我國外層空間安全維護法治問題研究

賈俊鵬 朱雯 郭旗（航天工程大學）

隨著人類外層空間活動的深入開展，外空安全對各國政治、經(jīng)濟、軍事等安全的影響日益增強，外層空間軍事化、空間碎片等威脅外空安全的因素也隨之增多。而現(xiàn)行的國際國內(nèi)外層空間法律規(guī)制還存在諸多問題，給我國外空利益維護帶來嚴峻挑戰(zhàn)。新時代，貫徹落實總體國家安全觀，加快航天強國建設(shè)，加強我國外空安全法治體系建設(shè)，推動空間國際法完善與落實，以法治思維和方式推進外空安全維護與和平開發(fā)利用成為國家安全戰(zhàn)略的重要課題。

1 機遇與挑戰(zhàn)并存的航天時代

作為科技創(chuàng)新的前沿領(lǐng)域，外空孕育著顛覆性、革命性的科技進步，顛覆性創(chuàng)新技術(shù)是我國建設(shè)科技強國，實現(xiàn)彎道超車的重要抓手。近年來，我國航天事業(yè)堅持自立自強，突破重重技術(shù)難關(guān)，“天問”“祝融”飛抵火星，“嫦娥”帶回月球采樣，“天和”“神舟”“天舟”共建中國空間站，2021 年中國航天全年發(fā)射達55 次，居世界第一。同時也逐步形成了北斗衛(wèi)星導航、高通量衛(wèi)星通信等一批空間技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用的示范性項目，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家安全保障提供了有力支撐。

外層空間資產(chǎn)安全的重要性和脆弱性，使我國外空安全面臨著強風險。2021 年7 月和10 月，美國衛(wèi)星2 次抵近中國空間站，迫使空間站實施緊急避碰，這對我國空間站和航天員構(gòu)成了極大威脅。外空資產(chǎn)不僅支撐國家軍事、政治安全，也在能源、通信、金融、交通、農(nóng)業(yè)、海洋、防災(zāi)減災(zāi)等經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面具有重要保障和輔助作用，是國家穩(wěn)定發(fā)展的重要支柱，且這種“牽一發(fā)而動全局”的地位正在日益凸顯。冷戰(zhàn)時期，國際社會普遍開始認識到規(guī)制限制外空武器化和軍備競賽對外空安全的重要意義，但伴隨空間技術(shù)的發(fā)展進步和航天活動的頻繁開展，開始出現(xiàn)了影響外空安全的另一重要因素，即空間碎片。根據(jù)聯(lián)合國外空委科技小組委員會的報告，目前空間碎片正以每年10%的速度增加，碰撞在軌航天器的概率也在不斷上升，使得世界各國的外空資產(chǎn)均面臨著難以預(yù)測的安全威脅。因此，外空武器化、軍事化和空間碎片問題已然成為影響外空安全的兩個主要方面。

2 外層空間活動法律規(guī)制現(xiàn)狀

外層空間安全依賴于各國和平、有序利用外空，需要國際空間法對空間活動進行有效規(guī)制。目前，國際社會已制定生效了多部多邊條約、區(qū)域性協(xié)定和軟法規(guī)范等，世界主要航天國家也都制定了本國外空領(lǐng)域法律法規(guī)和階段性戰(zhàn)略規(guī)劃，共同構(gòu)成了現(xiàn)行空間法律規(guī)范體系。

國際空間法現(xiàn)狀及困境

外空五大條約是國際空間法的主要內(nèi)容。這五大條約強調(diào)和平利用外層空間，從總體上確立了自由探索利用、保護環(huán)境、遵守一般國際法等基本原則，規(guī)定了營救、賠償、登記等制度，被國際社會普遍認可和接受。

