關(guān)于黃河三角洲生態(tài)保護地方立法的調(diào)研與思考

省人大常委會黨組副書記、副主任 王 良

為貫徹落實習近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重要論述精神和對山東工作的重要指示要求以及黨中央決策部署，加強黃河三角洲生態(tài)保護，保障生態(tài)安全，推動黃河三角洲經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)省委工作安排，省人大常委會將制定《山東省黃河三角洲生態(tài)保護條例》作為2021年重點立法項目，并組織開展了立法調(diào)研論證工作。

一、立法基本情況

(一)立法背景

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是事關(guān)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計。推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。2021年10月，中央中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確要求要將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認。2021年10月20日至21日，習近平總書記深入東營市的黃河入?？?、農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、黃河原蓄滯洪區(qū)居民遷建社區(qū)等，實地了解黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展情況。22日下午，習近平總書記在我省濟南市主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，并發(fā)表重要講話。

(二)立法必要性和可行性分析

栗戰(zhàn)書委員長在黃河保護立法座談會上明確提出，黃河治理是一個系統(tǒng)工程，要按照“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”要求，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理；要發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的理念要求和決策部署，充分體現(xiàn)到法律條文中，制定一部保護黃河的良法、促進發(fā)展的善法、造福人民的好法。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略、國家在推進黃河保護法的大背景下，我省制定黃河三角洲生態(tài)保護地方立法，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、習近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署的重要舉措，是從根本上解決黃河突出問題、為維護黃河流域乃至國家生態(tài)安全貢獻山東力量的現(xiàn)實需要，也是推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施的重要保障。

多年來，我省在黃河三角洲生態(tài)保護方面積累了豐富的經(jīng)驗和做法，為黃河三角洲生態(tài)保護地方立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)；水法、環(huán)境保護法、水污染防治法等為黃河三角洲生態(tài)保護地方立法提供了上位法的依據(jù)；長江保護法作為我國第一部流域?qū)ｉT法律，其立法理念和立法內(nèi)容對我省黃河三角洲生態(tài)保護地方立法具有重要的借鑒意義。

二、黃河三角洲生態(tài)保護立法現(xiàn)狀評估

（一）黃河三角洲生態(tài)保護現(xiàn)有立法概況

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，黨和國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護立法，生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系逐步形成并不斷完善。目前我國主要以環(huán)境保護法為核心，加以單項資源保護與單項污染防治立法，還沒有專門性生態(tài)保護立法。黃河三角洲相關(guān)的法律法規(guī)眾多，管理權(quán)分屬十多個部門，總體上黃河三角洲生態(tài)保護的立法主要包括國家層面立法、流域?qū)用媪⒎?、地方層面立法，以及各立法機關(guān)頒布的各項相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件等。

1.國家層面立法

在國家立法層面，與黃河三角洲有關(guān)的法律既有水法、水污染防治法、水土保持法和防洪法“涉水四法”，也有環(huán)境保護法、土地管理法、森林法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律；既有防汛條例、抗旱條例、河道管理條例、水文條例等行政法規(guī)，也有水利部制定頒布的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》《取水許可管理辦法》《水行政處罰實施辦法》《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》和水利部《關(guān)于國際跨界河流、國際邊界河流和跨省（自治區(qū)）內(nèi)陸河流取水許可管理權(quán)限的通知》，環(huán)保部《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等部門規(guī)章。

2.黃河流域?qū)用媪⒎?/p>

主要包括由國務(wù)院、水利部和黃河水利委員會（以下簡稱“黃委會”）專門為黃河流域管理制定和頒布的法規(guī)、規(guī)章，如國務(wù)院制定和頒布的《黃河水量調(diào)度條例》，水利部制定和頒布的《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》《關(guān)于黃河水利委員會審查河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目權(quán)限的通知》《關(guān)于授予黃河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知》《黃河河口管理辦法》等。黃委會為貫徹和落實法律、法規(guī)和規(guī)章也制定了一大批規(guī)范性文件，主要有《黃河水量調(diào)度條例實施細則（試行）》《黃河取水許可管理實施細則》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實施辦法》等。

