廣州市海綿城市規(guī)劃策略研究

陳華 廣州市交通規(guī)劃研究院有限公司

1.廣州市海綿城市研究背景與意義

1.1 研究背景

近年來(lái)我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市生態(tài)環(huán)境與城市建設(shè)之間的矛盾日益突出。由于我國(guó)城市建設(shè)多采用不透水鋪裝，且缺乏洪澇災(zāi)害管理概念與措施，一旦到達(dá)雨季時(shí)，城市內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年到2016年，我國(guó)有31個(gè)省份受到過(guò)內(nèi)澇災(zāi)害，損失規(guī)模千億以上。此外，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，忽略生態(tài)保護(hù)，大量污染物的肆意釋放對(duì)國(guó)家水資源產(chǎn)生了嚴(yán)重破壞，不僅限制了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對(duì)人民的健康帶來(lái)重大威脅。2012年4月中國(guó)率先提出"海綿城市"的理念，2013年12月12號(hào)習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)了海綿城市的滲、蓄、滯、凈、用、排的六種作用，引領(lǐng)中國(guó)海綿城市發(fā)展。2014年國(guó)家各部門(mén)開(kāi)展海綿城市試點(diǎn)工作，廣州市響應(yīng)號(hào)召，積極探索海綿城市規(guī)劃策略，但在具體實(shí)施中遇到種種問(wèn)題，海綿城市規(guī)劃建設(shè)難以實(shí)施。

1.2 研究意義

2021年3月5日，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(草案)》出臺(tái)，計(jì)劃中明確提出堅(jiān)定不移地貫徹創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綠化、開(kāi)放式、資源共享的全新理念，強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)中求進(jìn)工作主要發(fā)展基調(diào)，以推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)快速健康發(fā)展為主體，以推動(dòng)供需側(cè)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以轉(zhuǎn)型與技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)力量，以適應(yīng)民眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求為基礎(chǔ)目的，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全。

我們應(yīng)積極響應(yīng)政策，建設(shè)海綿城市以及地影響開(kāi)發(fā)設(shè)施的應(yīng)用有效的緩解我國(guó)在城市化進(jìn)程中所忽視的問(wèn)題，保障水安全，吸取并創(chuàng)新海綿城市規(guī)劃理念，優(yōu)化管理措施。目前廣州市海綿城市建設(shè)主要側(cè)重水生態(tài)的全面恢復(fù)、水環(huán)境的改善、水資源的利用、水安全的保障與規(guī)劃管理制度建設(shè)。海綿城市規(guī)劃設(shè)計(jì)多個(gè)學(xué)科，需要較為綜合的理論知識(shí)。本文結(jié)合海綿城市規(guī)劃理論，針對(duì)海綿城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性策略，有效促進(jìn)廣州市海綿城市規(guī)劃建設(shè)中對(duì)問(wèn)題的處理，因此具有一定的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

2.廣州市海綿城市規(guī)劃面臨的問(wèn)題及原因分析

2.1 規(guī)劃建設(shè)理念滯后

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，廣州市市區(qū)的擴(kuò)建在傳統(tǒng)“改造自然”的建設(shè)理念的影響下，廣州市城區(qū)內(nèi)硬化地面較多，城市綠地等軟地面在設(shè)計(jì)時(shí)占比較少，雨水下滲量小，且規(guī)劃時(shí)未充分考慮到“滯”和“蓄”的空間。我國(guó)當(dāng)時(shí)缺乏對(duì)海綿城市的相關(guān)概念，未充分考慮到城鎮(zhèn)人口增加帶來(lái)相關(guān)問(wèn)題，造成現(xiàn)階段每到暴雨時(shí)節(jié)，城市內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重，“城市看?！背蔀樾φ劇?/p>

2.2 地下水開(kāi)采嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)人口的增加，城市對(duì)水資源的需求也日益增多，廣州市地表水儲(chǔ)量不足以滿足人們的用水需求。由于廣州市人口密度較大，再加上近年來(lái)，人們連續(xù)過(guò)量的開(kāi)采地下水，導(dǎo)致地下水位越來(lái)越深。而且，廣州市硬化路面較多，地下水無(wú)法及時(shí)的得到地表水和雨水的補(bǔ)充，造成地下水的嚴(yán)重缺失，工廠等廢棄物的排放使地下水的安全問(wèn)題也難以保障。地下水的補(bǔ)排失衡會(huì)形成地下漏斗、地下空洞，不利城市排水與安全，也極有可能壓壞地下管線或地表建筑下沉，給政府和人民帶來(lái)重大損失。

