論生物多樣性保護(hù)的系統(tǒng)性法律規(guī)制

秦天寶

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

隨著習(xí)近平法治思想提出依法治國要更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的系統(tǒng)性將是新時(shí)期我國實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法治化的重要內(nèi)容。在此背景下，立足于當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，文章在分析研判系統(tǒng)性的法律規(guī)制對(duì)于生物多樣性保護(hù)的必要性基礎(chǔ)上，對(duì)我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制從單一分散向整體系統(tǒng)的法治路徑展開深入探討，以期從法律規(guī)制的角度對(duì)我國生物多樣性保護(hù)提供有益參考。

一、生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的必要性

生物多樣性是生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，由遺傳(基因)多樣性，物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次組成。生物多樣性自身的層次性、多元性特征要求生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制也必須體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性，法律規(guī)制不僅在對(duì)象、范圍方面體現(xiàn)廣泛性，而且在手段、機(jī)制等方面也應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)規(guī)制。與此同時(shí)，隨著我國國家治理體系法治化進(jìn)程的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制在我國建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境法治體系背景下也有著現(xiàn)實(shí)意義。

(一)推動(dòng)政治決策法律化的有效路徑

政策法律化即是指把經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)認(rèn)為成熟和穩(wěn)定，且在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)調(diào)整規(guī)范社會(huì)關(guān)系的政策，經(jīng)享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序上升為國家法律，使這些政策獲得法律效力和國家強(qiáng)制力的保障。我國在頂層政策設(shè)計(jì)層面包括中共十九大報(bào)告提出的：“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性……”，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程。加強(qiáng)外來物種管控……”以及《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011-2030年)》等政策，反映了我國對(duì)于生物多樣性保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)性治理的政策導(dǎo)向。在國家政治決策高度關(guān)注生物多樣性保護(hù)的背景下，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的生物多樣性法律規(guī)制，不僅是通過法律規(guī)制的方式把生物多樣性保護(hù)的政策宣示轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的實(shí)施手段，而且在系統(tǒng)性理念的指引下，生物多樣性法律規(guī)制對(duì)于國家政策的貫徹也更具層次性和全面性。

法律具有高度的明確性，必須以規(guī)則為主，不能僅限于原則性的規(guī)定,并且法律一般是對(duì)試行和檢驗(yàn)為正確的政策定型化，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性；而政策主要或完全由原則性規(guī)定組成，只規(guī)定行為方向而不規(guī)定具體的行為規(guī)則，注重及時(shí)解決新出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題。在我國生物安全體系被納入國家安全體系背景下，生物多樣性保護(hù)除了具有維系生態(tài)系統(tǒng)平衡、實(shí)現(xiàn)公眾共同利益等目標(biāo)以外，還包括了保障國家安全的關(guān)鍵內(nèi)容。為了貫徹實(shí)施我國有關(guān)生物多樣性包括生物安全的國家政策，必須通過法律規(guī)制的方式為各主體提供明確的可預(yù)測(cè)和可執(zhí)行的生物多樣性保護(hù)行為指引，并且要體現(xiàn)出法律規(guī)制與政策實(shí)施在總體目標(biāo)方面的一致性。而在實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制過程中，其系統(tǒng)性除了強(qiáng)調(diào)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系的整體性以外，還注重反映生物多樣性法律規(guī)制與政策導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)國情等社會(huì)背景的關(guān)聯(lián)性。也就是說，生物多樣性保護(hù)的系統(tǒng)性法律規(guī)制是以國家政策導(dǎo)向?yàn)橹敢齺砻鞔_生物多樣性保護(hù)的整體性目標(biāo)，并且在此基礎(chǔ)上通過系統(tǒng)性的法律規(guī)制體系包括法律規(guī)制依據(jù)、法律規(guī)制主體、法律規(guī)制機(jī)制等方式對(duì)生物多樣性保護(hù)各領(lǐng)域的具體事項(xiàng)予以規(guī)制，在對(duì)生物多樣性進(jìn)行整體性保護(hù)的同時(shí)來實(shí)現(xiàn)國家生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略部署。所以，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制，不僅在具體理念、手段等方面可為貫徹執(zhí)行我國生物多樣性保護(hù)的政策導(dǎo)向提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，而且法律規(guī)制與政治決策在總體目標(biāo)層面的一致性也保障了生物多樣性保護(hù)的時(shí)代價(jià)值。

(二)生物多樣性的層次性需要系統(tǒng)性的法律規(guī)制

從綜合生態(tài)系統(tǒng)的視角來看, 生物多樣性的保護(hù)需考慮系統(tǒng)內(nèi)的所有構(gòu)成要素的特性和分布, 把握要素的運(yùn)行方式及關(guān)聯(lián), 分類調(diào)整以驅(qū)使其轉(zhuǎn)化產(chǎn)生向心保護(hù)的整體動(dòng)能。由于生物多樣性保護(hù)需要在生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因等多個(gè)層面。進(jìn)行協(xié)同保護(hù)，而采用法律規(guī)制手段展開生物多樣性保護(hù)時(shí)也必須結(jié)合生物多樣性自身特征而設(shè)置具有層次性、系統(tǒng)性的法律規(guī)制體系。系統(tǒng)性的法律規(guī)制以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡、保障公眾利益、維護(hù)國家安全為主要目標(biāo)，并且在此基礎(chǔ)上針對(duì)生物多樣性保護(hù)不同領(lǐng)域而設(shè)置法律規(guī)制體系。目前我國已在《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等多部法律中不僅貫徹了生物多樣性保護(hù)理念，而且針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因等層次的生物多樣性保護(hù)問題進(jìn)行了具體規(guī)制。反映了我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系開始通過系統(tǒng)性的體系框架構(gòu)建來對(duì)生物多樣性進(jìn)行層次性保護(hù)。