3.山東省地方層面立法

從地方層面來看，調(diào)整黃河三角洲地區(qū)生態(tài)保護的規(guī)范性法律文件包括: 一是貫徹實施國家環(huán)境保護資源等法律法規(guī)，根據(jù)我省實際頒布的一系列地方性法規(guī)，如《山東省水污染防治條例》《山東省土壤污染防治條例》《山東省水資源條例》《山東省森林資源條例》《山東省海洋環(huán)境保護條例》等；二是在黃河流域?qū)用?，圍繞黃河河口治理開發(fā)、黃河水資源配置利用、自然保護區(qū)管理保護等方面頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章，如《山東省黃河河道管理條例》《山東省黃河防汛條例》《山東省黃河工程管理辦法》等。

另外隨著2015年地方立法權(quán)擴至所有設(shè)區(qū)的市，黃河三角洲各地市也在濕地和海岸帶保護方面進行了相應(yīng)立法，如《東營市濕地保護條例》《東營市海岸帶保護條例》《東營市濕地城市建設(shè)條例》《濱州市海岸帶生態(tài)保護與利用條例》《濱州市濕地保護管理辦法》等。

（二）黃河三角洲生態(tài)保護立法存在的問題

我國現(xiàn)行涉水相關(guān)法律均是針對全國普遍情況制定，法律的原則性較強，對黃河三角洲保護調(diào)控功能不足，缺乏針對性和可操作性?！饵S河水量調(diào)度條例》雖然是黃河流域?qū)用娴膶ｉT立法，立法性質(zhì)屬于國務(wù)院行政法規(guī)，但其屬于單項及局部立法，不足以在流域?qū)用娼鉀Q法律之間長期存在的沖突、空白與重疊，也無法滿足黃河三角洲生態(tài)保護的特殊需求。從我省情況看，現(xiàn)行《山東省黃河河道管理條例》和《山東省黃河防汛條例》都是針對河道管理、工程管理、防洪防汛等單一工作的規(guī)范要求，且頒布實施多年，一些規(guī)定已經(jīng)與黃河三角洲生態(tài)保護的形勢任務(wù)不相適應(yīng)，需要與時俱進、進行完善。

因此，盡管黃河三角洲現(xiàn)有法律已從國家、流域、地方三個層面，對黃河三角洲區(qū)域內(nèi)水資源保護管理、環(huán)境污染治理、生態(tài)保護修復以及水安全保障等方面作出了規(guī)定與指導，但因為這些立法涉及多層級、多機關(guān)、多法律關(guān)系，具有明顯的部門立法、要素立法、分散立法特征，不僅缺乏針對性和有效性，而且由于各種規(guī)范的出臺背景、核心內(nèi)容、制度體系缺乏協(xié)同等存在諸多法律沖突，分散的一般立法模式無法滿足黃河三角洲生態(tài)保護的特殊需求，無法充分適應(yīng)黃河三角洲生態(tài)保護統(tǒng)一、綜合、系統(tǒng)、協(xié)同治理的特征需求。這就迫切需要制定一部既能體現(xiàn)涉水法律一般原則要求，又能體現(xiàn)黃河三角洲特性的專項法規(guī)。

三、與長江保護法的立法比較分析

《中華人民共和國長江保護法》以推進共抓大保護、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。該法律的制定與實施對加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大意義。作為我國第一部流域?qū)ｉT法律，其立法理念和立法內(nèi)容對黃河保護立法包括我省黃河三角洲生態(tài)保護地方立法，具有重要的借鑒意義。

黃河保護與長江保護既有共同之處，也有不同之處。長江流域降水豐沛，河流治理開發(fā)程度較高，自然資源豐富，人口眾多，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，在我國經(jīng)濟版圖中占據(jù)重要地位，過度經(jīng)濟開發(fā)導致的生態(tài)環(huán)境問題日益突出。與長江不同，黃河流域降水稀少且分布不均，水資源嚴重短缺；水土流失嚴重，泥沙多，生態(tài)環(huán)境十分脆弱；水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)的自然特性，造成黃河下游持續(xù)淤積抬高，成為舉世聞名的地上懸河，嚴重威脅防洪安全，凌汛災害也比較嚴重；黃河流域經(jīng)濟總量與長江流域相比有較大差距，沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重問題更加突出，也存在低質(zhì)低效問題。同時，黃河流域還是我國重要的能源基地和糧食生產(chǎn)基地，承擔著維護國家能源安全和糧食安全的重任。

