公路建設項目前期工作辦理流程分析

鄭茗之

（甘肅省交通投資管理有限公司，甘肅 蘭州 730030）

0 引言

在社會經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設中，不同等級的公路及城市公路作為重要基礎設施，是公路網絡結構的重要組成部分。近年來，我國大力推進公路工程建設，在取得喜人成績的同時，也存在一些管理方面的問題，例如前期研究不足、規(guī)劃不科學、建設資金缺乏等問題，嚴重影響交通路網建設，其中前期工作對項目建設有重要影響，本文主要闡述公路建設項目中前期工作難點及相關辦理流程的優(yōu)化建議。

1 公路工程標準

首先，隨著城市化進程的加快，公路建設的范圍也越來越廣，這不僅為城市居民提供了極大的便利，也對我國的交通運輸業(yè)起到了一定的推動作用。公路等級不同，所需的技術標準也不盡相同，進行公路的前期預測時，往往會受到各種外界因素的影響，導致公路預研究工作存在不確定性，阻礙公路的標準和模式的判定。當前，在環(huán)境、經濟等方面的壓力下，公路建設項目的需求必須得到綜合考慮，如果公路工程的建設標準不能滿足工程使用要求，就必然對公路覆蓋城市的經濟發(fā)展產生一定的影響。

其次，公路線位與城市規(guī)劃要充分銜接。隨著城市的發(fā)展建設，土地資源逐漸成為稀缺的資源。從城鄉(xiāng)一體化的角度來看，不難發(fā)現(xiàn)在公路設置與城市規(guī)劃之間有許多沖突。公路屬于典型的線性工程，工程規(guī)范與規(guī)劃應互相匹配。此外，如果公路布設在城市范圍內，就會牽扯到公路與城市各種管線的互通關系。從技術上來說，公路建設工程量較大，線路較為復雜，很可能會影響到城市的建設。因此，必須將公路建設作為城市規(guī)劃的重點內容之一，公路建設成果直接影響著城市規(guī)劃的順利完成。在城市規(guī)劃中要重視公路線位設計，公路線位與城市規(guī)劃的有效銜接對城市未來發(fā)展非常重要。公路建設既要滿足交通需要，又要滿足城市規(guī)劃設計需求。

2 公路工程項目前期工作難點分析

第一，群眾對公路工程前期工作期許較高。公路的建設勢必會影響項目沿線群眾的正常生活，致使公路規(guī)劃建設的初期籌備工作較為復雜。如果沒有得到相關部門的足夠關注，很有可能引發(fā)嚴重的社會問題。項目建設對周圍環(huán)境的生態(tài)和噪聲都產生很大影響，在征地拆遷中群眾的住房、耕地等將受到不同程度的影響。達不到群眾預期或協(xié)商不到位，群眾的滿意度就會降低，有可能影響項目建設進度，使項目征地拆遷工作變得更加復雜，直接影響項目的建設進度及工程質量。部分施工單位的管理者沒有徹底理解征地拆遷政策，對項目的前期籌備工作沒有進行充分研究和及時、高效地處理，使項目進展緩慢，投資增加，難以達到預期的社會效益。

第二，前期工作沒有充分考慮后續(xù)發(fā)展需求。目前，我國的公路建設發(fā)展較快，但社會經濟的發(fā)展更為迅速，需要適度超前規(guī)劃。因資金匱乏等，項目總體規(guī)劃弱化了科學合理的統(tǒng)籌，使公路規(guī)劃理念未在工程實踐中得以發(fā)揮。公路的作用在于滿足社會經濟發(fā)展及廣大群眾的生產、生活便利，但很多客觀原因導致未考慮到后續(xù)發(fā)展需求。以農村公路為例，由于地理環(huán)境的限制以及土地資源的影響，群眾為了生產生活，在居住地選擇時往往傾向于距離土地較近的區(qū)域，導致群眾居住較為分散，當?shù)卣趯嵤┼l(xiāng)村公路建設的時候，由于資金限制及缺乏對公路運輸研究的系統(tǒng)性，使得修建常常無法滿足今后的發(fā)展需要。

第三，審批部門多、進度慢。公路是線形工程和基礎設施服務項目，重要特點就是綜合性。隨著現(xiàn)代都市的發(fā)展，公路建設也越來越復雜，涉及的行業(yè)也越來越多，比如國土、環(huán)保、水保、壓覆礦、地災、鐵路、文物、林地及項目沿線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等。審批部門較多，每個程序都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級層層審批至省級部門，審批環(huán)節(jié)非常繁雜，用地、規(guī)劃選址及特殊環(huán)境敏感點等又是項目可研立項的前置手續(xù)，其他手續(xù)辦理中存在調整路線的風險，周而復返，對公路工程建設進度造成嚴重的影響。

