廣西政府投資管理立法需要研究解決的主要問題

歐 凡 梁曉瑩

一、政府投資的定義

廣西屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，積極爭取中央財政轉移支付資金支持經(jīng)濟建設是一項長期的投資任務，為增強投資法規(guī)制度的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，《辦法》宜全區(qū)規(guī)則統(tǒng)一，即“政府投資，是指在廣西壯族自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)使用各級財政預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動”。

二、政府投資的預算約束

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出：“把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量”“強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務”；《中央對地方專項轉移支付管理辦法》第十五條規(guī)定：“屬于共擔類專項的，應當依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔標準或者比例，由中央和地方按各自應分擔數(shù)額安排資金”，如國家發(fā)展改革委負責的中央預算內(nèi)投資，其專項管理辦法均明確要求申請投資支持要落實地方配套資金，符合地方財政承受能力和政府投資能力，不會造成地方政府隱性債務。為此，《辦法》對于預算約束的原則應明確“自治區(qū)各級人民政府應加強對政府投資資金的預算約束，政府及其部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金，不得超出本級財政承受能力安排項目，不得為爭取上級政府投資資金、在未落實配套資金的情況下超出本級財政承受能力申報項目。強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務”。

三、政府投資的安排方式

為貫徹落實《政府投資條例》，《國家發(fā)展改革委關于規(guī)范中央預算內(nèi)投資資金安排方式及項目管理的通知》對直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等政府投資方式做了明確規(guī)定，即“直接投資，是指政府安排政府投資資金投入非經(jīng)營性項目，并由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式；資本金注入，是指政府安排政府投資資金作為經(jīng)營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權益，項目建成后政府投資形成相應國有產(chǎn)權的方式；投資補助，是指政府安排政府投資資金，對市場不能有效配置資源、確需支持的經(jīng)營性項目，適當予以補助的方式；貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對使用貸款的投資項目貸款利息予以補貼的方式”，可以直接列入《辦法》條文。

四、政府投資決策

（一）審批權限

《國務院關于投資體制改革的決定》要求：“按照項目性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的項目審批權限”。

1.按照資金來源和事權劃分?！秶鴦赵宏P于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》明確：“按照‘誰的財政事權誰承擔支出責任’的原則，確定各級政府支出責任”“屬于地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補”；《中央對地方專項轉移支付管理辦法》第十條規(guī)定：“每一個專項轉移支付對應一個資金管理辦法。中央基建投資專項應當根據(jù)具體項目制定資金管理辦法。資金管理辦法應當明確規(guī)定政策目標，部門職責分工，資金用途，補助對象，分配方法，資金申報條件，資金申報、審批和下達程序，實施期限，績效管理，監(jiān)督檢查等內(nèi)容，做到政策目標明確、分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、審批程序唯一、資金投向協(xié)調(diào)”。按照“誰投資、誰決策、誰審批”的原則，《辦法》宜明確：“政府投資項目按照財政管理隸屬關系原則上由本級項目審批部門審批，本級及上級共同財政事權出資的項目，按照專項資金管理辦法的規(guī)定審批”；鑒于交通、水利、能源等領域的專業(yè)建設工程，國家和自治區(qū)有關部門有其專項管理辦法，《辦法》對審批權限應增加兜底性規(guī)定，即“國家和自治區(qū)有關部門對專業(yè)建設工程審批有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

2.按照投資主管部門與有關部門之間的職責分工?！秶鴦赵宏P于取消非行政許可審批事項的決定》將“政府出資的投資項目審批”調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，審批部門為國家發(fā)展改革委；《國務院關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》明確交通、水利、能源等專業(yè)建設工程設計文件由交通運輸、水利、能源行政主管部門審批（審查）。按照各級政府工作部門權責清單，《辦法》應對項目審批部門予以明確，即“政府投資主管部門或者政府賦予項目審批權的其他部門”。

（二）審批程序

《條例》對項目建議書、可行性研究報告、初步設計審查內(nèi)容做了原則性規(guī)定，《辦法》作為《條例》配套的地方政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件，可以參照國家發(fā)展改革委《中央預算內(nèi)直接投資項目管理辦法》《中央預算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法》，對審批程序在條文中予以細化，同時體現(xiàn)投資審批制度改革要求。

1.明確投資審批流程，規(guī)范投資建設程序。項目單位依據(jù)項目建議書批復文件，組織開展可行性研究報告編制工作。經(jīng)批準的可行性研究報告是確定建設項目、開展初步設計的依據(jù)。經(jīng)項目審批部門批準的初步設計和投資概算是項目建設實施和控制項目總投資的依據(jù)。

2.防止投資審批工作中的自由裁量權。為嚴格執(zhí)行并聯(lián)審批制度，規(guī)范投資審批行為，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單》，要求“為防止審批工作中的自由裁量權，各級審批部門不得要求項目單位提供本通知之外的申請材料”“審批管理事項和申請材料清單實行動態(tài)管理，投資審批制度改革中，事項有調(diào)整的將及時修訂和公布”。為適應投資審批制度改革需要，可行性研究報告涉及的法定前置審批手續(xù)，可以在《辦法》條文中做原則性規(guī)定，不做具體描述，即“法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定明確作為項目審批前置條件的相關手續(xù)”。

