成都都市圈公共服務(wù)一體化水平測度與提升路徑研究

◆劉 鳳 黃麗萍 明翠琴

立足新發(fā)展階段，作為國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展載體的都市圈已逐漸成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新優(yōu)化的主力?！蛾P(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中明確提出“培育建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”的要求，積極推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，促進(jìn)都市圈公共服務(wù)均衡普惠、協(xié)同提升。為實(shí)現(xiàn)我國共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)，中央在《關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中提出要構(gòu)建“基本公共服務(wù)一體化實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)指標(biāo)”，作為衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展核心指標(biāo)體系之一。推進(jìn)公共服務(wù)一體化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的核心途徑，有利于為促進(jìn)都市圈創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展提供可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。

成都都市圈作為西部地區(qū)唯一的國家級(jí)都市圈，對(duì)承接成渝城市群區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同、引領(lǐng)西部經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。本文選取成都都市圈為研究案例，在明晰公共服務(wù)一體化與都市圈發(fā)展的內(nèi)在作用機(jī)制基礎(chǔ)上，構(gòu)建都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系，以期從多角度、多方面細(xì)化都市圈公共服務(wù)水平的變化趨勢與幅度，并提出提升成都都市圈公共服務(wù)一體化水平的對(duì)策建議，從而為構(gòu)建都市圈公共服務(wù)協(xié)同一體發(fā)展的新模式提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、理論模型與文獻(xiàn)綜述

（一）公共服務(wù)一體化與都市圈發(fā)展之間的關(guān)系

都市圈發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的必然結(jié)果，城市之間避免過度的資源不協(xié)調(diào)，以促進(jìn)區(qū)域資源聚集與輻射，加快區(qū)域資源普惠共享，進(jìn)而帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。推進(jìn)公共服務(wù)一體化是將區(qū)域范圍內(nèi)的公共資源可獲得性、便利性以及均等性推進(jìn)到區(qū)域之間[1]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共教育、基本社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等公共服務(wù)一體化，為都市圈發(fā)展提供重要的要素基礎(chǔ)支撐，利于發(fā)揮核心城市輻射作用，帶動(dòng)周邊城市激活資源，進(jìn)而促進(jìn)都市圈市場、經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)等方面的一體化[2]。同時(shí)，都市圈的創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展要求區(qū)域公共服務(wù)資源共享、推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平趨衡、便利共享與政策協(xié)同，以助力實(shí)現(xiàn)都市圈可持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。公共服務(wù)一體化與都市圈發(fā)展的邏輯關(guān)系可見圖1。

圖1 公共服務(wù)一體化與都市圈發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（二）公共服務(wù)一體化內(nèi)涵與水平測度

梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界主要圍繞公共服務(wù)一體化概念蘊(yùn)含以及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與測度方面展開。Chao[3]認(rèn)為公共服務(wù)一體化是公共服務(wù)均等化的進(jìn)階目標(biāo)，都市圈各城市秉持“共同體”發(fā)展理念，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)公共資源實(shí)現(xiàn)“無差別”的共享與利用?？到『徒獣云糩4]以羅爾斯正義三要素論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了“起點(diǎn)—過程—結(jié)果”公共服務(wù)均等化三維評(píng)價(jià)模型，提出公共服務(wù)一體化需平衡好均等化價(jià)值目標(biāo)與過程管理政策工具屬性的內(nèi)在關(guān)系。孫悅和項(xiàng)松林[5]基于合肥都市圈的發(fā)展歷程，將公共服務(wù)一體化概括為教育服務(wù)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與公共文化服務(wù)領(lǐng)域的一體化，總體體現(xiàn)地方學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、文體有獲等方面的民生愿景。關(guān)于都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系構(gòu)建與測度研究，多數(shù)學(xué)者采用熵值法進(jìn)行賦權(quán)評(píng)價(jià)，從客觀角度衡量區(qū)域公共服務(wù)一體化綜合水平[6，7]；另一部分學(xué)者結(jié)合泰爾系數(shù)法[8]、基尼系數(shù)法[9]等多種方法試圖找出影響都市圈公共服務(wù)一體化發(fā)展水平的原因以及優(yōu)化方向。既有研究針對(duì)公共服務(wù)一體化做出了豐富成果，但仍存在擴(kuò)展空間：一是在研究內(nèi)容上，在都市圈建設(shè)與區(qū)域一體化發(fā)展背景下，公共服務(wù)一體化被賦予了新內(nèi)涵，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待拓展與深化；二是在研究范圍上，圍繞公共服務(wù)一體化測度的研究大多聚焦于南京、合肥等東部發(fā)展較為成熟的都市圈，而缺乏對(duì)西部成長型都市圈的關(guān)注；三是在研究視角上，較少研究基于空間變化角度分析區(qū)域公共服務(wù)一體化的動(dòng)態(tài)變化過程。鑒于此，本文基于都市圈公共服務(wù)一體化發(fā)展背景，試圖構(gòu)建都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系，選取西部地區(qū)最具代表性的國家級(jí)都市圈成都都市圈為研究對(duì)象，對(duì)都市圈公共服務(wù)一體化及其區(qū)域差異進(jìn)行科學(xué)測度，進(jìn)一步考察公共服務(wù)一體化變化態(tài)勢與內(nèi)在機(jī)理，以豐富對(duì)西部成長型都市圈公共服務(wù)一體化發(fā)展機(jī)理的認(rèn)識(shí)，并從區(qū)域質(zhì)量發(fā)展角度提出推進(jìn)都市圈公共服務(wù)一體化的對(duì)策建議。

二、都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）指標(biāo)體系

本文在彭迪云等人[10]研究基礎(chǔ)上，結(jié)合都市圈發(fā)展實(shí)際，將公共服務(wù)基本要素內(nèi)容確定為公共教育一體化、社保就業(yè)一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化以及公共文化服務(wù)一體化等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并依據(jù)4個(gè)維度將評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，具體如表1所示。

表1 都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系

（二）研究對(duì)象與數(shù)據(jù)來源

本文以西部成長型都市圈成都都市圈為研究對(duì)象，具體原因在于：成都都市圈于2021年由國家發(fā)改委正式批復(fù)成立，是初創(chuàng)型國家級(jí)都市圈，選取近5年發(fā)展數(shù)據(jù)有利于剖析都市圈在正式批復(fù)成立之前及之后的對(duì)比，有利于動(dòng)態(tài)觀察成都都市圈各城市公共服務(wù)一體化的發(fā)展演化過程，以深刻理解公共服務(wù)一體化與都市圈創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。根據(jù)《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》，成都都市圈涵蓋城市為成都市、德陽市、眉山市與資陽市，文本數(shù)據(jù)來源于2017～2021年成都都市圈各城市《統(tǒng)計(jì)年鑒》以及對(duì)應(yīng)年份《衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》與《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

（三）研究方法

1.熵權(quán)法。采用客觀賦權(quán)法熵值法以確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，在都市圈公共服務(wù)發(fā)展實(shí)際基礎(chǔ)上，觀察都市圈公共服務(wù)一體化綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。需進(jìn)行無量綱標(biāo)準(zhǔn)化處理，Xij表示第i年的第j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)值。X＇ij為標(biāo)準(zhǔn)化值，取值為[0，1]。計(jì)算公式如下：

計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)下在第i年的特征比重或貢獻(xiàn)度：

對(duì)第j個(gè)指標(biāo)進(jìn)行熵值算：

2.基本標(biāo)準(zhǔn)差分級(jí)方法。以都市圈內(nèi)各城市公共服務(wù)一體化綜合水平均值為標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)，進(jìn)而定義都市圈公共服務(wù)一體化相對(duì)發(fā)展差異指數(shù)，計(jì)算公式如下：

