公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作辦理流程分析

鄭茗之

（甘肅省交通投資管理有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中，不同等級(jí)的公路及城市公路作為重要基礎(chǔ)設(shè)施，是公路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)公路工程建設(shè)，在取得喜人成績(jī)的同時(shí)，也存在一些管理方面的問(wèn)題，例如前期研究不足、規(guī)劃不科學(xué)、建設(shè)資金缺乏等問(wèn)題，嚴(yán)重影響交通路網(wǎng)建設(shè)，其中前期工作對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有重要影響，本文主要闡述公路建設(shè)項(xiàng)目中前期工作難點(diǎn)及相關(guān)辦理流程的優(yōu)化建議。

1 公路工程標(biāo)準(zhǔn)

首先，隨著城市化進(jìn)程的加快，公路建設(shè)的范圍也越來(lái)越廣，這不僅為城市居民提供了極大的便利，也對(duì)我國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)起到了一定的推動(dòng)作用。公路等級(jí)不同，所需的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，進(jìn)行公路的前期預(yù)測(cè)時(shí)，往往會(huì)受到各種外界因素的影響，導(dǎo)致公路預(yù)研究工作存在不確定性，阻礙公路的標(biāo)準(zhǔn)和模式的判定。當(dāng)前，在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的壓力下，公路建設(shè)項(xiàng)目的需求必須得到綜合考慮，如果公路工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足工程使用要求，就必然對(duì)公路覆蓋城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。

其次，公路線位與城市規(guī)劃要充分銜接。隨著城市的發(fā)展建設(shè)，土地資源逐漸成為稀缺的資源。從城鄉(xiāng)一體化的角度來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)在公路設(shè)置與城市規(guī)劃之間有許多沖突。公路屬于典型的線性工程，工程規(guī)范與規(guī)劃應(yīng)互相匹配。此外，如果公路布設(shè)在城市范圍內(nèi)，就會(huì)牽扯到公路與城市各種管線的互通關(guān)系。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，公路建設(shè)工程量較大，線路較為復(fù)雜，很可能會(huì)影響到城市的建設(shè)。因此，必須將公路建設(shè)作為城市規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容之一，公路建設(shè)成果直接影響著城市規(guī)劃的順利完成。在城市規(guī)劃中要重視公路線位設(shè)計(jì)，公路線位與城市規(guī)劃的有效銜接對(duì)城市未來(lái)發(fā)展非常重要。公路建設(shè)既要滿足交通需要，又要滿足城市規(guī)劃設(shè)計(jì)需求。

2 公路工程項(xiàng)目前期工作難點(diǎn)分析

第一，群眾對(duì)公路工程前期工作期許較高。公路的建設(shè)勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目沿線群眾的正常生活，致使公路規(guī)劃建設(shè)的初期籌備工作較為復(fù)雜。如果沒(méi)有得到相關(guān)部門的足夠關(guān)注，很有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周圍環(huán)境的生態(tài)和噪聲都產(chǎn)生很大影響，在征地拆遷中群眾的住房、耕地等將受到不同程度的影響。達(dá)不到群眾預(yù)期或協(xié)商不到位，群眾的滿意度就會(huì)降低，有可能影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，使項(xiàng)目征地拆遷工作變得更加復(fù)雜，直接影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度及工程質(zhì)量。部分施工單位的管理者沒(méi)有徹底理解征地拆遷政策，對(duì)項(xiàng)目的前期籌備工作沒(méi)有進(jìn)行充分研究和及時(shí)、高效地處理，使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，投資增加，難以達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益。

第二，前期工作沒(méi)有充分考慮后續(xù)發(fā)展需求。目前，我國(guó)的公路建設(shè)發(fā)展較快，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更為迅速，需要適度超前規(guī)劃。因資金匱乏等，項(xiàng)目總體規(guī)劃弱化了科學(xué)合理的統(tǒng)籌，使公路規(guī)劃理念未在工程實(shí)踐中得以發(fā)揮。公路的作用在于滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及廣大群眾的生產(chǎn)、生活便利，但很多客觀原因?qū)е挛纯紤]到后續(xù)發(fā)展需求。以農(nóng)村公路為例，由于地理環(huán)境的限制以及土地資源的影響，群眾為了生產(chǎn)生活，在居住地選擇時(shí)往往傾向于距離土地較近的區(qū)域，導(dǎo)致群眾居住較為分散，當(dāng)?shù)卣趯?shí)施鄉(xiāng)村公路建設(shè)的時(shí)候，由于資金限制及缺乏對(duì)公路運(yùn)輸研究的系統(tǒng)性，使得修建常常無(wú)法滿足今后的發(fā)展需要。

