新時代黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接機制建構(gòu)

鄧 斌 伍 茜

(西南政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院,重慶 401120)

隨著國家法治建設(shè)的不斷推進(jìn),黨內(nèi)治理工作機制也在不斷優(yōu)化。 無論是黨內(nèi)法規(guī)體系被納入中國特色社會主義法治體系之內(nèi),還是繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,管黨治黨的基本路徑已確定為一種規(guī)則之治。 要在已有經(jīng)驗成果的基礎(chǔ)上,推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平持續(xù)提升,則需要在黨內(nèi)法規(guī)的體系性建設(shè)過程中辨析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的內(nèi)在關(guān)系,把握優(yōu)化黨內(nèi)治理和國家治理的客觀規(guī)律,從而發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)作用,實現(xiàn)依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的新時代要求。

一、新時代黨規(guī)國法有機銜接機制的建構(gòu)依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是管黨治黨和執(zhí)政治國的重要支撐。 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定為黨內(nèi)治理和依法執(zhí)政提供規(guī)范基礎(chǔ)和制度支撐。 強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接,是為防止 “以規(guī)代法” “規(guī)法不分” 等模糊黨規(guī)國法界限的情形出現(xiàn)。因此,對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進(jìn)行有機銜接,既需要學(xué)理上的客觀依據(jù),還需要依靠政策、法律提供頂層方向指引和制度保證,并運用 “立、改、廢、釋” 等方法,加強黨規(guī)國法的銜接。

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的多重關(guān)系

黨規(guī)國法的關(guān)系理論,是研究加強黨規(guī)國法有機銜接的基礎(chǔ)理論。 在中國特色社會主義法治體系中,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既相互關(guān)聯(lián),形成助推治國理政的合力,又存在明顯差異,難以相互替代:一方面,從差異性看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是各自獨立的規(guī)范體系,在制定理念、規(guī)范內(nèi)容、效力范圍、責(zé)任機制等諸多方面表現(xiàn)出差異,表明黨規(guī)國法有著各自的規(guī)范功能和調(diào)整范圍。 另一方面,黨規(guī)國法存在同質(zhì)性、同構(gòu)性,在根本目標(biāo)、本質(zhì)屬性、價值取向、外在形式、邏輯結(jié)構(gòu)等方面具有一致性,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整相應(yīng)對象時會發(fā)生一定程度的功能重合。黨規(guī)國法的功能重合既是 “不銜接” 問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因,也是構(gòu)建黨規(guī)國法功能互補從而增強有機銜接性的切入點。 因此,梳理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的內(nèi)在關(guān)系,是深入研究二者有機銜接規(guī)律、基準(zhǔn)、機制等問題的前提。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家治理體系的結(jié)構(gòu)和功能上具有耦合性。 從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的五種內(nèi)在關(guān)系來看,黨規(guī)國法之間具有價值取向的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、文化倡導(dǎo)的層級性、制度建設(shè)的銜接性。基于黨規(guī)國法的五種關(guān)系,在國家治理體系中黨規(guī)國法的結(jié)構(gòu)耦合性可以體現(xiàn)在五個方面:其一,從價值取向來看,黨規(guī)國法二者之間蘊含著多元規(guī)范價值。 黨內(nèi)法規(guī)為實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨提供制度依據(jù),黨規(guī)嚴(yán)于國法,對黨員的規(guī)范要求更高、紀(jì)律性更強。 黨規(guī)國法在公平價值的要求上也不盡相同,但黨規(guī)國法在維護(hù)人民利益福祉這一價值取向上保持著完全的一致性。 其二,從規(guī)范對象來看,黨規(guī)國法的規(guī)范對象有所不同。 黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨組織和黨員,不像國家法律那樣規(guī)范全體公民,因此黨規(guī)國法呈現(xiàn)出規(guī)范對象范圍的互補性。 其三,從規(guī)范功能來看,黨內(nèi)法規(guī)為黨內(nèi)治理提供規(guī)范依據(jù)。 圍繞黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行調(diào)控;國家法律則在規(guī)范國家治理的相關(guān)事務(wù)上實施調(diào)控。 當(dāng)然,在黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)之間存在著較強的關(guān)聯(lián)性,極易導(dǎo)致黨規(guī)國法在發(fā)揮規(guī)范功能時產(chǎn)生越位調(diào)控的現(xiàn)象,因此,健全黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機制,有助于發(fā)揮黨規(guī)國法規(guī)范功能上的互補作用。 其四,從文化倡導(dǎo)來看,黨內(nèi)法規(guī)對黨組織及其成員的規(guī)范要求更嚴(yán)格,這與黨的本質(zhì)屬性相關(guān)。 而國家法律是最低限度的道德。 從國家治理體系結(jié)構(gòu)中來看,黨規(guī)國法二者具有文化倡導(dǎo)上的層級性。 其五,從制度建設(shè)來看,黨內(nèi)治理是在依據(jù)憲法和法律的基礎(chǔ)上依規(guī)治理。 黨內(nèi)法規(guī)的制定也同樣遵循憲法和法律,黨規(guī)國法的有機銜接在制度建設(shè)層面上能有效實現(xiàn)。 由此可見,黨規(guī)國法的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性既是二者在國家治理體系中結(jié)構(gòu)耦合性的內(nèi)因,也是黨規(guī)國法外存在可銜接性的本質(zhì)根源。