其他國際條約中與外空有關(guān)的條款也是國際空間法的重要組成部分。外空安全的含義隨著空間技術(shù)、空間活動的發(fā)展而不斷豐富，其他領(lǐng)域國際條約中與外空安全相關(guān)的內(nèi)容，也是國際空間活動中要遵循的規(guī)則。例如：1963 年的《禁止在大氣層、外層空間和水下進行核武器試驗條約》，雖是主要關(guān)注核試驗的條約，但仍與外層空間軍事化有著密切關(guān)系；1973年《國際電信公約》強調(diào)了避免對外層空間通信進行有害干擾；1977 年《禁止改變環(huán)境技術(shù)公約》將改變外層空間環(huán)境的技術(shù)活動列入禁止范圍。

國際組織和機構(gòu)的決議、報告、準則、倡議等軟法文件是國際空間法的輔助性淵源。聯(lián)合國外空委下轄的法律小組2017 年發(fā)布的會議報告，集中反映了世界各國反對外空軍事化、武器化和對外層空間探索惠及全人類的訴求，體現(xiàn)了絕大多數(shù)國家的共同意志。聯(lián)合國大會裁軍及國際安全委員會自20 世紀80年代以來，也多次發(fā)布關(guān)于防止外層空間軍備競賽的決議。還有聯(lián)合國框架下的《外層空間活動中的透明度和建立信任措施問題政府專家組報告》《空間碎片減緩準則》《外層空間核動力源應(yīng)用安全框架》等文件；歐盟框架下的《外層空間活動國際行為守則草案》（簡稱《ICOC 草案》）；中、俄在裁軍談判會議上提交的《防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約草案》（簡稱《PPWT 草案》）等。這些涉及外層空間安全的軟法文件，是未來形成新的防止外空軍事化、武器化，保障外空安全國際條約的重要基礎(chǔ)。盡管它們?nèi)狈Ψ杉s束力，但也極大地彌補了傳統(tǒng)國際空間法存在的不足，對各國外空活動產(chǎn)生了一定的規(guī)制和引導作用，推動著外空活動有序發(fā)展。

現(xiàn)有外空國際法已難以應(yīng)對當前外空安全形勢?？臻g技術(shù)快速發(fā)展，外空活動主體和類型日益多樣，美國等航天大國不斷推動外空戰(zhàn)場化，而國際空間法發(fā)展明顯滯后。

一是對“外空武器”定義模糊?！锻饪諚l約》第四條規(guī)定，禁止在外層空間部署核武器以及大規(guī)模殺傷性武器。這意味著一些被解釋為出于科學研究和維護自身安全為目的的軍事設(shè)施是不被禁止的，且上述條款對“大規(guī)模殺傷性武器”的定義還停留在20世紀對武器的認知。實際上，外空中體積不大的物體圍著地球高速運轉(zhuǎn)，碰撞其他空間物體，或是從外空通過火箭助推、自由落體撞向地球，均能產(chǎn)生巨大動能，造成毀滅性打擊，這使得該條款對外空武器的限制難以具體，對遏制外空武器化的進程作用有限。

二是外空活動透明度不高?！兜怯浌s》中規(guī)定的發(fā)射國登記義務(wù)僅對發(fā)射國國名、外空物體的適當標志或登記號碼、發(fā)射日期和地域、基本的軌道參數(shù)等基本信息進行了要求，對發(fā)射物具體是軍事設(shè)施還是民用設(shè)施，很難加以區(qū)分和鑒別，無法發(fā)揮登記監(jiān)管的作用。

三是外空環(huán)境保護已迫在眉睫。外空開發(fā)利用使外空環(huán)境日趨復(fù)雜，空間碎片快速增多，多數(shù)碎片的責任主體無法確定，碎片移除技術(shù)還處于起步階段，外空環(huán)境保護難以有效落實。

其他國家外空法規(guī)政策情況

自1958 年美國頒布全球首部航天立法《國家航空航天法》以來，世界上已經(jīng)有近30 個國家出臺了航天法，許多航天大國還針對不同時期的外空安全需要，出臺相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃和指導法規(guī)，為維護本國外空安全利益和促進外空利用活動提供政策制度保障。