與此同時(shí)，生物多樣性不僅包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性，而且保護(hù)內(nèi)容涉及到國家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多面向。在當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)存在的遺傳資源不斷流失、物種瀕危程度加劇、生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化等現(xiàn)實(shí)問題，也對(duì)國家生物安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。生物多樣性層次性特征除了表現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)、物種資源、遺傳資源等方面的層次性以外，還因涉及國家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域的內(nèi)容而體現(xiàn)出層次性。所以，系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制除了直面當(dāng)前生物多樣性在自然生態(tài)領(lǐng)域存在的問題以外，還注重應(yīng)對(duì)因生物多樣性保護(hù)缺失而造成的國家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題，從而在自然生態(tài)、國家安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)生物多樣性的整體性保護(hù)。

(三)實(shí)現(xiàn)公共利益的現(xiàn)實(shí)要求

生物多樣性保護(hù)一方面是通過對(duì)基因多樣性、物種多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護(hù)來實(shí)現(xiàn)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的目的，另一方面則是通過對(duì)生物多樣性保護(hù)來發(fā)揮生物多樣性對(duì)于人類發(fā)展的資源利用功能，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生發(fā)展。生物多樣性保護(hù)對(duì)于公共利益的體現(xiàn)，除了涉及自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境利益以外，還包括了國家安全、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。以作為生物多樣性重要內(nèi)容的生物遺傳資源為例，生物遺傳資源安全在內(nèi)容上不僅涉及資源安全，同時(shí)也涉及生態(tài)安全和社會(huì)安全，對(duì)國家安全的維護(hù)具有不可忽視的作用。由于生物多樣性保護(hù)涉及了國家安全、生態(tài)安全以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多元性利益的融合，并且不同利益主體之間在生物多樣性保護(hù)過程中也勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生利益沖突，為生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)制造阻礙。

實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的系統(tǒng)性法律規(guī)制則是一方面通過法律手段明確了不同語境下生物多樣性保護(hù)的利益指向，并且為這些多元化的公共利益提供具體的、系統(tǒng)性的法律保障；另一方面則是在新時(shí)期背景下生物多樣性保護(hù)被賦予了保障國家安全、維護(hù)生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等新的公共利益內(nèi)涵，而在此背景下的生物多樣性保護(hù)勢(shì)必將面臨來自部門利益、私人利益等方面的阻力，此時(shí)系統(tǒng)性的法律規(guī)制則是通過對(duì)法律規(guī)制理念、方式、對(duì)象等方面的改革來保障生物多樣性保護(hù)工作始終是以實(shí)現(xiàn)公共利益為根本目標(biāo)。

(四)保障法律規(guī)制的效率性

目前我國已經(jīng)在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域出臺(tái)了多部法律法規(guī)，生物多樣性保護(hù)法律框架體系初步成型。在國家層面的生物多樣性保護(hù)立法已經(jīng)覆蓋了遺傳資源獲取與惠益分享、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性、生物安全等多個(gè)領(lǐng)域；在地方層面，首部生物多樣性保護(hù)地方法規(guī)《云南省生物多樣性保護(hù)條例》則反映了我國生物多樣性保護(hù)法律體系在縱向?qū)用娴奶剿骱屯晟?。在此背景下，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的重心除了繼續(xù)完善各領(lǐng)域的法律依據(jù)以外，還應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)制依據(jù)、主體、機(jī)制、對(duì)象等方面發(fā)揮生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的效率性。

對(duì)根源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率觀念在法學(xué)的正義觀的語境下進(jìn)行調(diào)適，并在制度設(shè)計(jì)層面對(duì)各方面的內(nèi)在規(guī)定性予以充分的關(guān)照，也符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中有效應(yīng)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的效率性除了通過各種規(guī)制方式來實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)、防范生物資源減損等目標(biāo)以外，還應(yīng)避免單純的制度堆砌，而且要注重在法律規(guī)制體系內(nèi)部形成系統(tǒng)、有效的運(yùn)行機(jī)制，從而以具有系統(tǒng)性的法律規(guī)制來實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的多元化目標(biāo)。在當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制已具有一定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的背景下，系統(tǒng)性的法律規(guī)制并不是單純地建立和套用法律框架，而是更關(guān)注與生物多樣性保護(hù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，把生物多樣性由科學(xué)機(jī)理向法學(xué)問題進(jìn)行轉(zhuǎn)化，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、整合相關(guān)法律規(guī)制手段，在降低了法律規(guī)制成本的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)制的針對(duì)性與效率性。

二、生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制的構(gòu)成要素

論證生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制的構(gòu)成要素，因其屬于在特殊語境下對(duì)法律規(guī)制問題進(jìn)行的研究，所以仍然要基于法學(xué)語境下規(guī)制的真實(shí)內(nèi)涵予以展開。《布萊克法律詞典》將規(guī)制界定為: ①規(guī)則或約束控制的行為或過程；②內(nèi)部章程或規(guī)章；③擁有法律約束力的規(guī)則或命令，通常由行政機(jī)關(guān)發(fā)布。規(guī)制包含了雙重含義:規(guī)則本身(尤其是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的有約束力的規(guī)則或命令)與規(guī)則之治,而規(guī)制必備的核心要素，即規(guī)制主體(公共機(jī)構(gòu))、規(guī)制對(duì)象(經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng))、規(guī)制手段(直接或間接規(guī)制)以及規(guī)制依據(jù)(法律規(guī)則)。

