“某長制”生態(tài)治理模式研究
——基于宣城市河長制和林長制的實踐

胡迎春

（中共宣城市委黨校 理論研究室，安徽 宣城 242000）

1 “某長制”的由來

2003年，浙江省長興縣為創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，解決城區(qū)河道污染問題，在全國率先探索實行“河長制”，提出由縣水利局局長和環(huán)衛(wèi)處主任分別擔(dān)任縣城4條河道的“河長”，河道治理效果良好。2007年，太湖暴發(fā)藍藻事件，無錫市在轄區(qū)太湖流域全面推行“河長制”，由屬地行政首長擔(dān)任“河長”。由于河長制的實施有效解決了水污染這一“老大難”問題，江蘇省周邊省份以及江西省、云南省等地紛紛結(jié)合當?shù)貙嶋H推動“河長”治水，讓“河長制”得以大面積推廣。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，在前期試點探索并積累成功經(jīng)驗的前提下，“河長制”正式上升為國家頂層設(shè)計。此后，“河長制”做法也快速被運用到林草、灘涂、海灣、農(nóng)田等自然資源領(lǐng)域，結(jié)合地區(qū)和領(lǐng)域?qū)嶋H，被命名為“某長制”。

2 “某長制”現(xiàn)象形成的原因

2.1 傳統(tǒng)治理模式失能

“某長制”的本質(zhì)是通過自上而下、政治動員的方式，集中各方力量解決常規(guī)治理中難以解決的問題，其背后有著鮮明的運動式治理的特征。周雪光指出，運動型治理機制通常是作為常規(guī)模式治理失效的新型代替機制。以林業(yè)的保護和發(fā)展為例，早在20世紀末，國家就要求通過林業(yè)建設(shè)任期目標管理責(zé)任制推動林業(yè)發(fā)展，并圍繞該責(zé)任制建立和執(zhí)行情況組織檢查。但由于部分地方政府重視程度不夠、相關(guān)措施推行力度不大、林業(yè)部門職能定位不清晰等，該目標責(zé)任制的建立與執(zhí)行并沒有完全達到“強化森林資源保護管理”的初衷。不但如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站屬地化管理、森林公安轉(zhuǎn)隸等新情況的出現(xiàn)，也嚴重制約著森林資源保護發(fā)展。而“林長制”可以說是新時代林業(yè)目標責(zé)任制的“加強版”，從省級層面到鄉(xiāng)村基層一線，由同級黨政主要負責(zé)同志擔(dān)任林長，層層壓實林業(yè)生態(tài)建設(shè)責(zé)任。

2.2 對中國傳統(tǒng)社會治理模式的有益借鑒

“某長制”的生態(tài)治理模式在我國由來已久，明代諸暨知縣劉光復(fù)在治理水患時，為解決“水事矛盾”提出的“圩長制”就是今天“河長制”的雛形。“林長制”在宣城市可追溯至1963年，旌德縣華川村將劃分責(zé)任區(qū)、建立護林組織及禁止毀林開墾等內(nèi)容寫入村規(guī)民約，可謂“林長”的雛形。因此可以說，“某長制”的生態(tài)治理模式在我國是有例可循的。另外，為便于國家管理，建立一種簡約、普適的地方管理模式十分必要，而“某長制”的生態(tài)治理模式正是治理簡約化的一種體現(xiàn)。

2.3 地方政府政績增長的現(xiàn)實訴求

一方面，由于以GDP競爭為主導(dǎo)的政府績效考核體系的長期存在，加之生態(tài)治理具有較長的周期以及地方領(lǐng)導(dǎo)人任期有限和輪換制度的實施，致使地方官員在有限的任期內(nèi)往往不會將的精力和資源過多地投入生態(tài)治理，甚至?xí)奚鷳B(tài)環(huán)境換取短期內(nèi)經(jīng)濟的快速增長。然而，隨著社會主要矛盾的變化，生態(tài)環(huán)境成為公眾關(guān)注的重點和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，對地方政府的考核實行生態(tài)文明建設(shè)“一票否決制”。環(huán)保督察、自然資源離任審計等制度的實施成為壓實地方和有關(guān)部門責(zé)任的實招和硬招。在此背景之下，為解決“老大難”的生態(tài)建設(shè)問題，迫切需要應(yīng)用以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥為特點的“某長制”治理模式，快速推動生態(tài)建設(shè)問題的解決。