第三，審批部門多、進(jìn)度慢。公路是線形工程和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目，重要特點(diǎn)就是綜合性。隨著現(xiàn)代都市的發(fā)展，公路建設(shè)也越來(lái)越復(fù)雜，涉及的行業(yè)也越來(lái)越多，比如國(guó)土、環(huán)保、水保、壓覆礦、地災(zāi)、鐵路、文物、林地及項(xiàng)目沿線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等。審批部門較多，每個(gè)程序都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)層層審批至省級(jí)部門，審批環(huán)節(jié)非常繁雜，用地、規(guī)劃選址及特殊環(huán)境敏感點(diǎn)等又是項(xiàng)目可研立項(xiàng)的前置手續(xù)，其他手續(xù)辦理中存在調(diào)整路線的風(fēng)險(xiǎn)，周而復(fù)返，對(duì)公路工程建設(shè)進(jìn)度造成嚴(yán)重的影響。

3 公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作辦理流程

首先，項(xiàng)目前期工作具體內(nèi)容。各級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目的前期工作涉及范圍很廣，主要包括：項(xiàng)目的可行性分析，方案的制定和審批，項(xiàng)目選址的綜合審核，土地預(yù)審工作的審批，社會(huì)穩(wěn)定性分析評(píng)價(jià)審批，地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)報(bào)，壓覆礦產(chǎn)資源情況調(diào)查，水土保持方案審批，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，安全性評(píng)價(jià)，占用林地、草地、耕地等審批。部分項(xiàng)目的路線會(huì)涉及與沿線鐵路的交叉、文物保護(hù)、穿越地質(zhì)公園等情況，只有做好充分的前期準(zhǔn)備，取得各項(xiàng)審批文件，方能確保工程的順利進(jìn)行。

其次，前期手續(xù)辦理的意義和必要性。必須掌握公路工程建設(shè)有關(guān)法律、法規(guī)和職責(zé)，合理地規(guī)劃時(shí)間，明確項(xiàng)目建設(shè)程序，只有這樣，才能對(duì)項(xiàng)目的整體建設(shè)進(jìn)行優(yōu)化，掌握項(xiàng)目進(jìn)度，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整。有關(guān)部門可以運(yùn)用流程管理的方法，對(duì)公路工程項(xiàng)目建設(shè)的推動(dòng)給予支持。在研究公路工程項(xiàng)目的建設(shè)流程對(duì)開發(fā)環(huán)節(jié)的影響時(shí)，可以采用綜合分析的方法進(jìn)行分析，在這個(gè)過(guò)程中，有關(guān)部門針對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)審批，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合理優(yōu)化，形成完善的、完整的流程管理系統(tǒng)。

最后，辦理流程存在的問(wèn)題：

一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以確定，由于我國(guó)高速公路建設(shè)力度不斷增加，對(duì)研究交通流量的分布與規(guī)律造成了一定的難度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的精確度難以得到充分的保障。在實(shí)際應(yīng)用中，必須對(duì)未來(lái)的交通流量進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，并對(duì)未來(lái)的建設(shè)規(guī)模進(jìn)行合理的規(guī)劃。然而，由于前期工作的復(fù)雜性，使預(yù)測(cè)在后期不可避免地出現(xiàn)偏差，難以進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和調(diào)節(jié)，這已成為目前高速公路項(xiàng)目前期籌備工作的一個(gè)難題。