對黨規(guī)國法關(guān)系的辨析還可以采用類型分析法,以調(diào)整范圍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。 主要可以劃分為三類關(guān)系:并行關(guān)系、交叉關(guān)系、一體關(guān)系。 “并行關(guān)系” 是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自調(diào)整的事項范圍被看作兩個獨立空間。 黨內(nèi)法規(guī)的主要調(diào)整的是黨內(nèi)事務(wù),如黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等,國家法律不宜對屬于黨內(nèi)自治的事宜進(jìn)行調(diào)整;而國家法律中涉及普通民眾的私人生活領(lǐng)域和弱政治性事項,黨內(nèi)法規(guī)一般未涉足其中。 “交叉關(guān)系” 是指黨規(guī)國法的調(diào)整范圍既有交叉與配合,又有各自獨立的一部分。 由于黨員同時也具有公民身份,因此,對這類雙重身份的主體行為進(jìn)行調(diào)整,需注意黨規(guī)國法在有關(guān)實體規(guī)定或程序設(shè)計上的銜接與協(xié)調(diào)問題。 例如,在體現(xiàn)黨員先進(jìn)性的領(lǐng)域,黨內(nèi)法規(guī)通過制度規(guī)范強化對黨員行為作出要求,以此體現(xiàn)出黨組織和黨員的先鋒模范作用。 “一體關(guān)系” 是指二者調(diào)整事項重合的領(lǐng)域,主要涉及機關(guān)事務(wù)、公文檔案處理、公權(quán)力的規(guī)范、黨政同責(zé)等均需黨的機關(guān)與國家法律共同應(yīng)對的事項,由此產(chǎn)生的是混合性黨規(guī)?；旌闲渣h規(guī)是中國特色社會主義法治實踐的特有產(chǎn)物,具有提高立法效率,彌補國家法律的滯后性,同時一定程度上促進(jìn)黨規(guī)國法更加銜接的功能。

(二)從嚴(yán)治黨與黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的關(guān)系

規(guī)則治黨是黨內(nèi)治理的思維和方法,執(zhí)政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)事務(wù)實施治理。 依規(guī)治黨和依法治國是黨和國家在提升治理效能時選定的制度化、規(guī)范化、法治化路徑。

黨的建設(shè)在國家治理任務(wù)全局中處于極為重要的地位,依規(guī)治黨是依法治國的依托和基礎(chǔ)。 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在治理實踐中的良性互動,是建立在遵循國家治理運行邏輯的基礎(chǔ)之上的。 國家治理采用法治的規(guī)則之治,依法治國需要依法執(zhí)政來確保實施,而保證依法執(zhí)政是以全面從嚴(yán)治黨作為前提條件。 “依法治國-依法行政-依規(guī)治黨” 這一項 “可能三角” 的構(gòu)建,要以從嚴(yán)治黨和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)為基礎(chǔ),其中包括黨規(guī)國法有機銜接性的加強。

首先,從嚴(yán)治黨必然選擇通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)制度反腐。全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國在邏輯進(jìn)路上具有一致性,依規(guī)治黨是全面從嚴(yán)治黨的必然選擇,全面從嚴(yán)治黨依靠的基本路徑是法治思維和法治方法。

其次,黨內(nèi)法規(guī)的體系建設(shè)不僅是順應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)自身發(fā)展的需要,還服務(wù)于進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的需要。 黨的十八大以來,黨中央加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計,一系列涉及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的五年規(guī)劃綱要、指導(dǎo)意見等文件的出臺為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了建設(shè)方向和實施路徑。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完備,全面從嚴(yán)治黨的法治化程度也在不斷增強,黨內(nèi)治理法治意識得到有效提升。作為執(zhí)政黨,黨要始終保持先進(jìn)性和純潔性,就需要不斷加強對黨組織及其成員思想和行為的約束和規(guī)范。而規(guī)范依據(jù)不能僅僅依靠作為 “最低限度道德” 的法律,而應(yīng)采用嚴(yán)于法律的黨紀(jì)黨規(guī)。 加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),實現(xiàn)依規(guī)治黨,是有效預(yù)防黨內(nèi)管理可能存在的 “寬、松、軟” 現(xiàn)象,并對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在的貪污腐化問題保持高度警惕,樹立與責(zé)任擔(dān)當(dāng)相符的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)從嚴(yán)管黨治黨。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是全面依法治國方略的領(lǐng)導(dǎo)者。 為保證全面依法治國目標(biāo)的實現(xiàn),必須加強黨的自身建設(shè)。 通過制度化的治理方式,強化黨的自身運行和執(zhí)政行為的規(guī)范,是黨始終保持正確政治方向和強大凝聚力的根本保證。