(一)法律規(guī)制依據(jù)

紐曼認(rèn)為，法治中附加的內(nèi)容，不僅嚴(yán)重曲解了法治的本義，而且致使法治“就像通貨膨脹中的貨幣一樣無法承載起太多的價(jià)值”。如果把這些附加因素清除出去，就會(huì)清楚地發(fā)現(xiàn)法治的本義就是“法律和秩序”。正如前文所述，我國目前已經(jīng)在生物安全、外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享等領(lǐng)域出臺(tái)了多部國家和地方立法，并且《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律也為生物多樣性保護(hù)提供了總領(lǐng)性、補(bǔ)充性的法律規(guī)制依據(jù)。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性保護(hù)的系統(tǒng)性規(guī)制，法律規(guī)制依據(jù)除了在立法數(shù)量、立法層級(jí)等方面提供支撐以外，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為法律理念、法律框架、法律制度之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

由于生物多樣性保護(hù)因自身的層次性特征并且關(guān)乎國家安全，其法律規(guī)制的依據(jù)也必須是符合國家生物多樣性保護(hù)的時(shí)代需求，并且可以滿足因生物多樣性保護(hù)范圍和領(lǐng)域的不斷變化而產(chǎn)生的法律制度需求。在此背景下，系統(tǒng)性生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制依據(jù)則不再是單純的制度體系擴(kuò)充，而是體現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)維度：在法律理念方面，基于對(duì)生物多樣性保護(hù)的科學(xué)機(jī)理向法學(xué)問題轉(zhuǎn)換的前提，協(xié)調(diào)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的生態(tài)保護(hù)、國家安全、社會(huì)發(fā)展等總體性目標(biāo)，為法律體系的構(gòu)建、主體范圍、權(quán)責(zé)界限劃分提供理念上的指引；在法律框架方面，需要立足于生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的總體性目標(biāo)，分別從生物多樣性保護(hù)法律體系自身的完善以及該體系同其他法律規(guī)范的銜接適用性兩方面構(gòu)建法律框架；在法律制度方面，需要結(jié)合生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)現(xiàn)有制度體系進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，通過明確生物多樣性保護(hù)不同領(lǐng)域的制度在理念、原則等方面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)來逐步實(shí)現(xiàn)制度體系的整體性。

(二)法律規(guī)制主體

法律規(guī)制主體主要指在獲得法律授權(quán)的前提下、運(yùn)用法律手段來管理具體事項(xiàng)、并在此過程中通過對(duì)法律的貫徹和執(zhí)行來保證法律規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的特定主體。我國目前的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的主體較為單一，主要借助于政府機(jī)制強(qiáng)力推行，社會(huì)組織和市場(chǎng)力量雖然參與度逐漸提升，但尚未與政府機(jī)制形成最大合力，也沒有生成社會(huì)和市場(chǎng)力量自主治理的可行能力與制度體系。在系統(tǒng)性視角下，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制主體除了應(yīng)實(shí)現(xiàn)主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變以外，還應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮不同主體各自在生物多樣性保護(hù)過程中的應(yīng)有價(jià)值。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府在保障公眾環(huán)境權(quán)益方面具有重要作用，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)法律法規(guī)的有效執(zhí)行、對(duì)國家和地方環(huán)境保護(hù)政策的及時(shí)響應(yīng)、依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，是保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要途徑。同時(shí)，由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和衛(wèi)生條件的差異，政府可以綜合運(yùn)用規(guī)劃和激勵(lì)等手段，應(yīng)對(duì)不同區(qū)域間 居民在環(huán)境權(quán)益方面的不均衡性。在生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制過程中，政府作為政策和法律的制定者、執(zhí)行者以及公共行政資源的調(diào)控者，其法律地位以及治理優(yōu)勢(shì)是其他主體所不具備的，政府應(yīng)當(dāng)是生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的主導(dǎo)性主體。然而，因生物多樣性保護(hù)涉及范圍廣并具有高技術(shù)性特征，并且由于部分地方政府在治理資源與人員配備方面的欠缺，單純依靠政府已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性保護(hù)的整體性規(guī)制。同時(shí)，由于公眾對(duì)于自身生態(tài)環(huán)境利益的需求與日俱增，公眾、社會(huì)組織參與政府的環(huán)境法律規(guī)制活動(dòng)也具有了現(xiàn)實(shí)和法律依據(jù)。在此背景下，系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制主體不僅在范圍方面包括政府、社會(huì)組織、公眾、專家學(xué)者等多元主體，而且在主體關(guān)系方面體現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的基于生物多樣性保護(hù)的共同目標(biāo)，各主體通過法律程序和規(guī)則有序參與到生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制活動(dòng)中，在充分發(fā)揮生物多樣性保護(hù)價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)其參與生物多樣性保護(hù)的環(huán)境治理權(quán)利。

(三)法律規(guī)制手段

生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的目標(biāo)包括了保護(hù)自然生態(tài)、維護(hù)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等內(nèi)容，并且基于法律規(guī)制效率性的要求，系統(tǒng)性視角下的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制手段除了包括傳統(tǒng)的行政管制以外，還應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與公眾參與，并且三者之間圍繞生物多樣性保護(hù)的具體目標(biāo)而彼此依存。

