地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

曹建偉

(連城縣發(fā)展和改革局，福建 龍巖 366299)

1 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券理論分析

1.1 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的概念與界定

隨著我國(guó)《預(yù)算法》的修訂，進(jìn)一步的規(guī)范了地方政府債券發(fā)行的方式。在相關(guān)的政策中明確指出地方政府對(duì)于舉債權(quán)限以及舉債融資的機(jī)制需要進(jìn)行依法適度和建立規(guī)范，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的控制以及管理。將地方政府債券以?xún)攤Y金來(lái)源劃分，主要為專(zhuān)項(xiàng)債券以及一般證券。一般證券指的是無(wú)收益的公益性事業(yè)，其中償還是以公共預(yù)算收入；專(zhuān)業(yè)證券指的是有收益的公益性事業(yè)，償還是以專(zhuān)項(xiàng)收入或者基金。地方政府債券是經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)的自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府，如省、自治區(qū)、直轄市等政府單位，以公益性項(xiàng)目發(fā)行以及約定的公共預(yù)算收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、基金的政府債券。將其按照用途劃分，則為新增債券、置換債券、再融資債券，置換債券以及再融資債券可用新?lián)Q舊，主要的用途為償還以前的地方政府債券，其在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中無(wú)太大的意義。

1.2 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的分類(lèi)與構(gòu)成

地方政府的專(zhuān)項(xiàng)債券分為普通專(zhuān)項(xiàng)債券以及項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券。項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)證券是項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)證券，代指其在法定額度內(nèi)以地方政府性基金收入項(xiàng)目分類(lèi)發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)證券。項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)證券能夠反映政府性基金收入以及專(zhuān)項(xiàng)收入的具體狀況，并且能夠覆蓋專(zhuān)項(xiàng)證券還本息的規(guī)模。項(xiàng)目收益證券在往下劃分還可分為財(cái)政部試點(diǎn)品種、其他非標(biāo)準(zhǔn)化品種，其中財(cái)政部試點(diǎn)品種又細(xì)分為土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶(hù)區(qū)改造；其他非標(biāo)準(zhǔn)化品種又細(xì)劃分為軌道交通、醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、其他品種。項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)證券的宗旨是從我國(guó)實(shí)際國(guó)情考慮的地方政府“市政項(xiàng)目收益?zhèn)薄?/p>

2 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的運(yùn)用價(jià)值

2.1 彌補(bǔ)空缺，提供保障

隨著中央政府對(duì)財(cái)政收入分配的提升，導(dǎo)致地方政府對(duì)財(cái)政的支配進(jìn)一步減少，占財(cái)政總收入的比重也在不斷下降，然而地方政府并未對(duì)其做出相應(yīng)的調(diào)整，進(jìn)而影響了公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金，使得公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金出現(xiàn)大量缺口。盡管中央已經(jīng)在盡最大程度地做出調(diào)整，但也無(wú)法改變資金匱乏的事實(shí)，并且隨稅收的減少，地方財(cái)政收入和支出之間也存在著較大的矛盾。在多方面的壓力下，地方財(cái)政的收入早已無(wú)法解決。因此需要尋找合適的解決方法，來(lái)緩解地方政府的財(cái)政壓力，根據(jù)國(guó)家法律的以及政策的依據(jù)，大范圍的地方政府專(zhuān)項(xiàng)證券應(yīng)用，能夠緩解一定程度的地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的局面。隨著發(fā)行規(guī)模的不斷擴(kuò)張，其呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，并且在未來(lái)還會(huì)繼續(xù)增加發(fā)行規(guī)模，在增加地方政府可用資金的同時(shí)，也彌補(bǔ)了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的局面。

2.2 控制風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范渠道

自債券融資發(fā)行以來(lái)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求也在不斷地?cái)U(kuò)大，對(duì)資金的需求也在不斷地提升。但地方政府和基建融資模式合作，本身便存在著許多的潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患，這些債券融資平臺(tái)缺乏有效的監(jiān)管，質(zhì)量參差不齊，以及何種不穩(wěn)定因素的原因，進(jìn)而在無(wú)形中加重了地方財(cái)政的壓力。從國(guó)家提出建議以來(lái)，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券的重要性便更加的突出。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的推行，在一定程度上對(duì)于平臺(tái)公司的融資模式有著較好的掛辦理效果，封閉式的運(yùn)營(yíng)能夠有效地減少風(fēng)險(xiǎn)以及排除隱患，資金運(yùn)轉(zhuǎn)的可見(jiàn)度更高，對(duì)其管理和應(yīng)用提供了極大的保障，在可控風(fēng)險(xiǎn)下進(jìn)一步的加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，所以地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券已經(jīng)逐漸成為規(guī)范政府融資渠道的首要選擇。