最后,依法執(zhí)政是對權(quán)力的法治規(guī)限。 將法治思維、法治方式擴展到黨的內(nèi)部治理,為實現(xiàn)依規(guī)治黨、依法執(zhí)政與依法治國三者的有機統(tǒng)一提供了有效的解決途徑。 完善的黨內(nèi)法規(guī)體系能夠為全面從嚴(yán)治黨的深入開展提供制度保障。 在此基礎(chǔ)上,推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨要做好兩方面工作:一方面,全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),通過治黨實現(xiàn)治國。 執(zhí)政黨要在自我革命過程中更好地履行治國理政的使命;另一方面,全面加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。 通過將黨內(nèi)法規(guī)與道德相結(jié)合的方式,將從嚴(yán)治黨引向深入,使依規(guī)治黨與以德治黨形成黨內(nèi)治理的有效合力。 以黨內(nèi)法規(guī)體系完善為核心,從黨內(nèi)法規(guī)的功能屬性出發(fā),既要加強對權(quán)力的制約,又要保障黨員的合法權(quán)利。

(三)依法治國與依規(guī)治黨的有機結(jié)合關(guān)系

黨規(guī)國法有機銜接的法律依據(jù)是界定黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),也是促成依法治國與依規(guī)治黨有機結(jié)合的規(guī)范基礎(chǔ)。 將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系,既是對黨內(nèi)法規(guī) “法” 屬性的確認(rèn),又是對治國理政根本依據(jù)是憲法法律的明確。 從廣義上說,憲法和法律是黨規(guī)國法有機銜接的根本和直接依據(jù)。 1981 年,黨中央就曾在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行層面上明確指出,黨的各級組織必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。并且,在黨章及歷次修正案中也作出了相同規(guī)定。

將 “黨的領(lǐng)導(dǎo)” 寫入國家法律,是以國家法律形式保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的執(zhí)政活動的法治化,同時也是界定黨內(nèi)法規(guī)與國家法律良性互動關(guān)系的法律支撐。 黨執(zhí)政治國職能的有效實施,需要依法治國與依規(guī)治黨有機結(jié)合,才能產(chǎn)生良好的治理效果。 因此,首先要確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制度層面達(dá)到協(xié)調(diào)和銜接。 黨規(guī)國法在規(guī)范層面的良性互動能促進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國的有機結(jié)合。 在中國特色社會主義法治體系下,依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨實現(xiàn)一體建設(shè)。 “黨的領(lǐng)導(dǎo)” 寫入國家法律很好地體現(xiàn)了依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。 “黨的領(lǐng)導(dǎo)” 入憲能起到形塑黨規(guī)國法關(guān)系的作用。黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量,政治方向是黨和國家治理的首要問題,應(yīng)在憲法中得到充分體現(xiàn)。另外,也應(yīng)當(dāng)注意避免 “黨的領(lǐng)導(dǎo)” 在寫入法律時可能出現(xiàn)的 “泛化” 現(xiàn)象。

《中華人民共和國立法法》從具象的角度為黨規(guī)國法在何種領(lǐng)域?qū)嵤┱{(diào)控提供法律依據(jù)。 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各安其位,對法律明確規(guī)范的事項予以保留,防止二者越位或錯位。 一方面,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域不能涉足如《立法法》規(guī)定的法律保留范圍。 雖然,黨內(nèi)法規(guī)在實踐中具有一定的 “溢出效應(yīng)” ,但黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)涉足只能由國家法律調(diào)整的事項范圍。另一方面,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)盡量避免涉足私法領(lǐng)域,要克制通過黨內(nèi)法規(guī)影響涉及公民民事權(quán)益的司法裁判的情形出現(xiàn)。 依法治國與依規(guī)治黨的有機結(jié)合是黨治國理政的必然選擇。 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各安其位,不越位不錯位,才能更好地實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一。