2.3 水生態(tài)環(huán)境建設(shè)尚未完善

目前廣州市已經(jīng)提出水系開(kāi)發(fā)與保護(hù)的建設(shè)指引，來(lái)提高水生態(tài)修復(fù)的準(zhǔn)確性和針對(duì)性，如：在河流中的有限條件下進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，最大限度的保護(hù)并利用水系景觀價(jià)值、生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但水環(huán)境建設(shè)改善指引措施尚未完善，水安全保障尚未完善，供水管網(wǎng)老舊失修，再生水利用率較低。因此，廣州水環(huán)境建設(shè)尚需完善。

2.4 排水管道存在諸多問(wèn)題

廣州市排水管道覆蓋率較低，排水管網(wǎng)的建設(shè)與城市發(fā)展不同步。城市現(xiàn)狀管網(wǎng)的排水能力不足，且由于舊城區(qū)與城中村建成時(shí)間較早，排水管網(wǎng)尚未實(shí)現(xiàn)雨污分流，雨水與污水都是通過(guò)同一管道進(jìn)行排放與處理，每當(dāng)降雨量過(guò)大時(shí)，雨水與污水總量超過(guò)排水管網(wǎng)的承載能力，污水與雨水便會(huì)從管道溢流至路面，不僅加大了污水處理成本，還造成人民出行困難等安全問(wèn)題。有些管道建設(shè)年代久遠(yuǎn)，材料難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)在的雨水強(qiáng)度，容易發(fā)生破損滲漏等問(wèn)題，造成水體污染，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)造成管道破裂，污水外流，嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌，增加政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.國(guó)內(nèi)外海綿城市規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 德國(guó)海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)是最早開(kāi)始采用政府管制城市雨水的國(guó)家，并且由于其具備發(fā)達(dá)的地下管網(wǎng)系統(tǒng)和先進(jìn)的雨水綜合利用技術(shù)，現(xiàn)階段已形成較為完善的法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策，成為世界上海綿城市規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)最為豐富的國(guó)家之一。

3.1.1 制定海綿城市建設(shè)相關(guān)法規(guī)和政策

德國(guó)具有較為完善的法律法規(guī)與經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)水資源的可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境提出明確要求，其中德國(guó)聯(lián)邦水法最為重視生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和保持養(yǎng)分均衡，歷經(jīng)數(shù)次修改和歐盟水法緊密聯(lián)系，作為各地方制訂相應(yīng)法律的基礎(chǔ)依據(jù)。1986年起德國(guó)便開(kāi)始重視供水的健康和安全問(wèn)題，在德國(guó)飲水法中指出“每一個(gè)用戶有義務(wù)節(jié)約用水以保證水供應(yīng)的總量平衡”;于1995年頒布了下水道法和城市排水管道的規(guī)范，降低洪澇危害；1996年提出“可持續(xù)利用”理念，節(jié)約水資源；在此基礎(chǔ)下德國(guó)各州都嚴(yán)格遵循法律法規(guī)落實(shí)建設(shè)，從而形成德國(guó)發(fā)達(dá)的地下管網(wǎng)系統(tǒng)。

3.1.2 積極推廣三種雨水利用模式

現(xiàn)階段德國(guó)雨水處理技術(shù)已經(jīng)比較成熟，其城市雨水管理方式大致包括三類。一是生態(tài)社區(qū)的雨水利用體系，在居民區(qū)內(nèi)沿下水道建設(shè)淺溝和雨池，吸收雨水入滲。第二是屋頂雨水收集與貯存體系，將收集的雨水進(jìn)行簡(jiǎn)單處置后于公司、家庭等公共場(chǎng)所，如沖廁所、工廠循環(huán)水冷卻等。三是雨水污水截流入滲系統(tǒng)，雨水排水管和污水排水管設(shè)置在沿途，將雨水排入大型蓄水池或通過(guò)管道滲入地下，污水排入污水處理廠。城市的部分道路由透水地磚鋪設(shè)而成，樹(shù)下覆蓋著木屑、碎石或空心板等松散的物體。