二是辦理程序較慢。公路項(xiàng)目的前期辦理通常要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、建設(shè)等多個(gè)程序和環(huán)節(jié)，辦理行政審批、中介服務(wù)、相關(guān)政府部門出具意見、政府內(nèi)部工作、召開相關(guān)會(huì)議等多項(xiàng)手續(xù)和環(huán)節(jié)，部分項(xiàng)目的土地報(bào)批手續(xù)需要國(guó)家相關(guān)部委審批，單項(xiàng)手續(xù)審批用時(shí)需半年甚至更長(zhǎng)，周期十分漫長(zhǎng)。

三是辦理內(nèi)容重復(fù)，審批程序煩瑣。目前的行政審批程序中，有些事項(xiàng)是類似的，甚至是重復(fù)的、可以統(tǒng)一實(shí)施的。

四是部分內(nèi)容歸口管理界定不明確，辦理過(guò)程中常常會(huì)出現(xiàn)在兩三個(gè)審批部門之間來(lái)回溝通協(xié)調(diào)的情況，無(wú)形中延長(zhǎng)了辦理周期。

4 公路建設(shè)項(xiàng)目前期工作辦理流程優(yōu)化

4.1 提升工作辦理人員的專業(yè)水平和溝通能力

一是工程施工需要制定工作流程和操作規(guī)程，相關(guān)人員掌握公路工程的知識(shí)，熟悉施工行業(yè)的相關(guān)規(guī)定和管理制度。公路項(xiàng)目建設(shè)需要多個(gè)方面的配合，因此工作人員必須具備良好的溝通和協(xié)調(diào)技巧，每個(gè)前期工作人員都應(yīng)認(rèn)真負(fù)責(zé)，主動(dòng)與業(yè)主單位、各參與單位交流，提高工作效率，確保項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。

二是對(duì)項(xiàng)目方案及圖紙進(jìn)行嚴(yán)格審查，特別是在保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、水源地、壓覆礦等敏感地帶，要通過(guò)走訪、調(diào)研、座談以及函件征詢等方式，進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)，嚴(yán)格審查對(duì)比，保證項(xiàng)目建設(shè)不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。否則項(xiàng)目審批施工后，造成停工、路線調(diào)整、手續(xù)補(bǔ)充辦理等一系列復(fù)雜的問(wèn)題，將直接影響項(xiàng)目的投資和效益。

4.2 優(yōu)化前期工作辦理機(jī)制

一是政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌能力。公路前期手續(xù)辦理涉及多個(gè)部門，對(duì)項(xiàng)目可實(shí)施性及進(jìn)度起到?jīng)Q定性作用。建議政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，成立項(xiàng)目前期審批領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行統(tǒng)一研究、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一審批，避免反復(fù)修改，提高審批效率。

二是政府部門之間要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。公路前期手續(xù)涉及發(fā)改、自然資源、環(huán)保、交通、水利、文旅及文物等10 余個(gè)部門，針對(duì)各自規(guī)劃范圍及敏感點(diǎn)互相溝通，提前協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)互不相容的矛盾。

三是業(yè)主單位要進(jìn)一步提高前期管理人員專業(yè)水平，熟悉辦理流程及重要節(jié)點(diǎn)，采用穿插辦理、互聯(lián)互動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)的方法，優(yōu)化前期工作。

四是要對(duì)公路工程項(xiàng)目的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，排除影響項(xiàng)目設(shè)計(jì)的各種因素，并對(duì)其在后期施工過(guò)程中可能遇到的各種環(huán)境影響因素進(jìn)行記錄，提前應(yīng)對(duì)。

五是建立審批專家?guī)?，選擇專業(yè)對(duì)口、能力突出、理論實(shí)踐結(jié)合較好的專家、學(xué)者，組建成為專家?guī)欤陧?xiàng)目前期工作中提出合理的改善方案和針對(duì)性意見，避免再研究、多次論證等時(shí)間損耗，促進(jìn)項(xiàng)目的完善和進(jìn)度的加快。

4.3 實(shí)現(xiàn)前期辦理工作的綠色化和信息化

在信息化的大背景下，線上、線下的前期辦理工作逐漸得到認(rèn)可，不但節(jié)省了人力物力，還節(jié)省了紙張，節(jié)約了時(shí)間，提高社會(huì)整體效益。有關(guān)主管部門要持續(xù)加強(qiáng)線上軟件的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化辦公，研究出公路項(xiàng)目報(bào)批及前期工作管理系統(tǒng)軟件，既能提升工作效能，又能極大地節(jié)省人力資源。同時(shí)，也為有關(guān)建設(shè)主管部門提供一個(gè)全新的、便捷的、易儲(chǔ)存查閱的信息通道，方便對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控和跟蹤，使項(xiàng)目資料管理工作更精準(zhǔn)、效率更高。