黃河三角洲生態(tài)保護立法應(yīng)立足黃河三角洲面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題，考慮流域立法的特征，依據(jù)中央政策和現(xiàn)行法律法規(guī)，總結(jié)前期治理工作的經(jīng)驗教訓，在借鑒長江保護法立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行制度設(shè)計。

四、立法制度設(shè)計

（一）關(guān)于黃河三角洲立法研究范圍

關(guān)于黃河三角洲范圍，主要有以下兩種：一種是自然地理概念上的黃河三角洲。黃河三角洲依據(jù)成陸時間，可以分為古代、近代和現(xiàn)代三角洲。自然地理概念上的黃河三角洲主要指近代黃河三角洲，是1855年黃河在銅瓦廂決口、奪大清河進入渤海沖擊而形成的三角洲平原，呈現(xiàn)以東營市墾利區(qū)寧海為頂點、北起徒駭河口、南至支脈溝河口的的扇形區(qū)域，面積約5400多平方公里，行政區(qū)域上包括東營市墾利區(qū)、河口區(qū)、東營區(qū)、利津縣、廣饒縣部分區(qū)域以及濱州市沾化區(qū)和無棣縣部分區(qū)域。第二種是《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》劃定的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)范圍。2009年11月，國務(wù)院正式批復了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，黃河三角洲成為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分?！饵S河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》界定的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)范圍包括東營市、濱州市和濰坊市的寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣，煙臺市的萊州市，共涉及6個地級市的19個縣（市、區(qū)），總面積2.65萬平方公里，占全省的六分之一。

經(jīng)過研究，調(diào)研組認為，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區(qū)為基礎(chǔ)，向周邊延伸擴展形成的經(jīng)濟區(qū)域，是為了促進發(fā)展、將自然環(huán)境條件相似的地方進行融合的區(qū)域，范圍較自然地理概念上的范圍要大得多。此次立法主要是為了加強生態(tài)保護，如果將《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》劃定的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)范圍作為立法的調(diào)整范圍，每個地方需要保護的側(cè)重點不一樣，這樣的話反而不能很好地突出黃河三角洲生態(tài)保護重點，不利于黃河三角洲整體保護。因此，本次立法的調(diào)整范圍按照第一種自然地理概念上的黃河三角洲確定，并在立法中明確：本條例所稱黃河三角洲，是指以東營市墾利區(qū)寧海為頂點，北起徒駭河口、南至支脈溝河口的扇形區(qū)域。

（二）關(guān)于生態(tài)保護規(guī)劃

黃河三角洲生態(tài)保護是一項長期工程、系統(tǒng)工程，做好黃河三角洲的生態(tài)保護，必須做到規(guī)劃先行，充分發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。調(diào)研認為，黃河三角洲生態(tài)保護立法應(yīng)當包含以下幾個方面：一是應(yīng)當明確省人民政府有關(guān)部門根據(jù)國家和省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、黃河流域綜合規(guī)劃、黃河河口綜合治理規(guī)劃，編制黃河三角洲生態(tài)保護規(guī)劃，報省人民政府批準后實施；二是應(yīng)當明確黃河三角洲生態(tài)保護規(guī)劃包含的內(nèi)容，比如生態(tài)保護與修復、環(huán)境保護與污染治理、綠色生態(tài)廊道、水安全保障等內(nèi)容；三是應(yīng)當明確，在黃河三角洲進行城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游、油氣勘探開發(fā)以及氣候資源開發(fā)利用等活動，必須符合黃河三角洲生態(tài)保護規(guī)劃，涉及黃河三角洲的各類區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃，應(yīng)當符合黃河三角洲生態(tài)保護規(guī)劃的要求；四是對嚴格遵守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，應(yīng)當作出明確規(guī)定。

（三）明確政府職責

黃河三角洲生態(tài)保護是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當梳理清楚省人民政府和所在地設(shè)區(qū)的市人民政府的各自職責。經(jīng)過調(diào)研論證，條例應(yīng)當明確：省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導黃河三角洲生態(tài)保護工作，建立健全黃河三角洲生態(tài)保護協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決黃河三角洲生態(tài)保護工作中的重大問題；黃河三角洲所在地設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當將黃河三角洲生態(tài)保護工作納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展。

