中韓兩國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度的比較分析

李祗輝劉新潔曹慧琪張渝培張若桐

(北京石油化工學院人文社科學院,北京 102617)

鄉(xiāng)村民宿發(fā)展是服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增加鄉(xiāng)村旅游優(yōu)質產品供給的重要途徑。近年來,隨著民宿在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮的作用越來越大,各級政府也越來越重視推動民宿業(yè)的健康有序發(fā)展,相繼出臺相關標準和規(guī)范,為民宿發(fā)展提供明確的政策引導[1]。作為政府促進鄉(xiāng)村民宿質量提升的重要手段,鄉(xiāng)村民宿等級評價制度具有重要的示范和引領作用[2]。韓國的鄉(xiāng)村民宿發(fā)展在發(fā)展階段、政策支持等諸多方面與我國有相似之處,亦具有政府主導型發(fā)展的特點[3]。比較而言,韓國鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的法制化、規(guī)范化建設起步較早,在理論和實踐等方面也有值得借鑒之處。中韓兩國是友好近鄰,借鑒韓國經驗,對于我國鄉(xiāng)村民宿發(fā)展具有重要的啟示意義。

本文系統(tǒng)梳理中韓兩國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度發(fā)展現(xiàn)狀,對國家標準《旅游民宿基本要求與等級劃分》(GB/T 41648-2022)、行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》(LB/T065-2019)及第1號修改單、各省區(qū)市地方標準“農家樂標準”和“民宿標準”、以及韓國《關于促進都市與農村之間交流的法律》(簡稱《城鄉(xiāng)交流促進法》)和《關于農漁村觀光項目等級決定機關指定與等級評定要領》(簡稱《等級評定要領》)進行詳細解讀,從概念認知、評價依據(jù)、評價機構、評價流程、評價要素、專家管理等方面對中韓兩國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度進行比較分析,旨在為我國鄉(xiāng)村民宿高質量發(fā)展提供建議。

1 我國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 我國國家層面的鄉(xiāng)村民宿等級評價制度

2017年我國出臺了針對民宿的第一個國家行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》(LB/T 065-2017),首次在國家層面建立了民宿等級評價制度,將民宿劃分為銀宿級、金宿級(由低到高)兩個等級[4]。2019年文化和旅游部發(fā)布新修訂的旅游行業(yè)標準-2019版《旅游民宿基本要求與評價》(LB/T 065-2019)來代替2017版標準。新標準將民宿等級由銀宿、金宿兩個等級修改為三星級、四星級、五星級3個等級(由低到高)并明確了劃分條件[1]。2021年文化和旅游部發(fā)布旅游行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》(LB/T 065-2019)第1號修改單,將旅游民宿等級由三星級、四星級、五星級再次更改為丙級、乙級、甲級(由低到高)[5]。 2022年7月11日,國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會批準發(fā)布了《旅游民宿基本要求與等級劃分》(GB/T 41648-2022),標志著旅游民宿行業(yè)標準上升為國家標準。該標準將于2023年2月1日起實施。國家標準高于行標,又源于行標。

總體來看,針對鄉(xiāng)村民宿的我國國家層面的標準在不斷完善。具體來看,2017版行業(yè)標準中對民宿的等級劃分較為簡單,評定條件也只是從環(huán)境與建筑、設施和服務、特色和其他等3個方面進行評價。2019版“星評”新標更加體現(xiàn)發(fā)展新理念,體現(xiàn)文旅融合,同時加強了對衛(wèi)生、安全、消防等方面的要求,健全退出機制[6], 可操作性更強。2021年發(fā)布的第1號修改單將民宿等級由原來的3個“星級”修改為“甲乙丙”3個級別,凸顯了民宿區(qū)別于酒店的特殊性。2022年發(fā)布的國家標準設定丙級為大眾型民宿,乙級為品質型民宿,甲級為標桿型民宿。參評乙級旅游民宿對設施和設備、經營和管理、社區(qū)貢獻方面均有要求。想成為甲級旅游民宿挑戰(zhàn)更為艱巨,模式創(chuàng)新、示范引領、主人特質與文化、文創(chuàng)產品、鄉(xiāng)土文化等方面是評價的重點[7]。

