許的范圍內(nèi)突出地方性和可操作性，更好的服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。職業(yè)教育法中在職業(yè)教育體制改革、校企合作辦學(xué)、教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系等諸多方面的規(guī)定都需要在地方立法中進(jìn)行細(xì)化或制定配套規(guī)定。

（二）科學(xué)有序推進(jìn)法規(guī)規(guī)章體系建設(shè)

加強(qiáng)地方職業(yè)教育法規(guī)體系建設(shè)需要從內(nèi)容和層級兩方面進(jìn)行。從內(nèi)容上要科學(xué)論證建立健全職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)制度，可以在《山東省職業(yè)教育條例》中修訂完善，也可以另行制定單行法規(guī)。以校企合作法規(guī)制度為例，江蘇省在2019年出臺《江蘇省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》；上海、廣東兩省市均在職業(yè)教育條例中單列一章專門規(guī)定校企合作。從層級上需要完善省級和設(shè)區(qū)的市兩級地方法規(guī)制度體系，每一級由地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共同組成，最終建成內(nèi)容全面、層級系統(tǒng)清晰的地方職業(yè)教育法規(guī)體系。需要注意的是，單行法規(guī)和配套規(guī)章的制定都需要進(jìn)行科學(xué)論證。近年來在地方立法方面，有學(xué)者提出要制定完善地方就業(yè)促進(jìn)條例、校企合作條例、職業(yè)培訓(xùn)條例、民辦教育條例等相關(guān)的單行法規(guī)，這都需要結(jié)合地方實(shí)際科學(xué)有序推進(jìn)。

（三）加快職業(yè)教育重要政策法治化建設(shè)

長期以來，因職業(yè)教育方面的法律法規(guī)具有滯后性，國家和地方的政策性文件則對職業(yè)教育發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)、引導(dǎo)和規(guī)范作用。與法律的穩(wěn)定性相比，政策具有靈活性特點(diǎn)，能夠針對職業(yè)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新發(fā)展、新趨勢及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。在我省職業(yè)教育發(fā)展過程中，尤其是近年來在省部共建職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展過程中，靈活的政策為職業(yè)教育發(fā)展提供了根本動(dòng)力和保障，也為職業(yè)教育立法提供了政策經(jīng)驗(yàn)。我省職業(yè)教育法規(guī)體系建設(shè)離不開對職業(yè)教育政策內(nèi)容和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的參照，將職教高考、校企合作、混合所有制辦學(xué)等方面的重要政策內(nèi)容和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)提煉上升到法律高度，完善山東職業(yè)教育法治化勢在必行?！?/p>