5 公路前期工作難點(diǎn)問(wèn)題的解決方式

5.1 優(yōu)化前期工作程序

根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，進(jìn)一步簡(jiǎn)化前期手續(xù)辦理程序，除對(duì)核心敏感點(diǎn)等加強(qiáng)研究外，其余手續(xù)可合并辦理或者延后辦理，在開工之前完成審批即可。近些年來(lái)，國(guó)家及相關(guān)部門已進(jìn)行了很大力度的變革，下放審批權(quán)限至省、市、州政府，將用地和規(guī)劃選址調(diào)整為自然資源廳統(tǒng)一辦理，大大方便了程序辦理，提高前期手續(xù)辦理效率。非敏感區(qū)域的壓覆礦、地災(zāi)、防洪等手續(xù)，可延長(zhǎng)審批時(shí)間，在項(xiàng)目開工前辦理完畢，節(jié)約了前期手續(xù)的辦理時(shí)間，有利于項(xiàng)目快速順利推進(jìn)。

5.2 加大資金投入，完善項(xiàng)目的前期工作

公路建設(shè)過(guò)程中，必須加強(qiáng)前期工作，及早進(jìn)行項(xiàng)目的前期勘察、資料辦理，結(jié)合城市的總體發(fā)展規(guī)劃、路網(wǎng)規(guī)劃、城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要，做好相應(yīng)的儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)前期工作流程化、精細(xì)化。同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)前期工作人員力量，增加前期工作投入，了解掌握各類最新交通基建的政策法規(guī)及發(fā)展趨勢(shì)。具備充分的資金，前期的籌備工作才能穩(wěn)步快速發(fā)展。

5.3 加強(qiáng)環(huán)境因素分析，不斷提升前期工作質(zhì)量

在前期工作中，地質(zhì)災(zāi)害、礦產(chǎn)資源、占用農(nóng)田耕地、水土保持、環(huán)境保護(hù)方案等方面的調(diào)查、研究和編制深度，將直接影響工程可行性研究的可批性和項(xiàng)目的可實(shí)施性，也將影響線路布置、工程建設(shè)質(zhì)量、造價(jià)和使用效果。因此，在開展前期項(xiàng)目可行性研究時(shí)，要盡量繞行保護(hù)區(qū)、敏感區(qū)、規(guī)劃區(qū)。相關(guān)管理部門也在積極推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，兩者將會(huì)緊密結(jié)合，將環(huán)境保護(hù)措施納入項(xiàng)目全過(guò)程管理中，及時(shí)采取措施，既解決項(xiàng)目成本問(wèn)題，又保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

5.4 政府部門之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

在前期工作中，涉及10 余個(gè)政府部門的審批，手續(xù)較為復(fù)雜，需要團(tuán)結(jié)一致，進(jìn)行系統(tǒng)的溝通和統(tǒng)籌，對(duì)公路項(xiàng)目建設(shè)中的各個(gè)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部門加強(qiáng)前期溝通匯報(bào)，發(fā)揮協(xié)調(diào)和紐帶作用，促進(jìn)政府部門的溝通，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程，提升前期工作辦理效率。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著交通網(wǎng)絡(luò)體系的不斷完善，公路建設(shè)規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。在整體建設(shè)流程中，公路建設(shè)項(xiàng)目的前期工作是建設(shè)管理的重要內(nèi)容。前期工作的質(zhì)量、研究深度、充分性對(duì)整體項(xiàng)目方案的合理性、建成通車后發(fā)揮的社會(huì)效益有直接影響，關(guān)系著項(xiàng)目建設(shè)成功與否。因此，加強(qiáng)前期工作是公路建設(shè)的重要保障，必須不斷優(yōu)化完善機(jī)制體制和工作方法，才能不斷提升前期工作的質(zhì)量與效率。