行政管制手段具有針對(duì)性、強(qiáng)制性特征，可在短時(shí)間內(nèi)集中各種行政資源應(yīng)對(duì)解決各種公共管理問題，而行政管制手段也在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里是我國環(huán)境治理領(lǐng)域的主要法律規(guī)制手段。生物多樣性保護(hù)的行政管制手段主要是基于生物多樣性保護(hù)的公共利益屬性，由政府作為公共利益代表者對(duì)侵害公共利益的行為予以嚴(yán)格規(guī)制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更為廣泛的公共利益，而面臨突發(fā)或者緊急情況時(shí)，行政管制手段也賦予了政府在短時(shí)間內(nèi)做出決策并采取相應(yīng)手段應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。此外，生物多樣性保護(hù)與國家利益密切相關(guān)，明確行政管制手段在生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制手段的重要作用，也符合生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)于國家生物安全的保障。

在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，雖然中國經(jīng)濟(jì)體量不斷增大且中國政府已投入巨額資金用于生物多樣性保護(hù)，但由于中國國土遼闊、生物多樣性豐富、保護(hù)工作量大，資金缺口依然很大，特別是在生物多樣性調(diào)查和監(jiān)測(cè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理、生物多樣性恢復(fù)等方面能力十分薄弱、資金嚴(yán)重缺乏。而生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制除了對(duì)危害生物多樣性的行為予以直接規(guī)制以外，還包括為實(shí)現(xiàn)生物多樣性的持續(xù)健康發(fā)展而進(jìn)行的間接促進(jìn)活動(dòng)。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制重心已由顯性的資源破壞行為向兼顧隱性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變，而對(duì)于生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防則需要大量的技術(shù)和人力的支撐，對(duì)不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)研判和應(yīng)對(duì)。所以，基于當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)資金匱乏與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)壓力不斷增加的現(xiàn)狀，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)應(yīng)當(dāng)是生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的重要手段。

在公眾參與方面，實(shí)現(xiàn)“政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織共同參與”的治理模式是建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制手段中也應(yīng)包括公眾參與內(nèi)容，把社會(huì)組織、公眾、專家學(xué)者等社會(huì)主體納入到生物多樣性保護(hù)主體范圍內(nèi)。此外，由于專業(yè)人員本身也會(huì)存在一定的認(rèn)知偏見，加之風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制并不是對(duì)某一種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，而是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性規(guī)制，這也使專業(yè)人員的理性判斷存在某種程度的局限性。要充分發(fā)揮公眾偏好與專家理性的積極作用，就需要充分溝通協(xié)商，在公權(quán)力主導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)兩類價(jià)值判斷主體的溝通與互補(bǔ)，從而為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)的確定提供科學(xué)合理的價(jià)值選擇。所以，生物多樣性保護(hù)的公眾參與仍然需要由政府主導(dǎo)，協(xié)調(diào)不同主體之間的利益沖突與權(quán)責(zé)配置，充分實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)主體的治理價(jià)值。

(四)法律規(guī)制對(duì)象

生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的對(duì)象主要是基于生物多樣性自身的特征對(duì)遺傳資源多樣性、物種多樣性、生態(tài)多樣性等內(nèi)容通過法律手段予以規(guī)制和保護(hù)，而由于生物多樣性的自身系統(tǒng)性以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下生物多樣性保護(hù)價(jià)值的外延性，有必要對(duì)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象的范圍予以擴(kuò)展并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制對(duì)象之間的協(xié)同增效。

在系統(tǒng)性視角下對(duì)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象的研究，一方面應(yīng)當(dāng)結(jié)合生物多樣性的自然屬性，依據(jù)生物多樣性自身的內(nèi)涵與范圍適時(shí)調(diào)整延伸法律規(guī)制對(duì)象范圍；另一方面，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合包括風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、國家安全等時(shí)代背景，從社會(huì)屬性角度對(duì)生物多樣性法律規(guī)制對(duì)象予以確定。由于目前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系仍處于框架構(gòu)建的初始階段，包括遺傳資源、生物入侵等領(lǐng)域仍未完全納入法律規(guī)制對(duì)象范圍內(nèi)，并且包括轉(zhuǎn)基因生物安全、自然保護(hù)地等法律規(guī)制對(duì)象仍存在分散性特征。系統(tǒng)性視角下生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的對(duì)象，除了要求對(duì)生物多樣性保護(hù)范疇內(nèi)的相關(guān)內(nèi)容納入法律規(guī)制體系之內(nèi)以外，還強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)有法律規(guī)制對(duì)象在自身內(nèi)部實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調(diào)。此外，在現(xiàn)代生物技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給人類帶來巨大惠益的同時(shí)，也存在著不容忽視的問題，人體健康、生態(tài)環(huán)境等都受到了潛在威脅甚至現(xiàn)實(shí)損害。那么，對(duì)于這項(xiàng)決定國家未來競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的技術(shù)動(dòng)力及產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，如何合理引導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前各國在積極推動(dòng)生物技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)必須考慮到的重點(diǎn)問題。所以，在明確生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的對(duì)象時(shí)，除了從生物多樣性的遺傳資源多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性角度展開分析以外，也應(yīng)把生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制涉及的生物安全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等內(nèi)容予以統(tǒng)籌考量。