二、新時代黨規(guī)國法有機銜接機制的建構(gòu)基準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是二者有機銜接的基準(zhǔn)。 通過 “點” “線” “面” 三種維度實現(xiàn)對二者銜接基準(zhǔn)的理解,從而透視黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接機制應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)。 從整體視角出發(fā)再聚焦到核心價值點上,在國家治理體系結(jié)構(gòu)中,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)上的耦合性。 具體而言,黨規(guī)國法結(jié)構(gòu)耦合性的強弱可以從五個方面進(jìn)行辨析,這五個方面分別是:價值取向、規(guī)范對象、規(guī)范功能、文化倡導(dǎo)和制度建設(shè)。從這五個方面出發(fā),可以正確認(rèn)知黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接的基本規(guī)律,從而遵循規(guī)律恰當(dāng)制規(guī)立法,增強二者的結(jié)構(gòu)耦合性。 尤其從規(guī)范層面來看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律要在 “立、改、廢、釋” 四方面并舉,不斷提高制規(guī)立法的質(zhì)量,消除二者間的沖突,進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的體系性、協(xié)調(diào)性、銜接性,為全面從嚴(yán)治黨提供充分的制度支撐。同時,要實施有效消減黨規(guī)國法之間沖突的舉措,應(yīng)深入辨析依規(guī)治黨、依法行政和依法治國三者的有機統(tǒng)一關(guān)系。

(一)黨規(guī)國法銜接以實現(xiàn)人民利益與福祉為根本價值取向

“一切為了人民” 是黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治建設(shè)的根本價值取向。 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,二者在人民利益與福祉這一最高目標(biāo)下能實現(xiàn)有機銜接。 堅持人民主體地位,切實保障公民享有權(quán)利和履行義務(wù)。 公民的基本權(quán)利是由憲法予以保障,憲法是每位公民享有權(quán)利和履行義務(wù)的根本依據(jù)。“以人民為中心” 是習(xí)近平法治思想的核心要義之一,既堅持人民的主體地位,又把人民利益至上確定為根本原則,還以人民福祉為中心,切實維護(hù)人民的各項合法權(quán)益。 因此,將事關(guān)人民生存和生活的事項管理納入法治軌道,以民生為基礎(chǔ)依法行政,并通過依法治國與依規(guī)治黨的有機結(jié)合形成合力,用法治筑牢保障人民群眾安居樂業(yè)的制度基石。

實現(xiàn)好、維護(hù)好人民利益與福祉是黨規(guī)國法實現(xiàn)最大銜接性的價值圓心。 在國家治理體系下,圍繞著這一核心價值點,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)控可以更加充分、自洽、互補地形成合力。 首先,從邏輯起點出發(fā),憲法和法律是人民群眾廣泛權(quán)利的根本依據(jù)。 通過國家法律賦予人民相應(yīng)權(quán)利,人民才能在此基礎(chǔ)上合法獲取現(xiàn)實利益,增進(jìn)安居樂業(yè)的利益福祉。 因此,對事關(guān)人民生存和生活的各類事項進(jìn)行治理,都應(yīng)當(dāng)采用法治的思維方式,在法治的軌道上依序推進(jìn)。 同時,加強民生重點領(lǐng)域的立法,保障民生事業(yè)發(fā)展處處皆有法治為基礎(chǔ)保障。其次,黨內(nèi)法規(guī)自身的體系建設(shè)要與上述邏輯起點保持一致,保證黨內(nèi)法規(guī)的制定與體系化建設(shè)均不得與憲法和法律相沖突。 再者,黨內(nèi)法規(guī)都是對 “人民利益與福祉” 的確認(rèn)和保障,從這個角度說二者發(fā)揮調(diào)控功能的邏輯終點也是一致的。 憲法法律賦予并保障人民權(quán)利,執(zhí)政黨根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)治理,最終目標(biāo)也是保障人民權(quán)利的實現(xiàn)。 因此,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實現(xiàn) “人民利益與福祉” 這一核心價值點上能達(dá)到銜接性的最大化。

(二)黨規(guī)國法銜接以依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一為基本遵循

依規(guī)治黨是依法治國的必然選擇,是黨內(nèi)治理的法治化要求。 新形勢下,執(zhí)政興國重大職責(zé)的落實必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨的十八大之后, “四個全面” 戰(zhàn)略布局的提出,是在一系列實地調(diào)研的基礎(chǔ)之上探索中國特色社會主義在新時代和新發(fā)展階段的戰(zhàn)略布局。 全面依法治國的戰(zhàn)略舉措是治國理政的穩(wěn)定器,為相關(guān)戰(zhàn)略布局的推進(jìn)提供法治保障。黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)然屬性是以 “法” 屬性為其根本屬性。 黨內(nèi)法規(guī)調(diào)控的目的是實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化,使全面從嚴(yán)治黨按照依規(guī)治黨的路子深入推進(jìn)。 通過依規(guī)治黨實現(xiàn)自我革命,規(guī)范黨在執(zhí)政治國中的各項權(quán)力,為依法治國提供保障,實現(xiàn)依法執(zhí)政。