3.1.3 采用經(jīng)濟(jì)手段控制排污量

德國(guó)各州都嚴(yán)格遵循國(guó)家的法律法規(guī)，根據(jù)水法、環(huán)境法、行政管理法等法律法規(guī)，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，制定自己的雨水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府了解每個(gè)業(yè)主擁有的不透水地面面積，計(jì)算應(yīng)付的雨水費(fèi)，投資補(bǔ)貼政府的雨水項(xiàng)目。政府采用經(jīng)濟(jì)手段有效地處理污水管理的政策，促進(jìn)了雨水處理方式的改變，為世界海綿城市規(guī)劃提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3.1.4 建立統(tǒng)一水資源管理機(jī)制

德國(guó)具有統(tǒng)一的水資源管理體系，如城市雨水、地下水、污水處理等，由水務(wù)局統(tǒng)一管理、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、公眾監(jiān)督。統(tǒng)一水資源管理機(jī)制的建立，不僅有利于政府對(duì)水資源的管理，還能使城市居民高效、合理地利用每一滴水，培養(yǎng)居民節(jié)約用水的習(xí)慣，有效地解決城市水資源管理和處理問(wèn)題。

3.2 福建省海綿城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

福建境內(nèi)丘陵、山脈連綿，城市水系發(fā)達(dá)，河流眾多。由于地下水道建設(shè)不夠完善，城市不透水面積較大，導(dǎo)致城市內(nèi)澇等生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)重，為此福建開(kāi)展了專項(xiàng)行動(dòng)，組織編制試行指南，以提高透水率為目的，從規(guī)劃與工程方面分別提出透水設(shè)立理念與要求。

3.2.1 明確海綿城市建設(shè)具體途徑

該指南中明確指出了增強(qiáng)城市透水能力，以及提升環(huán)境管理的途徑。通過(guò)加強(qiáng)城市綠化，可以因地制宜的進(jìn)行海綿都市相關(guān)工程建設(shè)，如建立了生態(tài)公園、濕地公園和綠地主題公園等的城市綠化滲透體系網(wǎng)絡(luò)；采取種植溝、下凹式綠地建設(shè)形式；大力提倡城市生態(tài)林和屋頂綠化，種植喬木、灌木等含水量較強(qiáng)的植物建設(shè)城市綠道，增加城市透水路面，將室外地面和廣場(chǎng)道路改為透水路面；此外，還能利用礫石和植物的保留能力來(lái)構(gòu)建滲流溝渠、滲流井和滲透性道路，起到對(duì)地表水的滲、蓄、滯、凈、排的功能，有效地緩解福建城市由不透水面積的增加而引起的諸多生態(tài)問(wèn)題。

3.2.2 明確規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)

指南認(rèn)為，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要以建立純天然滲入、純天然凈化、純天然積存的“海綿城市”，為總體設(shè)計(jì)基本要求，把純天然地影響發(fā)展、環(huán)境網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境補(bǔ)償、透水型等基本理論納入建筑設(shè)計(jì)的全過(guò)程，并嚴(yán)格控制建筑設(shè)計(jì)不透水地表面積，以建立標(biāo)準(zhǔn)化的海綿城市。

3.3 國(guó)內(nèi)外海綿城市建設(shè)啟示

與世界上的雨水控制與管理相比，我國(guó)海綿城市發(fā)展歷史較晚，技術(shù)相對(duì)落后，缺乏完善的法律法規(guī)，地方政府難以推動(dòng)和實(shí)施海綿城市的規(guī)劃建設(shè)。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，使海綿城市的建設(shè)有法可依。廣州市政府應(yīng)充分吸收學(xué)習(xí)德國(guó)制定與完善的洪澇災(zāi)害管理機(jī)制和海綿城市規(guī)劃的法規(guī)政策，因地制宜的完善相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，建立一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)制。其次，通過(guò)以上案例可以看出我國(guó)除了海綿城市規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善以外，群眾參與度較低，海綿城市的建設(shè)難以推進(jìn)，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)宣傳、征集意見(jiàn)、組織展覽等多種途徑來(lái)激發(fā)群眾參與的熱情。因此，我國(guó)在海綿城市的規(guī)劃建設(shè)方面還有很長(zhǎng)的路要走。