三、生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境

我們正身處在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)——這其中既包括自然風(fēng)險(xiǎn)，也包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在一定語境下還包括法律風(fēng)險(xiǎn)——如影隨形的時(shí)代。系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制則是在傳統(tǒng)的資源保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)維持的基礎(chǔ)上把國家安全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等內(nèi)容納入進(jìn)來，通過系統(tǒng)性、整體性的法律規(guī)制體系來實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制與國家新時(shí)期背景下生物多樣性保護(hù)總體目標(biāo)的一致性。然而，因風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下生物多樣性保護(hù)范圍的不斷延伸且我國生物多樣性保護(hù)法治基礎(chǔ)較為薄弱，我國實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制仍面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。

(一)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)較分散

規(guī)則在法律和事實(shí)的可能范圍內(nèi)加以明確的確定，具有明確的法效果。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，生物多樣性各層次的保護(hù)范圍不斷延伸，而政府等規(guī)制主體依據(jù)現(xiàn)有的科技認(rèn)知水平、行政管理資源難以實(shí)現(xiàn)生物多樣性的整體性保護(hù)和各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，而此時(shí)生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制依據(jù)則通過把生物多樣性保護(hù)的各種科學(xué)機(jī)理轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的法律規(guī)制問題，則為生物多樣性保護(hù)規(guī)制主體提供了可預(yù)測(cè)的、明確的規(guī)制準(zhǔn)則。

由于我國國內(nèi)的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范多存在于《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《種子法》等單行法律之中，雖然這些法律對(duì)具體領(lǐng)域的生物多樣性保護(hù)提供了有效的法律支撐，但是因相關(guān)法律在立法理念、立法目的等方面并不以生物多樣性保護(hù)為核心，造成我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)在立法理念、立法目的、基本制度等方面在不同領(lǐng)域體現(xiàn)出不同的內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性的生物安全法律規(guī)制制造了阻礙。與此同時(shí)，系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制還要求有整體性、系統(tǒng)性的法律框架體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性的法律規(guī)制體系來應(yīng)對(duì)同樣具有關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性的生物多樣性保護(hù)問題。由于當(dāng)前我國在國家層面尚未出臺(tái)專門性、總領(lǐng)性的生物多樣性保護(hù)立法，不僅造成國家層面生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)的理念單一、制度分散等問題，而且地方生物多樣性保護(hù)立法也面臨立法依據(jù)缺失的問題，體現(xiàn)出我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)仍然缺乏系統(tǒng)性的規(guī)制體系框架。

(二)法律規(guī)制主體較單一

生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的主體因需要承擔(dān)相關(guān)法律制度的制定與執(zhí)行、各種規(guī)制資源整合與調(diào)控以及多元化利益的平衡等職能，而政府作為法律規(guī)制主體則有著法定職權(quán)與資源調(diào)控的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，由于生物多樣性法律規(guī)制除了涉及對(duì)自然生態(tài)保護(hù)以外，還包括維護(hù)國家生物安全的內(nèi)容，使得社會(huì)主體難以成為生物多樣性保護(hù)的主導(dǎo)性主體。然而，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，生物多樣性保護(hù)的層次性特征使得生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，政府作為政策與法律的制定與執(zhí)行者，其自身科學(xué)知識(shí)與專業(yè)人才儲(chǔ)備已難以實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的全面保護(hù)，需要借助社會(huì)主體的治理優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)其生物多樣性保護(hù)的職能。

我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制受整體環(huán)境法律規(guī)制體系的影響，仍然是由政府總攬法律規(guī)制的各種事項(xiàng)，包括法律制度的制定與執(zhí)行、治理資源調(diào)配等，此種模式不僅在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)保障了我國生物多樣性保護(hù)工作的權(quán)威性和效率性，而且也進(jìn)一步限制了社會(huì)主體參與生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的空間。隨著生物多樣性保護(hù)工作更具科學(xué)性與復(fù)雜性，政府需要包括專家學(xué)者、社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)主體對(duì)生物多樣性保護(hù)科學(xué)機(jī)理進(jìn)行解構(gòu)和分析，使其順利轉(zhuǎn)換為法學(xué)問題，并通過法律手段予以有效規(guī)制。但是，由于社會(huì)組織、專家學(xué)者、公眾等社會(huì)主體被排除在律規(guī)制主體范圍之外，使得法律規(guī)制在面臨高科技性和技術(shù)性的生物多樣性保護(hù)問題時(shí)，容易因缺失科學(xué)機(jī)理向法學(xué)問題轉(zhuǎn)換的過程，而變成政府單一通過法律手段直面復(fù)雜性的科學(xué)問題，進(jìn)而產(chǎn)生法律規(guī)制體系在應(yīng)對(duì)生物多樣性保護(hù)科學(xué)問題過程中的摩擦乃至沖突。

(三)法律規(guī)制手段缺乏銜接性

在當(dāng)前我國環(huán)境法律體系中，包括行政管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、公眾參與等法律規(guī)制手段已經(jīng)有了較為明確的法律規(guī)定，而由于生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系仍處于初步發(fā)展的初級(jí)階段，各種法律規(guī)制手段雖然已有明確的法律依據(jù)，但是在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)用方面相關(guān)法律規(guī)制手段仍然缺乏銜接性。