當(dāng)然,從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的根本目標(biāo)指向是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,提升國家治理效能。 由此可見,黨內(nèi)法規(guī)的 “法” 屬性成為一個恰當(dāng)?shù)募~帶,將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨內(nèi)治理與國家治理等治國理政的基本要素合邏輯性地組織起來進(jìn)行理論建構(gòu)。

依規(guī)治黨、依法執(zhí)政與依法治國之間并非涇渭分明,三者具有邏輯上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。 在治理理念、主體、對象和方式等諸多治理要素方面,三者雖各有側(cè)重,但依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一是以依法執(zhí)政為紐帶。 依法執(zhí)政,是黨實施黨內(nèi)治理的法治化、以法治規(guī)制權(quán)力實施治國理政的具體體現(xiàn)。換言之,依法治國與依規(guī)治黨之間的內(nèi)在聯(lián)系通過依法執(zhí)政得到邏輯性補強。 黨規(guī)國法的銜接性也可以通過依法執(zhí)政的具體制度得到加強。

在依規(guī)治黨與依法治國兩者之間可以構(gòu)建一種參照標(biāo)準(zhǔn),以此作為黨規(guī)國法有機銜接的基準(zhǔn)。 處于這條基準(zhǔn) “水平線” 中間點的是依法執(zhí)政, “水平線” 上方表明黨規(guī)國法銜接性的增強,屬于黨內(nèi)治理和國家治理的正常閾值區(qū)間。 以此基準(zhǔn) “水平線” 為參照,當(dāng)處于基準(zhǔn)線下方則表明存在亟待解決的黨規(guī)國法銜接不暢的問題。 目前,對黨規(guī)國法銜接性的加強主要體現(xiàn)在兩個方面。 一是,適時填補黨內(nèi)法規(guī)在銜接國家法律時尚存的空白領(lǐng)域。二是,國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的承接力度有待加強,一些黨的規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)化為國家法律,以進(jìn)一步理清黨規(guī)與國法的界限。

(三)黨規(guī)國法銜接以推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化為主要目的

國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系,是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。在系統(tǒng)性制度的安排之下,國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化體現(xiàn)在靜態(tài)制度規(guī)范文本及動態(tài)制度執(zhí)行兩方面。 當(dāng)法治成為國家治理的基本思維和方法時,依規(guī)治黨和依法治國的結(jié)合標(biāo)志著國家治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展,這也就是完整意義上的國家治理全面法治化主要體現(xiàn)。新時代堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是治國理政任務(wù)的一體兩面,加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家治理現(xiàn)代化并行不悖。 黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立和健全,需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間形成有效的銜接,黨規(guī)國法的銜接問題也就成為國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中同步進(jìn)行的一個重要環(huán)節(jié)。

在國家治理的視角下,黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用從根本上影響著國家治理的效能。 作為國家治理體系的有機組成部分,黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理制度化、規(guī)則化、程序化的基礎(chǔ)和前提。 執(zhí)政黨在進(jìn)行自身建設(shè)和實施治國理政時,需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)限權(quán)力運行。 依規(guī)治黨調(diào)控的對象是黨組織及其成員,核心價值和目標(biāo)是實現(xiàn)人民利益與福祉。 由于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象既有重合,又有顯著區(qū)別,但在調(diào)整范圍上的差異更易識別,因此黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)首先限制在黨內(nèi)的關(guān)系,合理限制黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng)。 明確依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實施黨內(nèi)治理,是從根本上優(yōu)化黨組織的運行機制,從而促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的提高,并最終實現(xiàn)國家治理效能的提升。

依法執(zhí)政在依規(guī)治黨與依法治國的有機結(jié)合中發(fā)揮著紐帶作用。 依規(guī)治黨與依法治國的有機結(jié)合在于以人民利益與福祉為根本價值取向,根本上是以實現(xiàn)國家治理效能提升為主要目的。 在中國特色社會主義法治體系下,黨內(nèi)法規(guī)作用于國家治理領(lǐng)域大致歸納為兩方面:一方面,在執(zhí)政黨黨內(nèi)治理領(lǐng)域,依規(guī)治黨是要通過法治化方式規(guī)范黨組織活動與黨員行為,鞏固和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,發(fā)揮黨的統(tǒng)領(lǐng)作用;另一方面,在執(zhí)政黨治國理政領(lǐng)域,黨內(nèi)法規(guī)為干部、軍隊及意識形態(tài)等方面的管理提供直接的規(guī)范依據(jù),同時也對國家事務(wù)的處理作出相應(yīng)規(guī)定,推動國家有關(guān)事業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展?？傮w而言,在國家治理體系中實現(xiàn)黨規(guī)國法的有機銜接,意味著既要充分發(fā)揮二者在相應(yīng)事務(wù)領(lǐng)域的調(diào)控功能,又要開啟國家治理的整體視角和結(jié)構(gòu)性視角,充分理解、掌握和建構(gòu)黨規(guī)國法的功能互補關(guān)系。