美國是航天活動最頻繁的國家。近年來不斷完善和升級外空戰(zhàn)略政策，2020 年底新修訂的《國家太空政策》突出強調(diào)維護自身外空領(lǐng)導地位，謀求絕對優(yōu)勢，以實力保障美國優(yōu)先等原則。創(chuàng)建天軍作為美軍第六大軍種，美聯(lián)參會多次修訂《太空作戰(zhàn)》聯(lián)合條令，將外空視為獨立作戰(zhàn)任務(wù)領(lǐng)域，突出外空的戰(zhàn)略價值，全面維護其外空霸主地位。

俄羅斯聯(lián)邦承接了前蘇聯(lián)大部分的航天資產(chǎn)。自1993 年俄羅斯制定《空間活動法》以來，已完成12 次修改。此外，還先后頒布了200 余部涉及外空的部門規(guī)章，定期審核修訂《外空計劃》《外空活動發(fā)展戰(zhàn)略》等政策指導性文件，涵蓋了外空活動的各個方面、環(huán)節(jié)、層級，構(gòu)成了俄羅斯完備的國內(nèi)外空法規(guī)、政策體系。

其他國家也從不同層面制定了本國的空間政策法規(guī)。英國1986 年制定了《外層空間法》，2014年新發(fā)布了《國家外空安全政策》，2021 年4 月正式成立太空司令部。日本2008 年修改了《宇宙基本法》，解除了航天不能用于軍事目的的禁令，使其空間軍事活動合法化，并定期發(fā)布《宇宙基本計劃》，推動空間技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。還有澳大利亞、加拿大、法國、南非等諸多國家都以基本法的形式出臺了本國空間法。

可以看出，各國制訂和完善外層空間戰(zhàn)略和政策的目的非常明確，即促進本國發(fā)展外層空間能力，爭奪外空主導權(quán)，獲取和維護外空利益。

3 我國外層空間安全法規(guī)政策現(xiàn)狀和存在問題

“法律是治國之重器,善法是良治之前提”，通過法治有效維護國家安全是加強和完善國家治理的重要經(jīng)驗。中國近年來制定了一系列有助于推動外空安全建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策法規(guī)，航天事業(yè)也在不斷邁上新的臺階。但對比其他空間大國，我國外空安全領(lǐng)域法治建設(shè)還處于起步階段。

我國外空法規(guī)政策現(xiàn)狀

《2010 年中國的國防》白皮書指出，中國按照和平利用外空的原則，參與空間國際合作。2013 年發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出，堅定不移實行積極防御軍事戰(zhàn)略，防備和抵抗侵略，遏制分裂勢力，保衛(wèi)邊防、海防、空防安全，維護國家海洋權(quán)益和在外空、網(wǎng)絡(luò)空間的安全利益。2015 年發(fā)表的《中國的軍事戰(zhàn)略》指出，中國一貫主張和平利用外層空間，反對外空武器化和軍備競賽，積極參與國際外空合作。密切跟蹤掌握外空態(tài)勢，應(yīng)對外空安全威脅與挑戰(zhàn)，保衛(wèi)外空資產(chǎn)安全，服務(wù)國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，維護外空安全。2019 年發(fā)表的《新時代的中國國防》白皮書指出，“外空、網(wǎng)絡(luò)安全威脅日益顯現(xiàn)”，要“維護國家海洋權(quán)益，維護國家在外空、電磁、網(wǎng)絡(luò)空間等安全利益，維護國家海外利益，支撐國家可持續(xù)發(fā)展?！卑灼状喂_新時代軍隊“四個戰(zhàn)略支撐”的使命任務(wù)，將維護外空安全列入“維護重大安全領(lǐng)域利益”部分，指出“外空是國際戰(zhàn)略競爭制高點，外空安全是國家建設(shè)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略保障。著眼和平利用外空，中國積極參與國際外空合作，加快發(fā)展相應(yīng)的技術(shù)和力量，統(tǒng)籌管理天基信息資源，跟蹤掌握外空態(tài)勢，保衛(wèi)外空資產(chǎn)安全，提高安全進出、開放利用外空能力?！笨v觀近些年來國防白皮書，從提出“外層空間安全”，到將“外層空間安全”定位為“國家建設(shè)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略保障”，可以清楚發(fā)現(xiàn)，我們對外空安全在國家安全體系中作用的認識正在逐步深化，外空安全在我國安全體系中的定位也愈加明晰。