在行政管制方面，政府雖然在生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制中起著主導(dǎo)性作用，但是受我國行政體制影響，扮演政府主導(dǎo)性角色的往往是政府的組成部門，包括生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管等政府職能部門，并且隨著生物多樣性保護(hù)范圍的延伸，不僅將有更多的職能部門被賦予生物多樣性保護(hù)職能，而且各部門間的職能與利益交叉也更為明顯。在此背景下，部分政府部門往往以自身政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)來確定自身的履職界限，通過孤立性行政的方式避免或抵觸與其他政府部門的“越界”協(xié)作，從而產(chǎn)生“碎片化政府”現(xiàn)象。碎片化政府主要指的是，如果不同職能部門在面臨共同的社會(huì)問題時(shí)各自為政, 缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作, 致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成, 那么碎片化政府就此形成。在治理語境下, 碎片化強(qiáng)調(diào)的是一種治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)容易背離初衷的現(xiàn)象，容易造成生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制因受孤立性行政的影響，不僅分裂了政府對(duì)生物多樣性保護(hù)的主導(dǎo)性職能，而且也違背了生物多樣性整體性、系統(tǒng)性保護(hù)的初衷。除此以外，目前我國在生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制領(lǐng)域仍然缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、公眾參與的適用范圍、適用程序等內(nèi)容的具體規(guī)定，造成政府對(duì)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制始終難以由單獨(dú)管控向主導(dǎo)協(xié)調(diào)方向轉(zhuǎn)變，影響了生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的效率性。

(四)法律規(guī)制對(duì)象的滯后性

在法律規(guī)制的語境下，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的對(duì)象必須由現(xiàn)行法律規(guī)范予以確認(rèn)并且提供具體的規(guī)制目標(biāo)和方式，體現(xiàn)出法律規(guī)制對(duì)象與法律規(guī)制依據(jù)的緊密聯(lián)系性。同時(shí)，由于受法律滯后性特征的影響，在當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)仍在部分領(lǐng)域存在空缺的背景下，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象也難以全面體現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的真實(shí)需求。

生物多樣性保護(hù)涉及了基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)主要領(lǐng)域，并且每個(gè)領(lǐng)域保護(hù)對(duì)象的類型多元化、種類復(fù)雜化的特征又使得生物多樣性保護(hù)對(duì)象范圍進(jìn)一步延伸。同時(shí)，由于生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的目的除了在于維系自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的資源保育以外，還包括了保障國家生物安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等資源利用的內(nèi)容，使得生物多樣性法律規(guī)制對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)更為復(fù)雜和系統(tǒng)。結(jié)合當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的依據(jù)，其立法特征仍然是以末端的問題應(yīng)對(duì)為主，更注重對(duì)具體領(lǐng)域的生物多樣性保護(hù)問題通過法律規(guī)制的手段予以解決，缺少從更高位的生物多樣性保護(hù)的整體性目標(biāo)、系統(tǒng)性規(guī)制手段等角度構(gòu)建法律規(guī)制依據(jù)，從而造成當(dāng)前生物多樣性保護(hù)立法的“分散性”現(xiàn)象。在此背景下，即使隨著社會(huì)和科學(xué)水平的進(jìn)步，生物多樣性保護(hù)需要對(duì)其保護(hù)對(duì)象的范圍進(jìn)行不斷擴(kuò)展，但是受限于法律規(guī)制依據(jù)的分散和滯后，使得法律規(guī)制視角下生物多樣性保護(hù)的對(duì)象難以與現(xiàn)實(shí)需求相匹配，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保障國家生物安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體性目標(biāo)。

四、生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制的完善建議

整體性治理理論中，治理可以通過三種策略來實(shí)現(xiàn):整體性的考慮 (即要考慮到戰(zhàn)略發(fā)展對(duì)他者的影響以及他者對(duì)戰(zhàn)略發(fā)展的影響 )、 對(duì)話 (信息交換 )和共同性的計(jì)劃 (臨時(shí)的共同計(jì)劃或者共同工作 )，反映出對(duì)治理效果、主體、目標(biāo)的系統(tǒng)性要求。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合系統(tǒng)性生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的構(gòu)成要素與現(xiàn)實(shí)問題，本文建議可以從實(shí)現(xiàn)生物多樣性法律規(guī)制的綜合性效果、多元性主體、統(tǒng)一性目標(biāo)的角度出發(fā)對(duì)生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制體系予以建構(gòu)完善。

(一)體系化重構(gòu)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的依據(jù)

當(dāng)前我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)面臨的主要問題是，因生物多樣性保護(hù)立法注重具體領(lǐng)域生物多樣性保護(hù)問題的解決應(yīng)對(duì)而體現(xiàn)出明顯的分散性立法特征，造成生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制各領(lǐng)域之間缺乏關(guān)聯(lián)性與整體目標(biāo)性。在此背景下，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制依據(jù)的系統(tǒng)化重構(gòu)則必須在國家層面制定生物多樣性保護(hù)的綜合性、總領(lǐng)性立法，整合當(dāng)前生物多樣性保護(hù)分散性的立法體系，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)的系統(tǒng)性。以最近頒布的《中華人民共和國生物安全法》為例，該法第一條明確規(guī)定的：“為了維護(hù)國家安全，防范和應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展……”等內(nèi)容不僅明確了該法綜合性的立法目的，而且以生物安全為主線，對(duì)我國涉及重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、生物技術(shù)研發(fā)、生物多樣性等方面的法律法規(guī)進(jìn)行串聯(lián)和整合，形成了以《中華人民共和國生物安全法》為核心，多部法律法規(guī)為基礎(chǔ)的生物安全法律體系，從立法形式、立法位階、立法理念等方面有效解決了生物安全領(lǐng)域的法律規(guī)制依據(jù)分散的問題。