為了更好觀察區(qū)域間公共服務(wù)一體化的差異情況，本文參考許莉和萬春的研究[11]，將D定義為相對(duì)發(fā)展差異指數(shù)，σ為標(biāo)準(zhǔn)差。為了更加細(xì)致地觀察各城市的發(fā)展變化，本文將相對(duì)發(fā)展差異指數(shù)（D）劃分為4個(gè)等級(jí)，分別為相對(duì)富集區(qū)（D≥0.5）、相對(duì)均衡區(qū)（0≤D＜0.5）、相對(duì)短缺區(qū)（-0.5≤D＜0）以及嚴(yán)重短缺區(qū)（-1≤D＜-0.5），以此體現(xiàn)都市圈內(nèi)各城市公共服務(wù)一體化發(fā)展的差異。

3.基尼系數(shù)法。基尼系數(shù)法最早用于測度社會(huì)居民收入分配差異[12]，是反映離散程度的重要測量指標(biāo)，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于目標(biāo)維度下均等化的評(píng)價(jià)測度分析。一般而言，G值介于0與1之間，其值越大，表示差距越大。本文采用基尼系數(shù)法客觀反映都市圈各城市公共服務(wù)一體化總體均衡程度以及各維度的細(xì)分差異，參照王雪晴和田家華[13]相關(guān)研究，將G進(jìn)行劃分。G＜0.2公共服務(wù)一體化水平測度指標(biāo)體系表示發(fā)展相對(duì)平衡；0.2≤G＜0.4表示處于正常狀態(tài)；0.4≤G≤0.6表示發(fā)展差距較大；G＞0.6表示發(fā)展差距過于懸殊。計(jì)算公式如下：

其中，G表示都市圈各城市公共服務(wù)差異水平；n為樣本容量，本文為都市圈內(nèi)城市數(shù)量4為樣本均值；Y1，Y2，Y3，…，Yn為從大到小的樣本值。

三、成都都市圈公共服務(wù)一體化水平分析

（一）成都都市圈公共服務(wù)一體化綜合水平分析

根據(jù)熵值法計(jì)算得出成都都市圈公共服務(wù)一體化水平發(fā)展情況，公共教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與公共文化服務(wù)均呈現(xiàn)增長趨勢，但不同公共服務(wù)增長速度不同，導(dǎo)致基本公共服務(wù)一體化水平在不同年份出現(xiàn)位次變化。具體而言，公共教育一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化與社保就業(yè)一體化處于較高水平的發(fā)展趨勢，尤其是在醫(yī)療衛(wèi)生一體化方面，2019年至2021年有著明顯增長，增福為26.41%。公共文化服務(wù)一體化對(duì)比公共服務(wù)一體化其余3個(gè)維度而言，發(fā)展水平較低，存在一定程度上的發(fā)展差距。但總體上看，隨著都市圈各城市互動(dòng)作用效應(yīng)的發(fā)揮，公共服務(wù)正在加速一體化進(jìn)程，見圖2。

圖2 成都都市圈公共服務(wù)一體化一級(jí)指標(biāo)維度變化趨勢

從成都都市圈成員城市來看，僅成都市公共服務(wù)發(fā)展水平較為突出，遠(yuǎn)領(lǐng)先于德陽、眉山、資陽；德陽與資陽公共服務(wù)發(fā)展水平存在細(xì)微下降趨勢，呈現(xiàn)出“追趕”態(tài)勢。造成都市圈地方公共服務(wù)水平差異的原因可能在于地區(qū)間橫向財(cái)政資源差異[14]。以2021年為例，成都市公共服務(wù)綜合水平較德陽、眉山與資陽分別高73.78%、69.81%、66.41%。從2021年教育支出占財(cái)政支出比例數(shù)據(jù)來看，成都市為15.98%，處于領(lǐng)先水平，德陽、眉山、資陽僅為13.54%、6.27%、13.79%。這一定程度上反映出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入等因素的差異導(dǎo)致成都都市圈公共服務(wù)供給能力不協(xié)同，區(qū)域公共資源差異較大，具體可見表2。