2015 年頒布的《國家安全法》以總體國家安全觀為指導，將外層空間、國際海底區(qū)域和極地等“戰(zhàn)略新疆域”的安全納入國家安全體系。2020 年12 月我國新修訂了《國防法》，著眼新型安全領(lǐng)域活動和利益的防衛(wèi)需要，將傳統(tǒng)邊?？辗劳卣怪吝叿馈⒑７?、空防和其他重大安全領(lǐng)域防衛(wèi)，明確外空、電磁、網(wǎng)絡(luò)空間等重大安全領(lǐng)域防衛(wèi)政策，首次將外空安全保障需求寫入軍事領(lǐng)域基本法中，為我國維護外層空間權(quán)益提供了基本法理依據(jù)，順應(yīng)了新時代國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，也對我們建設(shè)航天強國，提升維護國家安全的戰(zhàn)略能力提出了更高要求。另外，與國家外空安全和國防建設(shè)有關(guān)的其他法律，如《中華人民共和國國防動員法》《中華人民共和國國防交通法》《中華人民共和國軍事設(shè)施保護法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等，以及有關(guān)環(huán)境保護、事故和應(yīng)急救援的法律，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等同樣適用于航天領(lǐng)域。

我國始終倡導防止外空武器化，支持和參與空間碎片減緩工作。積極履行《登記公約》締約國義務(wù)，2001 年2 月國防科學技術(shù)委員會頒布了《空間物體登記管理辦法》，建立了國家對空間物體的登記制度。國防科工局于2009 年發(fā)布了《空間碎片減緩與防護管理辦法》，對國內(nèi)航天器研制的空間碎片控制管理提出了明確的要求，2017 年根據(jù)國際標準修訂了我國航天行業(yè)標準《空間碎片減緩要求》。我國還致力于推動防止外空武器化的國際合作，2008 年，中、俄共同向裁軍談判會議提交了《PPWT 草案》，近年來不斷修改完善,回應(yīng)美國等西方國家的質(zhì)疑，旨在推動談判締結(jié)新的防止外空軍事化、武器化的國際法律文書，彌補當前國際法對外空武器化問題規(guī)制和約束力的不足，真正實現(xiàn)和平開發(fā)和利用外層空間。

我國外空法規(guī)政策建設(shè)存在的問題

中國航天事業(yè)在創(chuàng)造奇跡的同時，也要認識到在法律法規(guī)建設(shè)上還存在一系列制約發(fā)展和關(guān)乎安全的突出問題，需要我們下大力解決。

我國目前已有一些與航天活動有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對航天科研生產(chǎn)活動的發(fā)射、許可、空間物體登記、航天進出口管控等進行管理和規(guī)制。但還尚未出臺航天基本法，相關(guān)配套規(guī)范也不成體系，且我國航天活動法律性文件位階較低，多分散存在于行政法規(guī)、部門規(guī)章等，缺乏足夠的法律約束力。

由于我國航天事業(yè)發(fā)展初期多是國家主導和政府壟斷，長期以來形成了多部門齊抓共管的局面，各部門在航天活動中的權(quán)責界限不夠清晰，需要綜合性的航天法對各個環(huán)節(jié)進行全面的梳理、統(tǒng)籌和規(guī)制。同時，還缺少規(guī)范和促進商業(yè)航天活動的專門法律，一定程度上制約了商業(yè)領(lǐng)域技術(shù)、人才、資金等資源有序進入航天領(lǐng)域，也不利于航天科技在成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用中發(fā)揮應(yīng)有的質(zhì)效。