同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一項(xiàng)具有高度系統(tǒng)性、技術(shù)性的制度工程，如果風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累缺乏共通的概念資源和法理框架，就有可能導(dǎo)致各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度安排的雜亂、盲目乃至相互沖突。由于缺乏通行的評(píng)價(jià)體系和協(xié)調(diào)法則，各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度安排容易各行其是，使得相對(duì)人需要為適應(yīng)不同的制度框架而反復(fù)調(diào)整其認(rèn)知與對(duì)策，在加重其負(fù)擔(dān)的同時(shí)也增加了制度運(yùn)行成本。生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制依據(jù)的體系化重構(gòu)，除了在法律框架體系方面要形成以綜合性的生物多樣性保護(hù)法為核心，具體領(lǐng)域法律法規(guī)為主體以外，還應(yīng)當(dāng)在法律理念、法律制度設(shè)計(jì)方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與兼容性。今后可圍繞新時(shí)期生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，堅(jiān)持先把科學(xué)技術(shù)問題實(shí)現(xiàn)向法學(xué)問題的轉(zhuǎn)換，保障法律規(guī)制對(duì)于科學(xué)問題解決的可行性，然后通過對(duì)法學(xué)問題的解構(gòu)分析來構(gòu)建具體的法律規(guī)制依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制依據(jù)在理念、制度設(shè)計(jì)等方面符合生物多樣性保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的同時(shí)，其體系自身發(fā)展也更具協(xié)調(diào)性和整體性。

(二)擴(kuò)充生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制主體的范圍

根據(jù)環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)的公共性特征，環(huán)境治理要求在環(huán)境保護(hù)問題上要有“集體行動(dòng)”，而目前最經(jīng)濟(jì)也最通行的辦法，就是由政府組織環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制除了要求政府仍然擔(dān)任主導(dǎo)性的規(guī)制主體以外，還強(qiáng)調(diào)了政府法律規(guī)制效果的統(tǒng)一性。在當(dāng)前部分政府部門因部門利益而產(chǎn)生的孤立性行政行為并分裂政府生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的統(tǒng)一性和權(quán)威性背景下，需要在更高的行政位階建立生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在我國 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級(jí)管理”的治理架構(gòu)下，權(quán)力的縱向運(yùn)行事實(shí)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，橫向間合作往往受到縱向結(jié)構(gòu)的有力鉗制。當(dāng)橫向間合作面臨著較高的合作成本時(shí)，為了避免問題升級(jí)和矛盾爆發(fā)，會(huì)傾向于利用縱向行政協(xié)調(diào)來促進(jìn)橫向合作，以實(shí)現(xiàn)問題的快速有效解決?！案呶煌苿?dòng)”是一種極為重要的手段，它是具有中國特色的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制。最近頒布的《中華人民共和國生物安全法》明確了由中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家生物安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，同時(shí)組織協(xié)調(diào)政府各部門的生物安全工作，也反映了生物安全領(lǐng)域政府職能的實(shí)現(xiàn)采用了“高位推動(dòng)”方式來實(shí)現(xiàn)政府部門的橫向間合作。所以，政府作為生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的主導(dǎo)性主體，為維護(hù)其生物多樣性保護(hù)的權(quán)威性和統(tǒng)一性，防范政府部門的孤立性行政行為，可通過在更高的行政位階設(shè)計(jì)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)相關(guān)政府部門之間的協(xié)作配合。

而在社會(huì)主體方面，在當(dāng)前我國相關(guān)政策和法律已經(jīng)明確包括企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等社會(huì)主體參與環(huán)境治理工作權(quán)利的背景下，如何把政策宣示與法律規(guī)定中的參與權(quán)利轉(zhuǎn)為具體的參與程序和保障將是實(shí)現(xiàn)公眾參與的重要內(nèi)容。在生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制方面，除了政府承擔(dān)主導(dǎo)性角色以外，包括社會(huì)組織、公眾尤其是專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者將在把生物多樣性保護(hù)科學(xué)技術(shù)問題向法學(xué)問題轉(zhuǎn)換過程中起著關(guān)鍵作用，需要在相關(guān)法律規(guī)制依據(jù)的制定和實(shí)施過程中為這些主體提供參與空間，從而保障生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制與生物多樣性的科學(xué)技術(shù)性相匹配。所以，今后除了增加擴(kuò)容在生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域的法律規(guī)制依據(jù)以外，還需要考慮社會(huì)主體對(duì)于實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制對(duì)生物多樣性保護(hù)問題科學(xué)性應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵價(jià)值，并且在各個(gè)具體環(huán)節(jié)明確細(xì)化不同社會(huì)主體參與生物多樣性保護(hù)的程序，形成政府與社會(huì)主體之間的良性互動(dòng)協(xié)作。

(三)豐富生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的手段

系統(tǒng)性的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)于規(guī)制手段多樣性的要求來自于規(guī)制目標(biāo)的綜合性，即生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的自然生態(tài)屬性、國家安全屬性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬性，而實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)則需要包括行政管制、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與等多種規(guī)制手段的銜接配合。在此過程中，行政管制手段主要負(fù)責(zé)對(duì)潛在的危害生物多樣性保護(hù)的行為進(jìn)行規(guī)制，除了對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行直接懲治以外，還應(yīng)包括了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容，通過對(duì)具體領(lǐng)域生物多樣性保護(hù)的全過程法律規(guī)制，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的全面性。