4.廣州市海綿城市規(guī)劃策略

4.1 建立統(tǒng)一水資源管理機(jī)制

建立統(tǒng)一的水資源管理機(jī)制首先要建立海綿城市與洪澇災(zāi)害管理目標(biāo)責(zé)任制，如水務(wù)局統(tǒng)一管理與水務(wù)有關(guān)的全部事項(xiàng)。培養(yǎng)群眾高效、合理地利用每一滴水的理念，通過(guò)建造，加強(qiáng)非常規(guī)水資源的利用，由政府部門(mén)統(tǒng)一管理建造蓄水池、雨水管道和滲井等非常規(guī)水資源的利用設(shè)施將來(lái)自屋頂、路面等各處的雨水分別收集起來(lái)，將干凈的水合理的稍微處理，污水統(tǒng)一經(jīng)過(guò)污水處理廠處理。廣州市有63家污水處理廠，平均每家每日水處理量1萬(wàn)立方米以上，但還有很多地方尤其是農(nóng)村地區(qū)周?chē)鷽](méi)有建設(shè)污水處理廠。政府部門(mén)分派垃圾車(chē)每天收集村內(nèi)垃圾，但是由于在村內(nèi)一般沒(méi)有污水管道，污水沒(méi)有地方處理，村民一般都將洗衣服或洗菜等污水潑到街上，因此建立統(tǒng)一的水資源管理機(jī)制刻不容緩。

4.2 提出海綿城市建設(shè)分區(qū)管控措施

海綿城市的發(fā)展區(qū)域指引，包括了海綿城市更新發(fā)展區(qū)、海綿改造升級(jí)區(qū)、海綿維修改造片區(qū)、海綿建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在北部的山前及平原區(qū)域，在解決干旱等現(xiàn)象、整治和恢復(fù)老城區(qū)用水條件等方面，把廣州市打造成為具備滲、蓄、滯、凈、用、排等能力的海綿體，以減輕城市水資源負(fù)擔(dān)、提升城市生態(tài)環(huán)境、提升城市防洪排澇及減輕自然災(zāi)害水平。按照兩級(jí)規(guī)劃管控單元，將廣州市十一個(gè)區(qū)的規(guī)劃與總規(guī)進(jìn)行對(duì)接，規(guī)劃出各個(gè)區(qū)域的年凈流量總量控制目標(biāo)，綠地率、透水鋪裝率和綠色屋頂率等，進(jìn)行低影響的、分散式的開(kāi)發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)廣州市海綿城市建設(shè)。

4.3 推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提升城市水安全

海綿城市的建設(shè)發(fā)展不應(yīng)局限于城市洪澇災(zāi)害管理本身，還應(yīng)注重水生態(tài)環(huán)境建設(shè)，營(yíng)造水生態(tài)空間。以自然生態(tài)學(xué)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)為原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的合理高效利用，達(dá)到人與自然和諧共生，使城市排澇體系能夠具有一定的自我保護(hù)與恢復(fù)能力。目前，廣州市城市不透水面積較大，因此應(yīng)注重增加城市透水與綠地面積，修建海綿型城市道路，將停車(chē)場(chǎng)和人行道改用透水鋪裝材料鋪裝，從源頭減小雨水徑流量；改造生態(tài)公園，發(fā)揮河道應(yīng)有的調(diào)節(jié)雨水功能，對(duì)現(xiàn)有的河道進(jìn)行修復(fù)和改造，在河道兩岸設(shè)置濱河綠地。使城市在具有自我恢復(fù)能力的同時(shí)，還降低后期人工維護(hù)的成本。此外，在城市用水安全方面，政府加強(qiáng)對(duì)污水處理的整治措施，建立供水安全保障體系與嚴(yán)格有效的水污染監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)禁污水亂排亂放，提升城市用水安全。

5.結(jié)論

海綿城市規(guī)劃是一個(gè)新的課題，需要各個(gè)學(xué)科在實(shí)踐過(guò)程中不斷探索與磨合，廣州市海綿城市規(guī)劃建設(shè)已逐步開(kāi)始實(shí)施，并明確了廣州市海綿城市規(guī)劃的5項(xiàng)分項(xiàng)目及23項(xiàng)指標(biāo)，但廣州地區(qū)地下水開(kāi)采嚴(yán)重，排水管道等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，政府可以通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)用低影響開(kāi)發(fā)建設(shè)理念，減少不透水面積，緩解當(dāng)前城市內(nèi)澇等問(wèn)題。廣州市海綿城市宣傳力度不夠，公眾參與建設(shè)程度不夠，許多人民群眾對(duì)海綿城市的建設(shè)毫不知情，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，積極培養(yǎng)相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才，更好的推進(jìn)廣州市海綿城市規(guī)劃與建設(shè)。