2.3 降低成本，增加效應(yīng)

在實(shí)施《預(yù)算法》之前，地方政府融資具有較高的成本，但地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券能夠?qū)㈨?xiàng)目融資、收益、償債能力進(jìn)項(xiàng)關(guān)聯(lián)起來(lái)，用政府的信用進(jìn)行發(fā)行、計(jì)劃、收支等，且均有政府自行負(fù)責(zé)，除開(kāi)一些必要的費(fèi)用外，無(wú)其他成本消費(fèi)，能夠有效地降低其融資成本。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著相對(duì)穩(wěn)定的作用，能夠促進(jìn)基建托底的經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng)。將匯攏的資金通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)的方式，再次投放，能夠有效地帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中起到了至關(guān)重要的作用。同時(shí)在政策的支持下，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券也在逐漸的密閉公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金匱乏的短板，并且對(duì)于地方財(cái)政的收入產(chǎn)生了無(wú)比深遠(yuǎn)的積極影響，多方面地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

3 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題及原因

3.1 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍然存在著許多的問(wèn)題，并非事事都是絕對(duì)毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)可言。由于地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的特殊性，其應(yīng)運(yùn)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，容易出現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：①地方政府債券的償債收益來(lái)源較少渠道過(guò)于狹窄，并且公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的品種較少過(guò)于匱乏；②因債券的額度分配難以平衡，無(wú)法規(guī)?；约捌鸬酱娴淖饔?；③債券項(xiàng)目的信息質(zhì)量較低，其信用評(píng)判機(jī)制不完善；④公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資存在著交錯(cuò)性，容易導(dǎo)致其他模式被擠出；⑤項(xiàng)目收益沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的要求，償債能力與意識(shí)較差；⑥管理規(guī)則不完善，資金的使用效率無(wú)法最大化。

3.2 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在問(wèn)題的原因

3.2.1 品種匱乏、渠道狹窄

我國(guó)大部分的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行以棚戶(hù)區(qū)改造、土地儲(chǔ)備、普通類(lèi)為主，整體發(fā)行的項(xiàng)目普遍集中，但用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目十分稀少，該類(lèi)的債券品種十分匱乏。除了這三種債券外，其他債券的收益來(lái)源更加少有。盡管后續(xù)中央對(duì)創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行作出了極大的推廣，單曲的效果一直都不太理想。雖然發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券符合要求，但其本身的經(jīng)營(yíng)性和發(fā)展前景并不穩(wěn)定，致使其在償債的過(guò)程中還是會(huì)依賴(lài)土地出讓的一部分盈利收益。并且隨著社會(huì)水平的發(fā)展，可利用的土地資源越來(lái)越少，但其專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模卻越來(lái)越大，當(dāng)未來(lái)有一天土地收益無(wú)法達(dá)到期望值時(shí)，整個(gè)償債資金鏈都將有巨大的斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 額度不足，無(wú)法規(guī)模代替

隨著世界經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)壓力也隨著持續(xù)上升，在收入與支出不對(duì)等的情況下，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資依舊需要地方政府的持續(xù)刺激，特別是處于較為偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)更是處于快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)建設(shè)階段，對(duì)資金的需求更加的巨大，導(dǎo)致公共財(cái)政的短缺更加的明顯，地方政府解決資金瓶頸的主要方式還是舉債。通過(guò)實(shí)踐的證明，專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行確實(shí)能夠有效地緩解基建資金匱乏的短板，具有一定程度的作用，但在實(shí)際基建的運(yùn)用中，與中央分配的額度依舊存在著不足，無(wú)法顯現(xiàn)較大的和規(guī)模效應(yīng)。地方政府融資的規(guī)模不夠?qū)挸?，便不能?duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有效的資金保障，所以對(duì)其他傳統(tǒng)融資模式的代替效應(yīng)也產(chǎn)生了較大的影響。