另一方面，地方政府的競爭格局發(fā)生了變化。某些地方受限于自身區(qū)位條件，以GDP為主的傳統(tǒng)政績增長點在短期內(nèi)難以取得明顯增長效果，政府創(chuàng)新在某種程度上成為新的政績增長點和競爭優(yōu)勢。其中，對“河長制”加以改造所形成的各種“某長制”

就屬這一典型。每當一種“某長制”出臺，所在地地方政府和媒體都會積極宣傳其“率先”“探索”“先行先試”的價值并逐級上報至省、中央層面，試圖將其打造成為“典型”，并推廣其可復(fù)制經(jīng)驗。以宣城市旌德縣為例，旌德縣位于皖南山區(qū)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，森林覆蓋率達69.2%，但與鄰近縣市相比，交通相對不便，工業(yè)基礎(chǔ)較為落后，其GDP常年居安徽省末端，以傳統(tǒng)GDP增長為政府政績點的競爭空間較小。然而，2015年10月，旌德縣另辟蹊徑，把生態(tài)立縣作為主要目標，開展“兩山”行動；2017年，以“兩山”行動為基礎(chǔ)率先試點探索林長制改革，先后榮獲全國第一批“兩山”基地、國家生態(tài)縣、全國綠化模范先進單位等榮譽。2021年4月9日，旌德縣作為全國僅有的兩個縣級代表之一，在全國全面推行林長制工作視頻會議上作典型發(fā)言。旌德縣“全國林長制改革策源地”的品牌愈發(fā)響亮，也間接推動了旌德縣全域旅游、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

3 “某長制”的優(yōu)勢

3.1 可減少行政成本

以“河長制”為示范樣本進行參照，模仿與復(fù)制其組織結(jié)構(gòu)與制度到林、田、湖、草等自然資源領(lǐng)域，不但可以避免“摸著石頭過河”產(chǎn)生的問題，而且可以節(jié)省制度試錯與設(shè)計成本。從宣城市“河長制”“林長制”的實踐來看，在組織框架上，各級“河長”“林長”主要都是由同級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任。在體制機制上，宣城市“林長制”充分借鑒“河長制”的運行模式，將已經(jīng)證明有效的“河長制”工作機制迅速復(fù)制到林業(yè)領(lǐng)域，以減少“試點”時間。當?shù)貐⒄铡昂娱L制”的會議、信息、巡視、考核等一整套制度快速建立了“林長制”，節(jié)省了制度設(shè)計成本。

3.2 可快速顯現(xiàn)成效

實行地方各級黨政主要負責(zé)人以“某長”名義作為生態(tài)治理第一責(zé)任人的“某長制”生態(tài)治理模式，由于地方長官的權(quán)威性，一方面可以有效貫徹落實上一級工作要求，另一方面可以迅速整合區(qū)域內(nèi)的有效資源，并通過壓力層層傳導(dǎo)，確保任務(wù)高效落實。同時，對于“某長制”體制機制上的各項督察考核指標，由于地方黨政主要負責(zé)人是第一責(zé)任人，其政府責(zé)任目標體系中的相關(guān)工作權(quán)重也會有所增加，從而進一步推動地方生態(tài)治理工作地位從邊緣日益走向中心，進而有效解決生態(tài)領(lǐng)域長期以來存在的“九龍治水”“小馬拉大車”等弊病。