3 公路建設項目前期工作辦理流程

首先，項目前期工作具體內容。各級公路建設項目的前期工作涉及范圍很廣，主要包括：項目的可行性分析，方案的制定和審批，項目選址的綜合審核，土地預審工作的審批，社會穩(wěn)定性分析評價審批，地質災害風險評價與預報，壓覆礦產資源情況調查，水土保持方案審批，環(huán)境影響評價審批，安全性評價，占用林地、草地、耕地等審批。部分項目的路線會涉及與沿線鐵路的交叉、文物保護、穿越地質公園等情況，只有做好充分的前期準備，取得各項審批文件，方能確保工程的順利進行。

其次，前期手續(xù)辦理的意義和必要性。必須掌握公路工程建設有關法律、法規(guī)和職責，合理地規(guī)劃時間，明確項目建設程序，只有這樣，才能對項目的整體建設進行優(yōu)化，掌握項目進度，并根據(jù)實際情況進行改進和調整。有關部門可以運用流程管理的方法，對公路工程項目建設的推動給予支持。在研究公路工程項目的建設流程對開發(fā)環(huán)節(jié)的影響時，可以采用綜合分析的方法進行分析，在這個過程中，有關部門針對項目立項審批，對整個項目進行合理優(yōu)化，形成完善的、完整的流程管理系統(tǒng)。

最后，辦理流程存在的問題：

一是技術標準難以確定，由于我國高速公路建設力度不斷增加，對研究交通流量的分布與規(guī)律造成了一定的難度，導致數(shù)據(jù)的精確度難以得到充分的保障。在實際應用中，必須對未來的交通流量進行合理的預測，并對未來的建設規(guī)模進行合理的規(guī)劃。然而，由于前期工作的復雜性，使預測在后期不可避免地出現(xiàn)偏差，難以進行動態(tài)管理和調節(jié)，這已成為目前高速公路項目前期籌備工作的一個難題。

二是辦理程序較慢。公路項目的前期辦理通常要經過立項、規(guī)劃、土地、建設等多個程序和環(huán)節(jié)，辦理行政審批、中介服務、相關政府部門出具意見、政府內部工作、召開相關會議等多項手續(xù)和環(huán)節(jié)，部分項目的土地報批手續(xù)需要國家相關部委審批，單項手續(xù)審批用時需半年甚至更長，周期十分漫長。

三是辦理內容重復，審批程序煩瑣。目前的行政審批程序中，有些事項是類似的，甚至是重復的、可以統(tǒng)一實施的。

四是部分內容歸口管理界定不明確，辦理過程中常常會出現(xiàn)在兩三個審批部門之間來回溝通協(xié)調的情況，無形中延長了辦理周期。

4 公路建設項目前期工作辦理流程優(yōu)化

4.1 提升工作辦理人員的專業(yè)水平和溝通能力

一是工程施工需要制定工作流程和操作規(guī)程，相關人員掌握公路工程的知識，熟悉施工行業(yè)的相關規(guī)定和管理制度。公路項目建設需要多個方面的配合，因此工作人員必須具備良好的溝通和協(xié)調技巧，每個前期工作人員都應認真負責，主動與業(yè)主單位、各參與單位交流，提高工作效率，確保項目建設的順利進行。

二是對項目方案及圖紙進行嚴格審查，特別是在保護區(qū)、風景區(qū)、水源地、壓覆礦等敏感地帶，要通過走訪、調研、座談以及函件征詢等方式，進行充分的溝通與協(xié)調，嚴格審查對比，保證項目建設不會對其產生影響。否則項目審批施工后，造成停工、路線調整、手續(xù)補充辦理等一系列復雜的問題，將直接影響項目的投資和效益。

4.2 優(yōu)化前期工作辦理機制

一是政府要加強統(tǒng)籌能力。公路前期手續(xù)辦理涉及多個部門，對項目可實施性及進度起到決定性作用。建議政府加強統(tǒng)籌，成立項目前期審批領導小組，進行統(tǒng)一研究、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一審批，避免反復修改，提高審批效率。

二是政府部門之間要加強溝通協(xié)調。公路前期手續(xù)涉及發(fā)改、自然資源、環(huán)保、交通、水利、文旅及文物等10 余個部門，針對各自規(guī)劃范圍及敏感點互相溝通，提前協(xié)調，避免出現(xiàn)互不相容的矛盾。