3.2.3 質(zhì)量不高，機(jī)制不全

從地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券信息的披露來(lái)看，其仍然存在著一定程度的不完善，對(duì)其完整性以及有效性還能夠進(jìn)一步的持續(xù)提升。并且對(duì)于文件的不夠詳細(xì)，也無(wú)法體現(xiàn)使用債券的地方政府的財(cái)政狀況，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施的未來(lái)收益無(wú)法提供有效的依據(jù)，甚至是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告的審核也沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徍恕Ｍ瑫r(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券的評(píng)級(jí)機(jī)制也并不完善，現(xiàn)階段的評(píng)級(jí)對(duì)于債券定價(jià)沒(méi)有實(shí)際的參考意義，所以不能對(duì)一般債券的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)分，以及對(duì)地方政府的參與的各項(xiàng)目之間存在著明顯的信息差異。在當(dāng)下階段對(duì)于其信用機(jī)制依舊處于起步階段，無(wú)法在實(shí)際的應(yīng)用中起到有效的參考價(jià)值。

3.2.4 領(lǐng)域交錯(cuò)，形成過(guò)渡

通過(guò)對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的特點(diǎn)，其對(duì)應(yīng)著一定程度的收益，但在實(shí)際的應(yīng)用中卻存在著一定的交叉，與其他領(lǐng)域的融資模式有著重合性。并且在相關(guān)部門(mén)管理的企業(yè)債券中，也存在收益類(lèi)型的只求按，其覆蓋范圍也相對(duì)較廣泛，和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券所支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在著一定重合性。所以在當(dāng)下階段在政府未對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的具體項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)范的情況下，就會(huì)導(dǎo)致一些市場(chǎng)化較高的基建領(lǐng)域與之排斥，形成過(guò)度，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生不利影響。

3.2.5 收益不實(shí)，責(zé)任意識(shí)不夠

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是將來(lái)償還債券的主要來(lái)源，所有對(duì)此也不會(huì)計(jì)入赤字。然而隨著專(zhuān)項(xiàng)債券的額度大幅度的增加，地方政府對(duì)此的爭(zhēng)取也越加激烈。但從理想的角度出發(fā)，這些專(zhuān)項(xiàng)債券都將用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，其收益處較低，不過(guò)這些項(xiàng)目并非都是絕對(duì)，在實(shí)際的應(yīng)用中因沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，因此便會(huì)對(duì)一些收益與成本較難平衡的項(xiàng)目進(jìn)行增長(zhǎng)，從而滿(mǎn)足發(fā)行的審核條件。這也就導(dǎo)致了未來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債券的償債能力以及項(xiàng)目質(zhì)量有著無(wú)比巨大的問(wèn)題。并且在外界因素的影響下，項(xiàng)目單位的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)沒(méi)有那么強(qiáng)烈明顯，只顧眼前的項(xiàng)目資金額度，推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落實(shí)，進(jìn)而忽略了未來(lái)的潛在危機(jī)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以及專(zhuān)項(xiàng)債券是以省級(jí)政府的信用作擔(dān)保，然而資金的使用大多又落實(shí)在地方政府，債券的使用和發(fā)行主體并不相同，導(dǎo)致地方政府的償債意識(shí)并不強(qiáng)烈，所以省級(jí)政府的審核會(huì)相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)。

3.2.6 缺乏管理，資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率不佳

雖然專(zhuān)項(xiàng)債券的推行有一段時(shí)間了，但依舊缺乏這方面的相關(guān)管理規(guī)范和引導(dǎo)，相應(yīng)規(guī)則的不全面在實(shí)際的應(yīng)用中仍然是一個(gè)影響較大的問(wèn)題。第一是省級(jí)政府缺乏統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債券的預(yù)算方案十分粗略，或者是缺乏相對(duì)的穩(wěn)定性；第二是無(wú)法有效地推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，中央對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行以及項(xiàng)目都做出了較多相應(yīng)的政策，但省級(jí)政府對(duì)于細(xì)節(jié)的把控卻不夠嚴(yán)格，不能達(dá)到最佳的應(yīng)用條件。同時(shí)債券資金的管理效果較差，雖然相關(guān)部門(mén)的要求較高，但省級(jí)政府實(shí)施起來(lái)依舊具有相應(yīng)的難度，無(wú)法實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)，并且相關(guān)的評(píng)價(jià)以及指標(biāo)體系均無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券大多存在期限，并且需要在到期年限一次性還清，可在實(shí)際的基建中與其期限并不對(duì)應(yīng)，有可能會(huì)發(fā)生償債資金提前歸集的情況，相關(guān)部門(mén)對(duì)于提前償還也沒(méi)有相對(duì)明確的規(guī)定和指標(biāo)，導(dǎo)致資金閑置以及臨時(shí)挪用。