1.2 我國各地區(qū)的鄉(xiāng)村民宿等級評價制度

1.2.1 2003年起出臺“農家樂標準”并修訂完善

早在國家行業(yè)標準出臺之前,自本世紀初,全國各地便先后出臺了一系列針對早期鄉(xiāng)村民宿(包括農家樂、鄉(xiāng)村旅館、鄉(xiāng)村酒店、鄉(xiāng)村客棧等多種稱謂的鄉(xiāng)村住宿設施)的地方標準(簡稱“農家樂標準”)。2003年上海市最先出臺了《農家樂旅游服務質量等級劃分》(DB31/T 299-2003)地方標準。截至2021年,目前還在生效的“農家樂標準”共有26個。

1.2.2 2017年起“民宿標準”不斷涌現(xiàn)

如果說“農家樂”是鄉(xiāng)村住宿的“初級版”,那么各地不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村民宿就是其“升級版”。伴隨我國鄉(xiāng)村旅游的飛速發(fā)展,特色鮮明、鄉(xiāng)土氣息濃厚的鄉(xiāng)村民宿日益受到旅游者青睞。為了促進鄉(xiāng)村民宿的健康發(fā)展,鄉(xiāng)村民宿標準化建設成為各地政府振興民宿經濟的重要途經。2017年浙江省最先出臺了省級民宿地方標準《民宿基本要求與評價》(DB33/T 2048-2017)。截至2021年,在全國31個省級行政區(qū)中,已有10個地區(qū)出臺了10個地方標準(見表1),其中,上海、河北兩地的民宿標準是在原“農家樂標準”基礎上的修訂版,而其余8個為全新制訂。

表1 全國各地“民宿標準”制訂情況

1.2.3 浙江成為民宿發(fā)展的樣板地

在鄉(xiāng)村民宿發(fā)展過程中,浙江在鄉(xiāng)村民宿等級評價制度建設方面走在了全國前列[8]。在國家行業(yè)標準出臺之前,2015年浙江省德清縣發(fā)布中國首部縣級鄉(xiāng)村民宿地方標準《鄉(xiāng)村民宿服務質量等級劃分與評定》(DB330521/T 30-2015)[9]。 2017年浙江牽頭起草首個國家級旅游民宿行業(yè)標準,2017年9月浙江省發(fā)布高于國家行業(yè)標準的地方標準《民宿基本要求與評價》(DB33/T 2048-2017)[10], 對民宿提出了更高的要求[11]。

2 韓國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 基本情況

韓國政府認識到鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的重要意義,出臺相應的法律法規(guī)來促進鄉(xiāng)村民宿的健康發(fā)展。韓國于1994年頒布《農漁村整備法》,首次以法律形式確立農漁村民宿(鄉(xiāng)村民宿)的定義,2007年12月頒布《城鄉(xiāng)交流促進法》。 從2007年12月至2022年2月的15年間,《城鄉(xiāng)交流促進法》已歷經13次修訂。特別是在2012年6月1日修訂的《城鄉(xiāng)交流促進法》中專門增加了第 13 條 “關于農漁村觀光項目評價與等級決定”的條款,標志著韓國鄉(xiāng)村旅游服務等級評價具備了法律基礎。同時,配套出臺《關于促進都市與農漁村之間交流的法律實施令》(簡稱《城鄉(xiāng)交流促進法實施令》)、《關于促進都市與農漁村之間交流的法律實施細則》(簡稱《城鄉(xiāng)交流促進法實施細則》)、《關于農漁村觀光項目等級決定機關指定與等級評定要領》(簡稱《等級評定要領》)等一系列法律法規(guī),在韓國鄉(xiāng)村民宿等級評價中發(fā)揮著重要作用。

韓國《等級評定要領》)可以作為韓國農漁村觀光項目(鄉(xiāng)村旅游項目)等級評價的操作指南?！兜燃壴u定要領》于2013年4月首次頒布,截至目前已歷經4次修訂,最新版本是2019年1月的修訂版。韓國農漁村觀光項目(鄉(xiāng)村旅游項目)包含農漁村休閑體驗村項目、觀光農園項目和農漁村民宿(鄉(xiāng)村民宿)項目三大類別,等級劃分為一級、二級、三級三個等級(一級最高),用“五角星”表示。綜上可知,韓國并沒有建立專門的鄉(xiāng)村民宿等級評價制度,而是將其整合在韓國農漁村觀光項目(鄉(xiāng)村旅游項目)中。