表2 成都都市圈公共服務(wù)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)值

（二）成都都市圈公共服務(wù)一體化各維度指標(biāo)均衡性分析

運(yùn)用基尼系數(shù)法對(duì)成都都市圈公共教育一體化、社保就業(yè)一體化、醫(yī)療衛(wèi)生一體化與公共文化服務(wù)一體化等各具體維度發(fā)展情況進(jìn)行均衡性測度。從表3的結(jié)果來看，成都都市圈公共服務(wù)一體化各維度基尼系數(shù)均小于0.3，屬于相對(duì)正常的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從各維度均衡性綜合對(duì)比來看，社保就業(yè)一體化發(fā)展水平在各城市間的發(fā)展差距相對(duì)較大，與均值發(fā)展距離較遠(yuǎn)。這表明，應(yīng)針對(duì)完善都市圈各城市異地社保機(jī)制，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，極力促進(jìn)社保就業(yè)領(lǐng)域的公共資源普惠提升。

表3 成都都市圈公共服務(wù)一體化各維度均衡性測度結(jié)果

具體到一級(jí)指標(biāo)各維度，通過時(shí)間縱向?qū)Ρ瓤梢园l(fā)現(xiàn)，2017年至2021年間，公共文化服務(wù)一體化指數(shù)基尼系數(shù)在0.5～0.6區(qū)間，說明都市圈內(nèi)公共文化服務(wù)發(fā)展差距較大，具體表現(xiàn)在例如都市圈內(nèi)公共圖書館藏量，成都市均值在2000萬冊(cè)以上，而德陽、資陽均值僅百萬冊(cè)，眉山均值僅有60.19萬冊(cè)；社保就業(yè)一體化指數(shù)基尼系數(shù)在0.3～0.4之間，且存在下降趨勢，表明一體化發(fā)展態(tài)勢良好；醫(yī)療衛(wèi)生一體化指數(shù)存2018年到2021年存在“斷崖式”下降趨勢，2021年基尼指數(shù)為0.195247，小于臨界值0.2，表明都市圈內(nèi)在基本醫(yī)療服務(wù)方面存在靠齊趨勢，發(fā)展相對(duì)均衡；而在公共教育一體化方面，基尼指數(shù)存在上升趨勢，都市圈各城市教育資源還需進(jìn)一步加大共享力度。具體可見表4。

表4 2017年～2021年成都都市圈公共服務(wù)一體化一級(jí)指標(biāo)維基尼系數(shù)

（三）成都都市圈公共服務(wù)一體化空間演化趨勢

根據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)差分級(jí)方法計(jì)算都市圈內(nèi)各城市公共服務(wù)一體化發(fā)展的差異，并根據(jù)等級(jí)進(jìn)行劃分，利用ArcGIS10.8軟件繪制2017年至2021年成都都市圈公共服務(wù)一體化水平發(fā)展的空間演化圖，如圖3所示。整體上看，近五年成都都市圈公共服務(wù)一體化水平變化不大，成都市公共服務(wù)一體化水平處于絕對(duì)領(lǐng)先水平；2017年至2020年間，眉山市與資陽市受中心城市的輻射帶動(dòng)作用有限，公共資源較為匱乏，公共服務(wù)發(fā)展水平處于較低的發(fā)展?fàn)顟B(tài)；2018年德陽市在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入較2017年有所增長，取得了較好的成效，公共服務(wù)水平有所上升，隨著2019年起財(cái)政投入的減少，公共服務(wù)成效水平存在下降趨勢。

圖3 2017年～2020年成都都市圈公共服務(wù)一體化空間分布

隨著成都都市圈的正式批復(fù)設(shè)立，對(duì)加快圈內(nèi)公共服務(wù)一體化起到了積極的促進(jìn)作用，雖德陽市與眉山市公共服務(wù)水平等級(jí)未有變化，但在區(qū)間數(shù)據(jù)上有所上升；其中，資陽市積極融入成都都市圈取得了較好的成效，在對(duì)比都市圈公共服務(wù)資源差異方面，實(shí)現(xiàn)了區(qū)間等級(jí)的提升。整體而言，都市圈內(nèi)各城市公共服務(wù)一體化存在向好的發(fā)展趨勢，具體可見圖4。