在經(jīng)濟(jì)刺激方面，生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求國家至少提供兩個(gè)層面的法律制度:第一，基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量而提供一般的法律制度。第二，基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的特性而提供特殊的法律制度。包括基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、生物資源依賴性、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的倫理觀挑戰(zhàn)以及生物技術(shù)的應(yīng)用范圍廣且關(guān)乎人類健康與環(huán)境安全、風(fēng)險(xiǎn)性極大等特征而提供的各項(xiàng)法律制度。也就是說，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制一方面需要由行政強(qiáng)制手段貫徹國家有關(guān)生物多樣性自然屬性保護(hù)的強(qiáng)制性要求，另一方面也應(yīng)當(dāng)結(jié)合生物多樣性自身資源利用性特征，通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。同時(shí)，在我國生物多樣性保護(hù)面臨較大的資金困境背景下，今后可通過由國家主導(dǎo)、社會(huì)主體共同參與的生物多樣性保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金、生物多樣性保護(hù)稅等綠色金融方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政強(qiáng)制手段的補(bǔ)充和支持。除此以外，公眾參與作為生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的重要內(nèi)容，除了具有促進(jìn)生物多樣性保護(hù)由科學(xué)技術(shù)問題向法學(xué)問題轉(zhuǎn)換的價(jià)值以外，還可以作為利益關(guān)聯(lián)者通過信息公開、監(jiān)督舉報(bào)等方面在政府外部形成一套生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制主體的多元化。

(四)科學(xué)設(shè)計(jì)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的對(duì)象

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，科學(xué)技術(shù)與社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步帶動(dòng)了生物多樣性保護(hù)由傳統(tǒng)的維系生態(tài)系統(tǒng)和防止資源損耗向兼顧資源合理開發(fā)利用與保障國家安全方向轉(zhuǎn)變，為應(yīng)對(duì)科學(xué)不確定性下的各類生物安全風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)生物資源的合理利用，生物多樣性保護(hù)的對(duì)象也分別在遺傳資源多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層面不斷擴(kuò)容和細(xì)化。生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象的界定也將影響包括法律規(guī)制依據(jù)、規(guī)制主體、規(guī)制手段等在內(nèi)的法律規(guī)制體系效果。在此背景下，法律規(guī)制作為生物多樣性保護(hù)的一種手段，其規(guī)制的對(duì)象也應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景對(duì)生物多樣性保護(hù)的要求，并克服立法滯后性帶來的法律規(guī)制對(duì)象與生物多樣性保護(hù)目標(biāo)之間的脫節(jié)。

同時(shí)，生物多樣性保護(hù)系統(tǒng)性法律規(guī)制的對(duì)象除了應(yīng)在整體層面符合生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求，即實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制與生物多樣性保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的一致性以外，還應(yīng)當(dāng)在不同類型的規(guī)制對(duì)象之間通過系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)不同類型規(guī)制對(duì)象的內(nèi)在關(guān)系。所以，對(duì)于生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象的設(shè)計(jì)思路總體上包括了規(guī)制依據(jù)的前瞻性與規(guī)制對(duì)象的內(nèi)在聯(lián)系性兩方面。在此背景下，由于立法同時(shí)具有維持既有秩序的消極功能和催生新型社會(huì)關(guān)系的積極功能。立法的超前性是對(duì)可預(yù)見的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)先的規(guī)范設(shè)計(jì)，為處發(fā)展初期或者尚未形成的社會(huì)關(guān)系提供法律保障。今后對(duì)于生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象的設(shè)計(jì)一方面要從法律規(guī)制依據(jù)制定的角度，貫徹立法前瞻性的理念通過制度設(shè)計(jì)者基于現(xiàn)有立法技術(shù)，對(duì)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象進(jìn)行系統(tǒng)性完善和前瞻性預(yù)測(cè)，促進(jìn)法律規(guī)制對(duì)象與現(xiàn)實(shí)需求實(shí)現(xiàn)一致性；另一方面，要立足于當(dāng)前生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制總體目標(biāo)與理念，適時(shí)調(diào)整生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制對(duì)象，并以此為主線來實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域法律規(guī)制對(duì)象之間的互通協(xié)調(diào)。

結(jié)語

法律規(guī)制作為生物多樣性保護(hù)的一種手段，其體系發(fā)展方向不僅應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)前我國社會(huì)背景下生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，而且在自身體系內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制依據(jù)、規(guī)制主體、規(guī)制手段和規(guī)制對(duì)象的銜接性和協(xié)調(diào)性，從而使法律規(guī)制以整體性、系統(tǒng)性的姿態(tài)去應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下具有關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性的生物多樣性保護(hù)問題。從系統(tǒng)性的視角下分析生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制問題，需要注重對(duì)我國生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的時(shí)代背景進(jìn)行分析，包括生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的資源保護(hù)、國家安全保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重屬性，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門分工、分級(jí)管理”的公共治理體制，生物多樣性保護(hù)法律框架初步形成的法治基礎(chǔ)等內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用和借鑒相關(guān)領(lǐng)域的成熟經(jīng)驗(yàn)，完善并發(fā)展符合我國國情的生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制體系。除此以外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下科學(xué)不確定性的增加，即使生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制將納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、公眾參與、利益平衡等內(nèi)容，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的發(fā)展主線也仍然應(yīng)保持首先從科學(xué)技術(shù)問題實(shí)現(xiàn)向法學(xué)問題的轉(zhuǎn)化，然后在此基礎(chǔ)上運(yùn)用法律規(guī)制的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于生物多樣性保護(hù)問題的解決。