三、新時代黨規(guī)國法有機銜接機制的聯(lián)動路徑

加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接性,是法治中國建設(shè)進(jìn)程上的重要任務(wù)。 在國家治理的語境下,全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國呈現(xiàn)出并行不悖的辯證統(tǒng)一關(guān)系。 從嚴(yán)治黨的深入開展需要以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系提供充分、科學(xué)、有效的治理依據(jù)。 因此,黨內(nèi)法規(guī)的制定不僅要充分了解黨內(nèi)治理的制度需求,又要全面了解國家法律的立法現(xiàn)狀,還要做好黨規(guī)國法的相互銜接。 當(dāng)黨規(guī)國法的調(diào)控范圍重合時,可以進(jìn)行一體化調(diào)控,既限制黨內(nèi)法規(guī)的溢出效應(yīng),又發(fā)揮黨規(guī)國法在程序、功能、承接上的良性雙向互動。并通過 “立、改、廢、釋” 并舉,推進(jìn)立法質(zhì)量和效率的提升,增強黨規(guī)國法的有機銜接性。 在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)設(shè)置有效合理的體制機制,對黨規(guī)國法的有機銜接提供現(xiàn)實可行的路徑規(guī)劃和持續(xù)的制度保障。

(一) “程序分段式調(diào)整” 聯(lián)動機制

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在著交叉重合之處,二者并沒有涇渭分明的界限,這種重合現(xiàn)象導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢。 黨內(nèi)法規(guī)效力或影響力的 “溢出” 是我國法治發(fā)展的階段性現(xiàn)象,從根本上看,是要厘清 “依規(guī)治黨-依法執(zhí)政-依法治國” 的內(nèi)在邏輯。 簡言之,是要通過理論和實踐的雙向建構(gòu),發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用助力黨執(zhí)政治國。 黨內(nèi)法規(guī)的 “影響力” 因執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而貫穿國家治理始終。法規(guī) “效力” 與 “影響力” 不同, “效力” 是黨內(nèi)法規(guī)所具有的強制拘束力,是直接作用于調(diào)整對象上的強制力。 黨內(nèi)法規(guī)對非黨員和非黨組織實施的直接調(diào)整,如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中就對非黨員干部的選任作出規(guī)定。

應(yīng)對黨規(guī)國法的重合問題,需要對黨內(nèi)法規(guī)的不同效力外溢情形進(jìn)行有效區(qū)分,有針對性地采用程序分段的方式進(jìn)行調(diào)整,體現(xiàn)黨規(guī)國法在規(guī)范文本和實踐運行上的良性互動。 一般而言,黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍涉及國家治理或社會治理事務(wù)的,可采用程序分段調(diào)整。 即黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員進(jìn)行的調(diào)整應(yīng)從嚴(yán)在先,如對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用等,黨內(nèi)法規(guī)對確定干部選拔人選的動議、提名、考察等過程作出嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定,而任命的法律程序則由國家法律予以規(guī)定。 除直接涉及國家治理或社會治理事務(wù)外,存在一類 “混合性黨規(guī)” ,即以黨內(nèi)法規(guī)的形式調(diào)整黨外事務(wù)或非黨員,比如關(guān)于公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定:《公務(wù)員錄用考察辦法(試行)》《公務(wù)員公開遴選辦法》(2021 修訂)。 近年來,在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接上作了進(jìn)一步規(guī)范,對原來由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整并產(chǎn)生了事實上 “外溢” 的事項,作出適當(dāng)區(qū)分。 適合另作規(guī)范的事項,將調(diào)整內(nèi)容納入相應(yīng)的國家法律當(dāng)中;不適宜另作規(guī)范的事項,以 “混合性黨規(guī)” 的形式存在。

分類處理外溢情形的方式既符合我國的政治制度,又與我國政黨制度的特色及優(yōu)勢相匹配。 黨規(guī)國法的有機銜接并不是一味將部分黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律,而是要區(qū)分二者的功能及定位,其目的在于充分發(fā)揮二者在治國理政中的優(yōu)勢作用和互補功能。 由此看來,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接是一個動態(tài)的實踐過程,而不能僅從靜態(tài)文本的角度出發(fā)看待黨規(guī)國法的雙向銜接。