2.2 2019版《等級評定要領》主要內容

2.2.1 韓國農漁村公社實施等級評價工作

2019版《等級評定要領》共包含19個條款[12],其中的第2條指出,韓國農漁村觀光項目(鄉(xiāng)村旅游項目)的等級評價機構為韓國農漁村公社(Korea Rural Community Corporation)。

2.2.2 針對鄉(xiāng)村民宿實行必備項目和一般項目的等級評價

如上所述,韓國并沒有設立針對鄉(xiāng)村民宿的專門等級評價制度,住宿(鄉(xiāng)村民宿)評價作為一個類別被整合在整體的韓國農漁村觀光項目(鄉(xiāng)村旅游項目)評價中。在鄉(xiāng)村民宿這一類別的等級評價中,與中國類似,同樣包含有必備項目和一般項目兩個方面的檢查。申報鄉(xiāng)村民宿等級的民宿每個必備項目必須達標,只有必備項目達標的民宿才可以啟動現(xiàn)場一般項目檢查。

3 中韓兩國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度的比較

3.1 鄉(xiāng)村民宿概念認知上的差異

在我國鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的理論與實踐中,通常認為一個鄉(xiāng)村民宿應該提供住宿、餐飲服務(也有部分“農家樂”只提供餐飲服務)。因此,在我國鄉(xiāng)村民宿等級評價中,對餐飲項目的檢查是非常必要的。無論是“A必備項目檢查表”還是“B一般要求評分表”,都設計了餐廳和廚房等檢查項目。與此不同,韓國農漁村民宿(鄉(xiāng)村民宿)是指“地理位置位于農漁村地區(qū)或準農漁村地區(qū)、為增加農民收入而利用民居為客人提供住宿、早餐等服務的小型住宿設施”。按照規(guī)定,韓國鄉(xiāng)村民宿只允許提供早餐服務,且早餐費用必須包含在民宿房價之中,因此,在韓國鄉(xiāng)村民宿等級評價中,檢查項目中不涉及餐廳和廚房等內容。

3.2 評價依據(jù)和評價機構的差異

截至2022年底,我國鄉(xiāng)村民宿等級評價主要依據(jù)國家行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》(LB/T 065-2019)及第 1 號修改單、各個省區(qū)市制訂的地方標準(“農家樂標準”或“民宿標準”)來進行(2023年2月1日起國家標準《旅游民宿基本要求與等級劃分》才可以發(fā)揮作用)。而韓國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度擁有法制保障,相關法律法規(guī)包括《城鄉(xiāng)交流促進法》《城鄉(xiāng)交流促進法實施令》《城鄉(xiāng)交流促進法實施細則》《等級評定要領》。此外,我國由隸屬于文化和旅游部門的文化和旅游部旅游質量監(jiān)督管理所(代表全國旅游標準化技術委員會)實施等級評價工作,而韓國由隸屬于農業(yè)農村部門的韓國農漁村公社負責此項工作。

3.3 評價流程及評價要素的差異

我國鄉(xiāng)村民宿等級評價實行分級評價,即甲級、乙級民宿等級評審由國家級評審機構負責(各省區(qū)市級評審機構負責推薦),而丙級民宿評審由各省區(qū)市級評審機構負責。而韓國農漁村民宿(鄉(xiāng)村民宿)等級評審無論何種級別,不實行分級評價,均由韓國農漁村公社負責。此外,雖然在評價內容的大方向上,中韓兩國存在相似性,即都包含對必備項目和一般項目的檢查,但在具體的評價要素(小類)上,依然體現(xiàn)出差異性。比如,我國必備項目檢查中沒有對購買火災保險(財產保險)的要求,而韓國必備項目中對此有明確規(guī)定;我國必備項目和一般項目檢查中,均有對廚房和餐廳的檢查,而韓國農漁村民宿(鄉(xiāng)村民宿)不涉及此類檢查。

3.4 評審專家管理的差異

依據(jù)全國旅游標準化技術委員會2021年6月發(fā)布的《全國旅游民宿等級評定和復核專家管理辦法》(簡稱《管理辦法》),全國旅游民宿等級評定和復核專家隊伍由旅游民宿及相關行業(yè)專家、行業(yè)協(xié)會代表、民宿經營者等組成,全國旅游標準化技術委員會在各省級文化和旅游行政部門推薦的基礎上確定全國旅游民宿等級評定和復核專家備選名單。專家聘期3年?！豆芾磙k法》還對評審專家開展工作、認真履職、禁止事項進行了明確的說明。韓國《等級評定要領》第7條至第14條對評審專家管理進行了規(guī)定。評審專家應為來自觀光(旅游)、教育、衛(wèi)生安全領域的專家,需持有相關資格證書,并具有5年以上從業(yè)經歷。專家聘期為4年?！兜燃壴u定要領》第14條對專家的解聘也進行了明確的說明。