圖4 2021年成都都市圈公共服務(wù)一體化空間分布

四、成都都市圈公共服務(wù)一體化水平提升對(duì)策建議

本研究基于構(gòu)建的都市圈公共服務(wù)一體化指標(biāo)體系，運(yùn)用熵權(quán)法測算2017年至2021年成都都市圈公共服務(wù)一體化水平，都市圈內(nèi)各城市公共服務(wù)發(fā)展水平呈現(xiàn)上升趨勢，但城市之間公共服務(wù)一體化發(fā)展較不均衡，成都市處于絕對(duì)領(lǐng)先地位，而德陽、眉山、資陽等城市公共服務(wù)發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提高。此外，本文利用差異系數(shù)法具體計(jì)算了各城市的發(fā)展差異，運(yùn)用ArcGIS從空間變化視角直觀顯示了近5年成都都市圈各城市公共服務(wù)一體化的發(fā)展程度。為推進(jìn)成都都市圈公共服務(wù)區(qū)域整體化協(xié)同一體發(fā)展，加快建設(shè)具有國際影響力和區(qū)域帶動(dòng)力的新型智慧都市圈，提出以下三點(diǎn)建議，以期提供實(shí)踐參考。

（一）樹立“都市圈共同體”理念，創(chuàng)新公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展機(jī)制

建立健全公共服務(wù)一體化發(fā)展機(jī)制與規(guī)劃，注重以整體性規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)性合作，為都市圈提供持續(xù)的制度化發(fā)展動(dòng)力?，F(xiàn)今，由于都市圈各市公共服務(wù)一體化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且其改革舉措所涉及公共服務(wù)領(lǐng)域單位較多，缺乏相對(duì)應(yīng)決策部署與操作參考，比如出現(xiàn)異地“多跑路、瞎折騰”等情況。因此，還需著力打造教育發(fā)展、社會(huì)保障與就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療協(xié)作、公共文化服務(wù)都市圈共同體，推進(jìn)公共資源在都市圈內(nèi)共建共享、互利共享，發(fā)揮成都市這一核心城市的輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)一步推進(jìn)各城市公共服務(wù)具體領(lǐng)域均衡化、協(xié)同化、整體化發(fā)展，積極建設(shè)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展都市圈。

（二）優(yōu)化多元主體參與機(jī)制，共建多元共融服務(wù)網(wǎng)

加快提升都市圈公共服務(wù)一體化既是一項(xiàng)重要的民生工程，又是促進(jìn)區(qū)域高效能治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)維度層面，必須堅(jiān)持可持續(xù)性高質(zhì)量發(fā)展的基本原則。但由于地方財(cái)政實(shí)力存在差異，僅依靠政府端整合各方面資源難以滿足區(qū)域一體化實(shí)現(xiàn)進(jìn)程以及公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)要求[15]，因此，需積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織以及公益團(tuán)體在公共服務(wù)供給的參與作用，建立政府、市場、社會(huì)三方共建、共治、共享的公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)供給效率與效益，以形成都市圈多元主體參與完善公共服務(wù)一體化機(jī)制的新格局，進(jìn)一步整體提升公共服務(wù)水平，共同打造充滿創(chuàng)新活力的優(yōu)質(zhì)生活圈。

（三）依托大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)跨市融合

充分利用大數(shù)據(jù)的運(yùn)轉(zhuǎn)與傳輸能力，積極解決都市圈內(nèi)“數(shù)據(jù)煙囪”與“信息孤島”等問題，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立公共信息數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)區(qū)域信用信息、醫(yī)療信息、教育信息的共享互認(rèn)[16]，推動(dòng)食用農(nóng)產(chǎn)品、消費(fèi)品互認(rèn)互通互監(jiān)，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇資格協(xié)助認(rèn)證合作、異地就醫(yī)結(jié)算合作、工傷保險(xiǎn)合作等，促進(jìn)形成智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧化、精準(zhǔn)化與高效化發(fā)展，共建數(shù)字化、便捷化與品質(zhì)化都市圈。