在程序設(shè)置上對黨規(guī)國法進(jìn)行分段調(diào)整,不僅要有機制保障,還需要采用協(xié)商、解釋等非沖突方式來有效化解實踐過程中的各類 “不銜接” 問題。 首先,黨規(guī)國法的程序分段式調(diào)整機制,可以根據(jù)兩種劃分方式來設(shè)置。 程序分段的第一種劃分方式,以功能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分,厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)揮規(guī)范作用的調(diào)控范圍。 程序分段的第二種劃分方式,以黨內(nèi)法規(guī)的整理對象作程序劃分,區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的制定、清理與解釋。 其次,在構(gòu)建方法上,一是建立日常溝通協(xié)商機制,將黨規(guī)國法在實踐中的 “不銜接” 之處通過日常溝通機制進(jìn)行動態(tài)融合;二是建立黨內(nèi)法規(guī)的解釋機制,以對黨內(nèi)法規(guī)的闡釋作為補充表達(dá)形式來促進(jìn)依規(guī)治黨實踐的深入,及時化解實踐中對黨內(nèi)法規(guī)可能存在的理解偏差。 例如,利用中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議機制舉辦的定期會議與不定期會議,將需要解釋的黨內(nèi)法規(guī)事項提交會議進(jìn)行研討與論證。

(二) “制規(guī)備案審查” 聯(lián)動機制

在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定過程中設(shè)置前置審查環(huán)節(jié),既是化解黨規(guī)國法發(fā)生沖突的事先預(yù)防,又是實現(xiàn)黨規(guī)國法有機銜接的必然路徑。 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)前置審查,主要包括對合政治性、合法性及合程序性等內(nèi)容作審查。 《中華人民共和國立法法》對國家法律的事前審核也有相應(yīng)規(guī)定,例如,全國人民代表大會制定的法律,由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)或有關(guān)專門委員會的審議意見,對相關(guān)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議。 在黨內(nèi)法規(guī)的事前審查規(guī)定中,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機銜接體現(xiàn)在制定黨內(nèi)法規(guī)前要對合法性進(jìn)行嚴(yán)格把控。 與憲法和法律不一致、甚至存在沖突的黨內(nèi)法規(guī),在備案審查階段會被要求整改、撤銷。

制定黨內(nèi)法規(guī)的合法性要求,是要確保法規(guī)的任何規(guī)范內(nèi)容不得與國家法律產(chǎn)生沖突。 首先,從規(guī)范效力看,黨內(nèi)法規(guī)在符合國家法律的合法性要求基礎(chǔ)上獲得規(guī)范效力。 黨內(nèi)法規(guī)具備合法性的同時,與國家法律的銜接性強弱將關(guān)系到其效力所及范圍。 在制規(guī)立法的前期備案審查中,需要審查黨規(guī)國法在合法性上是否沖突。 對制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行事前合法性審查,是確定黨規(guī)國法具備銜接基礎(chǔ)的前提。 例如,需要審查國家法律是否有明確的法律保留事項,黨內(nèi)法規(guī)不得對國家法律明確禁止的事項予以解禁,國家法律明確設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和條件的,黨內(nèi)法規(guī)不得突破等等。 前期的銜接聯(lián)動機制是為從根源上消除黨規(guī)國法可能產(chǎn)生的沖突。 其次,從規(guī)范內(nèi)容來看,在前置審查的實踐中,應(yīng)當(dāng)注重黨內(nèi)法規(guī)制定機構(gòu)、審議機構(gòu)與人大法律工作部門、政府立法部門之間能夠保持有效的信息傳遞渠道,建立完善的協(xié)商機制,以此從規(guī)范內(nèi)容的層面保障黨規(guī)國法的聯(lián)動銜接。

在制規(guī)立法的后期備案審查中,黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)有的審批程序是采用以國家法律為合法性依據(jù)的 “匹配度” 審查。 對黨內(nèi)法規(guī)的合法合規(guī)性審查,要求判斷是否同憲法和法律保持一致,并對審查結(jié)果進(jìn)行分類處理。例如,若黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定基本合法合規(guī),審查機關(guān)在準(zhǔn)予備案通過的同時還需向報備機關(guān)提出建議。 如果在報備的黨內(nèi)法規(guī)文本中存在違反憲法或法律的內(nèi)容,則直接不予通過備案。相關(guān)審查規(guī)定中并沒有細(xì)化合法合規(guī)性判斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),只規(guī)定交由審查機關(guān)根據(jù)經(jīng)驗和專業(yè)進(jìn)行判斷,與國家法律的聯(lián)動銜接既沒有具體規(guī)范,也無概括性指引。 因此,從相關(guān)審查規(guī)定的制定精神來看,實踐中仍需加強各個工作機構(gòu)的聯(lián)動。 黨委、人大、政府等備案審查工作機構(gòu)之間,應(yīng)合理地建立一種促進(jìn)有效聯(lián)動的銜接機制。 并且,除制定概括性、原則性要求外,還需結(jié)合實踐經(jīng)驗和具體事務(wù)所涉領(lǐng)域的具體需要做進(jìn)一步細(xì)化制度安排。