4 “某長制”的風(fēng)險分析

4.1 基層疲于應(yīng)付，滋生形式主義

從運行機制上看，“某長制”的生態(tài)治理模式大同小異，主要體現(xiàn)在自上而下設(shè)置“某長”、成員單位會議制度、巡視制度、信息公開報送制度和考核制度等方面。這一趨同模式導(dǎo)致地方黨政主要負責(zé)人往往身兼多“長”。從宣城市河長制、林長制的組織體系來看，河湖要分級、分段設(shè)立“河長”，分別由所在地政府同級負責(zé)人擔(dān)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責(zé)人、村（社區(qū)）黨組織主要負責(zé)人分別擔(dān)任“林長”

和“副林長”。所以，地方黨政主要負責(zé)人不僅是“河長”，還是“湖長”“林長”，特別是基層部門黨政主要負責(zé)人還面臨著綜治維穩(wěn)、招商引資等繁雜事務(wù)，加之其本身并不是治水、治林的專門人才，所以在開展工作時難以全面兼顧。例如，“河長制”“林長制”的定期巡視制度在實踐層面為完成任務(wù)或?qū)⒘饔谛问?，注重工作留痕。基層部門在面對多種“某長制”的信息報送、臺賬建立和自上而下的年底考核時，也將陷入疲于應(yīng)付的境地，容易滋生形式主義，不利于基層減負。

4.2 資源特性不一，體制機制不兼容

鑒于自然資源的復(fù)雜多樣性，簡單復(fù)制“某長制”的生態(tài)治理模式可能會造成制度不兼容、環(huán)境治理成效不明顯的現(xiàn)象。以宣城市“河長制”和“林長制”為例，河流和森林產(chǎn)權(quán)屬性及治理成本的不同直接導(dǎo)致“某長制”成效出現(xiàn)顯著差別。目前，宣城市納入市縣“河長制”管理的河流湖泊共有214個，河流湖泊從產(chǎn)權(quán)屬性上看是國家所有，具有較大的排他性，雖然與群眾利益息息相關(guān)，但河流湖泊治理完全由政府主導(dǎo)，十分契合“某長制”的治理機制，協(xié)調(diào)成本較低，“河長制”作用可以得到有效發(fā)揮。而林業(yè)的資產(chǎn)屬性較為復(fù)雜，宣城市林業(yè)用地面積 77.26萬hm，包括13個國有林場和607個集體林場、家庭林場，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為國有和集體所有，但自集體林權(quán)確權(quán)到戶后，林權(quán)具有“類家庭所有”的特征，致使“林長制”改革還要考慮群眾切身利益，行政協(xié)調(diào)成本較高。

4.3 行政主導(dǎo)過多，社會參與不夠

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》提出，構(gòu)建多元主體參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系可進一步推動環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。而當前以行政為主導(dǎo)的“某長制”模式在生態(tài)治理領(lǐng)域的簡單復(fù)制，可能導(dǎo)致公眾的主體責(zé)任被忽視。雖然“某長制”在制度設(shè)計中一般都會通過設(shè)置公示牌和舉報信箱等類似形式確保社會力量參與，但是在實際執(zhí)行過程中，由于行政發(fā)包制的壓力傳導(dǎo)，有關(guān)政府及部門為順利推進工作，反而有意識地減少或避免社會力量參與。例如，宣城市“河長制”“林長制”所實施的“一河一策”“一林一策”的治理目標，理應(yīng)邀請河流湖泊、林地山場所在地的群眾參與決策討論，但在實際工作中鄉(xiāng)、村干部主要還是依照上級要求進行政策設(shè)計。這導(dǎo)致很多“一河一策”“一林一策”脫離實際，實施成效不明顯。