4 啟示與建議

發(fā)端于20世紀80年代的鄉(xiāng)村民宿正在從“農家樂”向精品民宿轉型升級。從政策層面來看,實行民宿等級評價制度是政府促進民宿產業(yè)高質量發(fā)展的有力抓手。在對中韓兩國鄉(xiāng)村民宿等級評價制度進行比較分析的基礎上,提出如下啟示和建議。

4.1 統(tǒng)籌推進國家標準、行業(yè)標準和地方標準的落地實施

在我國國家標準、行業(yè)標準出臺之前,全國多地已發(fā)布了相應的“農家樂標準”或“民宿標準”等地方標準。筆者建議,對于浙江、重慶、上海、海南、山東、北京、山西、內蒙古、貴州等已出臺民宿評價地方標準、且已按照該標準進行過等級評價的地區(qū),為了保持工作的延續(xù)性,可依然按地方標準進行等級評價,同時,同步開展全國甲級、乙級旅游民宿的推薦申報工作。對于其他地區(qū),可以完全遵循行業(yè)標準及國家標準開展民宿評價工作。此外,針對很多地區(qū)存在的“農家樂標準”和“民宿標準”并行的問題,建議各地對“農家樂標準”及時修訂,用“民宿標準”來替代。對于暫時不能替代而需同時執(zhí)行“農家樂標準”和“民宿標準”的地區(qū),務必要對“農家樂”、“鄉(xiāng)村民宿”等概念界定清晰,以免出現(xiàn)各類標準相互 “打架”的問題。

4.2 鼓勵各地區(qū)出臺具有地方特色的地方標準

中國地域遼闊,應鼓勵各地區(qū)出臺具有地方特色的鄉(xiāng)村民宿等級評價的地方標準。山西、內蒙古等地出臺的地方標準地域特色鮮明,為其他地區(qū)提供了良好借鑒。2019年山西省出臺《黃河人家長城人家太行人家基本要求與評價》(DB14/T 1821-2019)地方標準[13]。截至2021年,山西省共評定了黃河、長城、太行“三個人家”336家[14]。隨著國家行業(yè)標準的出臺,山西啟動了對該標準的修訂工作,已獲批修訂立項[15]。2020年內蒙古自治區(qū)出臺2020版《鄉(xiāng)村旅游接待戶星級評定指標》(DB15/T 1445-2020)、《牧區(qū)旅游接待戶星級評定指標》(DB15/T 1444-2020)。兩項地方標準反映了內蒙古自治區(qū)地理、文化及旅游產業(yè)發(fā)展狀況,契合自治區(qū)文化和旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展實際[16]。截至2021年,內蒙古共評定了鄉(xiāng)村(牧區(qū))旅游星級接待戶801家[17]。山西和內蒙古出臺的鄉(xiāng)村民宿等級評價地方標準突出地方特色,“三個人家”標準彰顯黃河、長城、太行文化,內蒙古標準凸顯了自治區(qū)的牧區(qū)文化,極大地推動了當?shù)剜l(xiāng)村旅游的規(guī)范化發(fā)展。

4.3 加快鄉(xiāng)村民宿等級評定制度的法制化進程

我國鄉(xiāng)村民宿等級評價的主要依據(jù)是國家標準、行業(yè)標準和各個地方政府制定的地方標準。民宿標準只是推薦性標準,因此效力有限[18]。目前,我國民宿產業(yè)還存在著立法不完善等法律問題[19]。可以借鑒韓國的民宿立法經驗,加快民宿等級評定的法制化進程。可以先從法規(guī)層面入手,由國務院制定和頒布全國性的《民宿管理條例》或《民宿管理辦法》等法規(guī)。至于民宿監(jiān)管的地方立法,各地應積極探索。2019年9 月 1 日,廣東省正式施行《廣東省民宿管理暫行辦法》。雖然該《辦法》未對民宿等級評價進行具體闡述,但是《辦法》全面系統(tǒng)地對民宿的開辦、經營、管理及責任等做出明確規(guī)定,在全國尚屬首創(chuàng)[20]。