4 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)機(jī)制

在地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行前有兩項(xiàng)不可避免的程序，一是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備；二是遴選評(píng)審，這對(duì)專(zhuān)項(xiàng)證券的發(fā)行和質(zhì)量有些決定性的因素。而這兩個(gè)環(huán)節(jié)的與規(guī)則導(dǎo)向、規(guī)范操作引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)把控有關(guān)。省級(jí)政府可以通過(guò)相關(guān)制度的調(diào)整，規(guī)范地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的儲(chǔ)備操作指引以及其申報(bào)流程，將項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的審核要求進(jìn)行細(xì)化，明確標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少不必要的流程?；蛘呤怯上嚓P(guān)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一遴選評(píng)審意見(jiàn)，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的把控，保證評(píng)審和意見(jiàn)的統(tǒng)一，以此控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合實(shí)際對(duì)遴選評(píng)審的條件進(jìn)行規(guī)則細(xì)化，使其具有指導(dǎo)性和可操作性，提高遴選評(píng)審的效率和質(zhì)量。與此同時(shí)，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目遴選的信息平臺(tái)要盡快建設(shè)，將使用權(quán)限對(duì)地方政府是開(kāi)放，并對(duì)遴選資料進(jìn)行集中審核，使信息傳遞的質(zhì)量以及效率能夠得到提升，減輕地方政府的壓力和負(fù)擔(dān)。

4.2 加大政府專(zhuān)項(xiàng)債券的監(jiān)管力度

將地方政府各級(jí)之間的職責(zé)進(jìn)行明確分工并加強(qiáng)其之間的配合能力，使地方政府專(zhuān)項(xiàng)證券的管理工作有序化、制度化。地方政府之間應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)項(xiàng)債券的管理工作專(zhuān)組，將項(xiàng)目的協(xié)調(diào)進(jìn)行有效的推進(jìn)。并且地方政府的財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好帶頭作用，管理好債券額度的管理、審核、發(fā)行、監(jiān)管等工作，促進(jìn)各部門(mén)之間的溝通交流，保證工作的順利進(jìn)行。并且需要確保公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)工作，保證項(xiàng)目的盡快落實(shí)，以及提供符合條件的專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目清單，在實(shí)施過(guò)程中各單位負(fù)責(zé)人全程監(jiān)管，并對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力、發(fā)展前景進(jìn)行評(píng)估，按照要求進(jìn)行項(xiàng)目、評(píng)估、報(bào)告等，促使債券資金的撥付進(jìn)度進(jìn)一步加快，進(jìn)而加快工作任務(wù)的完成。嚴(yán)格要求債券資金管理的落實(shí)，使地方政府重視償債主體責(zé)任意識(shí)，制定完善的償債資金籌集檔案，保證項(xiàng)目的收益能夠在定期內(nèi)進(jìn)行償還本息。

4.3 加強(qiáng)政府專(zhuān)項(xiàng)債券的建設(shè)與管理

隨著我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，其核心便是將政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行有效合理的處理，將政府與市場(chǎng)的界限整理清楚，所以對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資模式需要進(jìn)行明確的定位，這對(duì)于融資體制的改革有著無(wú)比深遠(yuǎn)的影響。然而對(duì)于具體的公共基礎(chǔ)建設(shè)的建設(shè)無(wú)法有效地吸引有長(zhǎng)期收益的項(xiàng)目，需要通過(guò)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行解決。并且政府和市場(chǎng)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其未來(lái)收益需要在一定程度上吸引社會(huì)資本但其具有較長(zhǎng)的回收期，而通過(guò)信用類(lèi)債券模式以及市場(chǎng)化融資模式為主，以合作模式和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券為輔；與未來(lái)收益能夠有效吸引社會(huì)資本的中短期公共基建項(xiàng)目，進(jìn)行社會(huì)資本參與投資建設(shè)的吸引。將政府和市場(chǎng)的界限進(jìn)行有效合理的劃分，對(duì)于政府和市場(chǎng)而言都具有十分積極的意義，使專(zhuān)項(xiàng)債券資金的應(yīng)用最大化。