5 “某長制”推廣實施建議

5.1 生態(tài)治理要力戒形式主義

生態(tài)治理要注重實效，避免形式大于內(nèi)容。一是注重職能部門作用發(fā)揮。生態(tài)治理不可“一長了之”。地方主要負責(zé)人擔(dān)任“某長”，需要更多發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)、資源整合的強大力量，但生態(tài)領(lǐng)域的專業(yè)性決定了生態(tài)治理最終還是要靠專業(yè)部門、專業(yè)人才去推動。二是注重督察考核實效。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，明確提出要注意督察考核中過度留痕現(xiàn)象，避免無效的督查考核，更加注重考核實效。具體到“河長制”“林長制”等生態(tài)治理領(lǐng)域，其成效表現(xiàn)不僅僅在于各級“林長”是否按照制度要求定時巡河、巡山，是否留有相關(guān)記錄，更要在于河流水質(zhì)是否改善、森林資源是否發(fā)展、群眾收入是否提高等根本問題的解決上。生態(tài)治理要以改善環(huán)境質(zhì)量、提升群眾幸福感、促進人與自然和諧共生為根本目的。

5.2 生態(tài)治理不可簡單復(fù)制

自然資源的復(fù)雜性和多元性決定了生態(tài)治理模式不可一概而論，生態(tài)治理不可以“一長了之”，更不可以“一應(yīng)俱長”，要做到量體裁衣。一是重視自然資源產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性。國家在法律上對自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性進行了明確規(guī)定。因自然特性不同，不同自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性也不完全相同。這導(dǎo)致其治理機制也要有所區(qū)別。特別是山場、林草資源，既有國家所有，也有集體所有。同時，近年來農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到戶和“三權(quán)”分置，進一步使部分集體產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移到家庭、承包大戶、合作社等主體手中，生態(tài)治理所涉及的利益關(guān)系也更加復(fù)雜。二是處理好行政主導(dǎo)與專業(yè)發(fā)揮的關(guān)系?！澳抽L制”的優(yōu)勢在于其能夠有效整合區(qū)域內(nèi)各部門優(yōu)勢資源，協(xié)調(diào)各部門共同推動生態(tài)治理難題的解決，從根本上改變了長期以來我國大部分自然資源管理“小馬拉大車”的現(xiàn)狀。因此，“某長制”治理模式在新領(lǐng)域的運用，一方面要充分發(fā)揮其責(zé)任壓實和組織動員上的優(yōu)勢，另一方面需要注意發(fā)揮相關(guān)職能部門專業(yè)優(yōu)勢，二者之間相互彌補、相互促進。

5.3 生態(tài)治理要注重多方參與

就宣城市“林長制”的實踐來看，除了政府主導(dǎo)推動外，還需要從以下兩個方面進行改善。一是動員社會力量參與。吸引社會資本和人才加入涉林行業(yè)，尋求技術(shù)支持，謀求行業(yè)發(fā)展；發(fā)動群眾參與林區(qū)巡查、植樹造林等活動，加強管林、護林隊伍建設(shè)，提高林業(yè)資源保護效果。完善志愿林長制度，吸納教學(xué)與科研人員、環(huán)保組織工作者、林業(yè)從業(yè)者等多方力量，參與監(jiān)督各級“林長”目標、任務(wù)、措施的落實情況。二是提高群眾參與意愿。圍繞林農(nóng)增收做文章，提高林農(nóng)獲得感和幸福感。政府層面，一方面可以適度提高公益林生態(tài)效益補償標準，保護林農(nóng)權(quán)益；另一方面將林農(nóng)閑置分散的山場林地等資源整合打包，依托林權(quán)收儲擔(dān)保中心、“兩山銀行”等平臺，以租金和分紅等形式提高林農(nóng)財產(chǎn)性收益。市場層面，可以依托優(yōu)質(zhì)森林資源，引進、培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，推動林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，立足康養(yǎng)旅游等新業(yè)態(tài)提升用綠水平，提高林業(yè)經(jīng)濟效益，帶動林農(nóng)就業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民。