（四）突出黃河三角洲水資源保護

水資源短缺是黃河流域最大的矛盾，黃河流域水資源量僅占全國的2%，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%；水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超40%的生態(tài)警戒線。生態(tài)脆弱是黃河流域最大的問題，位于下游的黃河三角洲更是如此，極易發(fā)生退化，恢復難度極大且過程緩慢。加強黃河三角洲水資源的保護，亦是黃河三角洲生態(tài)保護的基礎(chǔ)和保障。

經(jīng)過調(diào)研論證，黃河三角洲生態(tài)保護立法應(yīng)當在以下幾個方面加強對水資源的保護：一是加強水源涵養(yǎng)，規(guī)定采取措施保護植被，涵養(yǎng)水源，防御水災害，防治水污染，保護水生態(tài)，加強黃河河道及其入海備用流路岸線管控，保證水資源可持續(xù)利用；二是合理利用黃河水和外調(diào)水，統(tǒng)籌配置地表水、地下水和非常規(guī)水，科學合理分配水資源；三是黃河三角洲所在地縣級以上人民政府加強對飲用水水源保護區(qū)的保護，加強對地下水超采的管控；四是明確規(guī)定建立用水總量和強度控制目標體系，進行用水總量和強度控制；五是建立健全黃河三角洲水系連通機制，保障生態(tài)補水途徑暢通。

（五）重點加強對生物多樣性的保護

黃河三角洲是世界上土地增長速度最快、暖溫帶保存最完整、最廣闊、最年輕的濕地生態(tài)系統(tǒng)，是我國面積最大的野大豆分布區(qū)，也是東北亞內(nèi)陸和環(huán)太平洋鳥類遷徙的重要停歇地和越冬地，是國際重要的鳥類棲息地、繁殖地和中轉(zhuǎn)站，是中國乃至世界上重要的鳥類保護基地。受自然和人為因素影響，黃河三角洲天然濕地面積縮減，生物多樣性保護形勢仍然嚴峻。

經(jīng)過調(diào)研論證，黃河三角洲生態(tài)保護立法應(yīng)當在以下幾個方面加強對生物多樣性的保護：一是建立加強黃河三角洲生物多樣性保護工作的組織協(xié)調(diào)機制，健全監(jiān)測機制，提高預警和管理水平；二是加強對陸生野生動植物、水生生物、野生動植物棲息地和保護區(qū)的保護，加強對檉柳、白蠟等原生植物資源的保護，開展造林綠化、濕地修復等植被恢復工程，開展公益林的撫育和改造；三是建立生物安全監(jiān)測預警防控體系，開展對外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測、預警、控制、評估、清除等工作，建立常態(tài)化物種監(jiān)測、生態(tài)風險預警和應(yīng)急響應(yīng)機制，防范外來物種入侵。

（六）強調(diào)生態(tài)修復

近年來，由于黃河流域持續(xù)干旱及沿黃引水量增大，濕地淡水補給不足等因素影響，注入黃河三角洲生態(tài)濕地的水量驟減，已不能滿足黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)的需要，加上海水侵蝕和倒灌，造成濕地生態(tài)萎縮嚴重，淡水濕地面積逐年減少，濕地質(zhì)量下降，依賴濕地生存的動植物不斷減少。因此，通過黃河三角洲生態(tài)保護地方立法，保護修復濕地生態(tài)系統(tǒng)，以良好的自然生態(tài)環(huán)境支撐經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為黃河三角洲高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)，具有重要意義。

經(jīng)過調(diào)研，黃河三角洲生態(tài)保護立法應(yīng)當在以下幾個方面加強對黃河三角洲的生態(tài)修復：一是堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結(jié)合的原則，加強山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，組織開展?jié)竦乇Ｗo修復，有序推進退耕還河還濕，實施生態(tài)補水，減少油氣開采、圍墾養(yǎng)殖、港口航運等活動對黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)的影響；二是加強河口治理，保障入海河道暢通和河口防洪防凌安全，禁止侵占刁口河等黃河入海備用流路；三是組織開展退化農(nóng)用地生態(tài)修復、歷史遺留廢棄油氣井生態(tài)修復，加強黃河三角洲范圍內(nèi)國家公園、自然保護區(qū)和各類自然公園等自然保護地建設(shè)，實施生態(tài)修復工程，恢復提升自然保護地體系生態(tài)功能；四是加強荒灘荒地、重點風沙區(qū)、鹽堿地以及主要河流、道路沿線等重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)修復工作，加強對本行政區(qū)域河道、湖泊的排污口開展排查整治，實施分類管理；五是組織劃定黃河三角洲地下水重點污染防治區(qū)，明確環(huán)境準入、隱患排查、風險管控等管理要求，重點加強油氣開采區(qū)等地下水污染防治監(jiān)管；六是加強碳排放的管控，開展碳排放、能耗控制和空氣質(zhì)量達標協(xié)同管理。