三是業(yè)主單位要進一步提高前期管理人員專業(yè)水平，熟悉辦理流程及重要節(jié)點，采用穿插辦理、互聯(lián)互動、統(tǒng)籌推進的方法，優(yōu)化前期工作。

四是要對公路工程項目的現(xiàn)狀進行調查，排除影響項目設計的各種因素，并對其在后期施工過程中可能遇到的各種環(huán)境影響因素進行記錄，提前應對。

五是建立審批專家?guī)?，選擇專業(yè)對口、能力突出、理論實踐結合較好的專家、學者，組建成為專家?guī)欤陧椖壳捌诠ぷ髦刑岢龊侠淼母纳品桨负歪槍π砸庖?，避免再研究、多次論證等時間損耗，促進項目的完善和進度的加快。

4.3 實現(xiàn)前期辦理工作的綠色化和信息化

在信息化的大背景下，線上、線下的前期辦理工作逐漸得到認可，不但節(jié)省了人力物力，還節(jié)省了紙張，節(jié)約了時間，提高社會整體效益。有關主管部門要持續(xù)加強線上軟件的研發(fā)，實現(xiàn)自動化辦公，研究出公路項目報批及前期工作管理系統(tǒng)軟件，既能提升工作效能，又能極大地節(jié)省人力資源。同時，也為有關建設主管部門提供一個全新的、便捷的、易儲存查閱的信息通道，方便對建設項目進行監(jiān)控和跟蹤，使項目資料管理工作更精準、效率更高。

5 公路前期工作難點問題的解決方式

5.1 優(yōu)化前期工作程序

根據(jù)項目的實際情況，進一步簡化前期手續(xù)辦理程序，除對核心敏感點等加強研究外，其余手續(xù)可合并辦理或者延后辦理，在開工之前完成審批即可。近些年來，國家及相關部門已進行了很大力度的變革，下放審批權限至省、市、州政府，將用地和規(guī)劃選址調整為自然資源廳統(tǒng)一辦理，大大方便了程序辦理，提高前期手續(xù)辦理效率。非敏感區(qū)域的壓覆礦、地災、防洪等手續(xù)，可延長審批時間，在項目開工前辦理完畢，節(jié)約了前期手續(xù)的辦理時間，有利于項目快速順利推進。

5.2 加大資金投入，完善項目的前期工作

公路建設過程中，必須加強前期工作，及早進行項目的前期勘察、資料辦理，結合城市的總體發(fā)展規(guī)劃、路網規(guī)劃、城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要，做好相應的儲備，實現(xiàn)公路建設前期工作流程化、精細化。同時，要切實加強前期工作人員力量，增加前期工作投入，了解掌握各類最新交通基建的政策法規(guī)及發(fā)展趨勢。具備充分的資金，前期的籌備工作才能穩(wěn)步快速發(fā)展。

5.3 加強環(huán)境因素分析，不斷提升前期工作質量

在前期工作中，地質災害、礦產資源、占用農田耕地、水土保持、環(huán)境保護方案等方面的調查、研究和編制深度，將直接影響工程可行性研究的可批性和項目的可實施性，也將影響線路布置、工程建設質量、造價和使用效果。因此，在開展前期項目可行性研究時，要盡量繞行保護區(qū)、敏感區(qū)、規(guī)劃區(qū)。相關管理部門也在積極推動可持續(xù)發(fā)展，兩者將會緊密結合，將環(huán)境保護措施納入項目全過程管理中，及時采取措施，既解決項目成本問題，又保障項目的順利進行。

5.4 政府部門之間加強溝通協(xié)調

在前期工作中，涉及10 余個政府部門的審批，手續(xù)較為復雜，需要團結一致，進行系統(tǒng)的溝通和統(tǒng)籌，對公路項目建設中的各個環(huán)節(jié)、重點部門加強前期溝通匯報，發(fā)揮協(xié)調和紐帶作用，促進政府部門的溝通，進一步簡化審批流程，提升前期工作辦理效率。

6 結語

綜上所述，隨著交通網絡體系的不斷完善，公路建設規(guī)模還將繼續(xù)擴大。在整體建設流程中，公路建設項目的前期工作是建設管理的重要內容。前期工作的質量、研究深度、充分性對整體項目方案的合理性、建成通車后發(fā)揮的社會效益有直接影響，關系著項目建設成功與否。因此，加強前期工作是公路建設的重要保障，必須不斷優(yōu)化完善機制體制和工作方法，才能不斷提升前期工作的質量與效率。