無論是事前還是事后的備案審查,都需要健全一套備案審查聯(lián)動機制。 備案審查聯(lián)動機制的完善可以從三方面來優(yōu)化。 一是優(yōu)化程序,不斷完善備案審查聯(lián)動機制的程序性規(guī)定,增強合理性與科學(xué)性,例如,在審查過程中,應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)席會議的方式,征求中央辦公廳法規(guī)局或其他有關(guān)各部門的意見,以此對黨內(nèi)法規(guī)合法性進(jìn)行合理判斷。二是優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)備案審查聯(lián)動機制發(fā)揮實際功效,例如,在合法合規(guī)性和備案審查責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)一步明確判斷標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到滿足可實際操作和具體指導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)水平。 三是優(yōu)化個案,對于沒有普遍規(guī)律性的個案,應(yīng)當(dāng)根據(jù)已有案例總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),另行增設(shè)條款對特殊案件進(jìn)行約束,利用黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接聯(lián)動機制上的案例指導(dǎo)制度實現(xiàn)黨規(guī)國法的有機銜接。

(三) “轉(zhuǎn)化與清理” 聯(lián)動機制

黨規(guī)國法之間銜接性的提升,需要在規(guī)范層面進(jìn)行兩方面的整理工作:一是廢止已停用、重復(fù)調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī);二是發(fā)現(xiàn)、修改或廢止與憲法和法律不一致、相沖突的黨規(guī)內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)的整理是一個系統(tǒng)的動態(tài)過程,大致分為發(fā)現(xiàn)和處理兩個階段。 在對中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行整理的過程中,存在的問題一般有三類:一是不適應(yīng)現(xiàn)實需要;二是不符合黨的理論方針政策;三是調(diào)整對象消失的。 上述三類黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),主要處理方式是廢止、宣布失效。 當(dāng)然,此類發(fā)現(xiàn)工作還將持續(xù)進(jìn)行,目的是保證黨內(nèi)法規(guī)具有實際效力。 從實質(zhì)上看,黨內(nèi)法規(guī)整理工作的重心在于對黨內(nèi)法規(guī)具體條款合理性、合政治性、合法性的研究、論證和審核。

黨內(nèi)法規(guī)的整理工作還包括將黨內(nèi)法規(guī)適時轉(zhuǎn)化為國家法律。 將原由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項作分類處理,把更適合通過以立法形式規(guī)范的事項,改由法律來規(guī)范。 在立法程序中,把前期經(jīng)過實踐檢驗過的黨內(nèi)法規(guī)的部分內(nèi)容,通過立法程序適時吸收轉(zhuǎn)化為法律,從而減少黨內(nèi)法規(guī)的溢出情形。 在一定程度上,程序分段式調(diào)整是黨內(nèi)法規(guī)適時轉(zhuǎn)化為法律的一種恰當(dāng)方式。 它從功能著眼,以調(diào)控對象為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)分,并積累制規(guī)立法經(jīng)驗和方法,在時機成熟時進(jìn)行文本上的切割。 這既是對調(diào)控對象的準(zhǔn)確分離,又是對調(diào)控范圍的精準(zhǔn)劃分,體現(xiàn)出國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的承接性。 相較于上述轉(zhuǎn)化方式,還存在黨規(guī)內(nèi)容 “全面轉(zhuǎn)化” 的情況,意味著原來規(guī)范這一領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)退出對某項關(guān)系和事務(wù)的調(diào)整,改為完全由法律來規(guī)范。這兩種轉(zhuǎn)化方式都充分體現(xiàn)了黨規(guī)國法有效轉(zhuǎn)化的聯(lián)動。

黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為法律,以及黨內(nèi)法規(guī)自身的整理,都應(yīng)當(dāng)建立一套健全的標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)實踐。 首先,區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)的備案審查標(biāo)準(zhǔn),黨內(nèi)法規(guī)的整理標(biāo)準(zhǔn)是在審查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化,即以合政治性、合法性、合規(guī)性為細(xì)化前提。 其次,黨內(nèi)法規(guī)的整理標(biāo)準(zhǔn)要符合時效性,對不能適應(yīng)時代變遷或不能滿足新時代需要的制規(guī)技術(shù)、法規(guī)內(nèi)容等應(yīng)作集中、專項、定期的有效清理。 最后,還要完善檔案管理機制,對于已經(jīng)退出歷史舞臺但過去發(fā)揮關(guān)鍵作用的黨內(nèi)法規(guī),應(yīng)當(dāng)建立紙質(zhì)或電子的檔案存放機制,并做到 “一類一空間” 的電子存放要求,以便查詢和研究使用。黨內(nèi)法規(guī)的清理和管理工作既是黨規(guī)國法有機銜接的重要機制之一,也是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的題中應(yīng)有之義。

四、結(jié)語