（七）強化保障措施

為了做好黃河三角洲的生態(tài)保護，需要在以下幾個方面強化保障措施：一是資金保障，建立健全黃河三角洲生態(tài)保護財政保障機制，將生態(tài)修復重點項目建設(shè)納入財政預算，同時建立社會資本參與的多元化投資融資機制；二是完善生態(tài)補償，建立流域橫向生態(tài)補償機制，省人民政府財政和生態(tài)環(huán)境等部門應(yīng)當根據(jù)省級生態(tài)文明建設(shè)財政獎補規(guī)定，通過轉(zhuǎn)移支付等方式對黃河三角洲生態(tài)保護予以補償；三是應(yīng)急保障，依法做好水、大氣、土壤、森林、野生動植物等生態(tài)環(huán)境要素和自然災害監(jiān)測工作，編制自然災害、環(huán)境污染等突發(fā)事件應(yīng)急預案，保護人民生命財產(chǎn)安全。

五、調(diào)研工作小結(jié)

根據(jù)立法計劃工作安排，省十三屆人大常委會第三十二次會議已經(jīng)對條例草案進行了初次審議。此次立法調(diào)研時間緊、任務(wù)重，各部門團結(jié)協(xié)作，保質(zhì)保量完成了立法調(diào)研和法規(guī)起草任務(wù)。在調(diào)研工作中，注重做好以下幾點:

一是始終堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導。條例的啟動，是省人大常委會貫徹落實黨中央決策部署和省委工作安排的具體舉措。在調(diào)研和法規(guī)起草過程中，始終貫徹重大事項向省委請示報告制度。條例草案經(jīng)省政府常務(wù)會議討論通過后，形成正式的法規(guī)案；提交省人大常委會再次審議交付表決前，按程序報省委常委會進行研究，而后提交省人大常委會再次審議并交付表決。這一舉措，確保了黃河三角洲立法的指導思想和主要內(nèi)容始終遵循正確的政治方向，強化省委對立法工作的領(lǐng)導。

二是充分發(fā)揮人大在立法中的主導作用。為了整合資源，常委會動員各方面力量參與立法調(diào)研工作，在各個環(huán)節(jié)積極發(fā)揮人大的主導作用。一是組織成立立法起草小組。組織召開立法推進會，成立有省人大常委會法工委、省司法廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省水利廳等部門組成的立法起草小組，協(xié)同開展條例起草、調(diào)研和論證修改工作。二是組織制定工作推進方案。常委會法工委會同省司法廳研究制定了工作方案，對立法起草小組成員單位、立法服務(wù)基地、各階段調(diào)研和起草具體任務(wù)及完成時限等進行了詳細安排。同時注重與條例草案各相關(guān)起草單位的溝通協(xié)調(diào)，凝聚合力，加快立法工作進程。三是常委會領(lǐng)導牽頭部署調(diào)度，確保按時完成任務(wù)。省委主要領(lǐng)導多次聽取匯報，提出指導意見。常委會領(lǐng)導多次組織召開立法推進會和立法協(xié)調(diào)會，對調(diào)研和立法工作進行部署。

三是重視發(fā)揮地方立法研究服務(wù)基地作用。條例在調(diào)研、起草過程中，注重發(fā)揮地方立法研究服務(wù)基地的智庫作用，探索用好問題—課題—破題“三題遞進”方式，將立法過程中發(fā)現(xiàn)的問題交給地方立法研究服務(wù)基地，作為其課題進行研究論證，以創(chuàng)新性的制度設(shè)計實現(xiàn)破題。具體工作中，委托濱州學院地方立法研究服務(wù)基地承擔黃河三角洲生態(tài)保護立法課題研究，充分發(fā)揮地方立法研究服務(wù)基地的理論優(yōu)勢，有的放矢地解決了很多問題，為黃河三角洲生態(tài)保護立法提供了強有力的智力支持，實現(xiàn)了理論工作者、實踐工作者和立法工作者的深度融合?！?/p>