中國在國際空間開發(fā)利用和合作交流中缺少話語權(quán)，受制于美、歐等航天大國制訂的空間國際法律和規(guī)則，國際空間規(guī)則是否合理關(guān)系著我國的國家戰(zhàn)略安全和空間發(fā)展權(quán)益能否得到有效保障。而通過對國內(nèi)立法完善，將國內(nèi)法推向國際多邊層面，對于提升我國在外層空間方面規(guī)則制定的話語權(quán)和影響力具有重要意義。

4 我國外層空間安全法治建設(shè)的建議

外空安全的維護不僅需要完善我國政策法規(guī)體系，也需要以總體國家安全觀為指導，貫徹人類命運共同體理念，深入?yún)⑴c國際合作與外空治理，為架構(gòu)合理有序的國際空間法規(guī)范作出中國貢獻。

制定航天基本法，融入國家外空安全戰(zhàn)略

2013 年，《中華人民共和國航天法》被列入全國人大常委會立法規(guī)劃，航天基本法的任務(wù)是協(xié)調(diào)現(xiàn)有航天法律法規(guī)，彌補立法空白，為未來該領(lǐng)域形成完善的立法體系奠定基礎(chǔ)?！秶野踩ā贰秶婪ā芬约皣腊灼确ㄒ?guī)政策，對我國維護外空安全的總體戰(zhàn)略進行了規(guī)劃，是《航天法》制定的重要法理支撐。應(yīng)當加快航天基本法立法進程，將維護我國外空利益，和平開發(fā)和利用外空，防止外空軍事化、武器化，保護外空環(huán)境，減緩和移除空間碎片等原則和內(nèi)容寫入航天基本法，確立我國航天活動的基本準則規(guī)范。

強化政策引導，促進外空安全融合式發(fā)展

推動航天產(chǎn)業(yè)和外空安全建設(shè)融合式發(fā)展，需要發(fā)揮法規(guī)政策的規(guī)范和引導作用，調(diào)動各領(lǐng)域參與航天活動、建設(shè)外空安全的積極性。我國應(yīng)依據(jù)《國家安全法》《國防法》和擬頒布的《航天法》等基本法的要求，制定對口銜接的航天活動監(jiān)管、外空資產(chǎn)設(shè)施登記管理、航天器損害賠償、外空環(huán)境保護等具體法規(guī)政策，促進民間資金、人才、技術(shù)等要素有序參與外空安全建設(shè)。逐步形成國家主導、軍民需求、市場資本、商業(yè)反哺的良性發(fā)展模式，推動航天產(chǎn)業(yè)持續(xù)改革創(chuàng)新、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、迸發(fā)動力，在助力我國外層空間安全建設(shè)的同時，培育新的經(jīng)濟增長點。

堅持中國立場，深度參與國際空間治理

構(gòu)建外層空間人類命運共同體是立足全人類共同利益解決國際外空安全問題的必然選擇。我國一貫堅持和平開發(fā)利用外空，支持聯(lián)合國大會、外空委、裁談會維護外空安全的各項決議，反對外空軍事化和武器化。不斷完善外空領(lǐng)域國內(nèi)法，將外空活動治理納入我國國家治理體系，積極履行國際義務(wù)，為外空安全維護和環(huán)境保護作出應(yīng)有貢獻。持續(xù)推動人類命運共同體理念廣泛傳播，為外空國際法建設(shè)提供新的思路和指引，為外空國際治理提供中國智慧和中國方案。在外空武器化問題上，繼續(xù)完善中、俄《PPWT草案》，最大程度凝聚國際社會共識，推動簽訂更具有可行性和約束力的防止外空武器化和軍備競賽的國際條約。在空間碎片治理問題上，加強國際空間技術(shù)交流合作，參與空間碎片減緩和移除工作，總結(jié)展示我國在外空環(huán)境保護和治理方面取得的經(jīng)驗成就，通過我國快速發(fā)展的航天事業(yè)，為維護外空安全、完善外空環(huán)境治理作出更多的貢獻。