3.加強預算約束的審核?！痘窘ㄔO財務規(guī)則》第十二條規(guī)定：“項目建設單位在決策階段應當明確建設資金來源，落實建設資金，合理控制籌資成本。非經(jīng)營性項目建設資金按照國家有關規(guī)定籌集；經(jīng)營性項目在防范風險的前提下，可以多渠道籌集”，《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》第五條規(guī)定：“申請專項債券資金前，項目單位或項目主管部門要開展事前績效評估……重點論證以下方面：……（三）項目資金來源和到位可行性；（四）項目收入、成本、收益預測合理性；（五）債券資金需求合理性；（六）項目償債計劃可行性和償債風險點……”。

《國家發(fā)展改革委關于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見》要求：“加強投資項目決策管理?！顿Y項目資金籌措等建設條件落實情況等，要重點加以審查，切實防范……違規(guī)政府投資項目盲目上馬。涉及舉債融資的項目，要將融資方案作為可行性研究論證重點，結合融資結構和項目收益來源，科學規(guī)劃項目資金平衡方案”。自治區(qū)發(fā)展改革委、機關事務管理局、財政廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳《關于規(guī)范黨政機關技術業(yè)務用房建設管理的指導意見》要求：“嚴格落實項目建設資金來源。在項目可行性研究報告報批階段，應明確建設資金落實渠道及不同資金渠道的具體籌措額度。財政部門應對項目建設方案中提出的資金籌措方案進行審核，提出審核意見，作為發(fā)展改革部門審批可行性研究報告的重要依據(jù)”。

按照以上政策文件要求，可行性研究報告的附具文件應明確“財政部門、項目主管部門對資金籌措方案的審核意見”。

4.完善政府投資制衡機制。《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》要求：“轉變管理方式，對能夠用征求相關部門意見方式替代的審批事項，調(diào)整為政府內(nèi)部協(xié)作事項”。因此，可行性研究報告的附具文件，應增加兜底條文，即“涉及有關部門或者項目所在地地方人民政府職責，應當審查的其他事項材料”。

（三）投資咨詢評估

1.規(guī)范報批文件編制，防止違規(guī)設置或指定中介服務?！蛾P于做好工程咨詢單位資格認定行政許可取消后相關工作銜接的公告》明確：“工程咨詢單位資格認定行政許可事項取消后，工程咨詢市場準入放開”，項目建議書、可行性研究報告編制未列入《自治區(qū)政府部門保留為行政權力必要條件的中介服務事項目錄清單》，按照“凡未納入《目錄清單》的中介服務事項，一律不得作為各有關部門行使行政權力的必要條件，不得變相設置中介服務或服務環(huán)節(jié)，不得以任何形式擅自設置限制性條款或指定中介服務”規(guī)定，項目建議書、可行性研究報告編制屬于市場化行為，由誰編制由項目單位決定?！督ㄔO工程勘察設計管理條例》第七條規(guī)定：“國家對從事建設工程勘察、設計活動的單位，實行資質管理制度”，因此，《辦法》對報批文件應明確“項目單位可以委托工程咨詢單位編制項目建議書、可行性研究報告，初步設計必須由具備相應資質等級的設計單位編制”。

2.按照“獨立、客觀、公正”的原則，規(guī)范投資審批評估評審?！秶鴦赵恨k公廳關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》規(guī)定：“依照規(guī)定應由審批部門委托相關機構為其審批提供的技術性服務，納入行政審批程序，一律由審批部門委托開展，不得增加或變相增加申請人的義務”，《國家發(fā)展改革委關于進一步放開建設項目專業(yè)服務價格的通知》規(guī)定：“政府有關部門對建設項目實施審批、核準或備案管理，需委托專業(yè)服務機構等中介提供評估評審等服務的，有關評估評審費用等由委托評估評審的項目審批、核準或備案機關承擔，評估評審機構不得向項目單位收取費用”，國家發(fā)展改革委、財政部、國務院審改辦《關于加強行政審批中介服務收費監(jiān)管的通知》規(guī)定：“各級政府審批部門在審批過程中委托開展的技術性服務活動，必須通過競爭方式選擇服務機構，服務費用一律由審批部門支付并納入部門預算”。為此，《辦法》應對投資審批評估評審作原則性約束規(guī)定，即“項目審批部門實施審批管理，需委托專業(yè)服務機構等中介開展評估評審等服務的，評估評審費用由項目審批部門承擔并納入部門預算，評估評審機構不得向項目單位收取費用”。

（四）簡化特定政府投資項目審批管理

1.不再審批項目建議書的項目。財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，地方政府有權制訂本行政區(qū)域相關規(guī)劃，因此，經(jīng)縣級以上人民政府及有關部門批準的發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目，原則上不再審批項目建議書，項目單位可以直接編制和報批可行性研究報告。

2.關于投資規(guī)模較小的項目?！敦斦筷P于固定資產(chǎn)投資報表編報有關問題的通知》已明確“經(jīng)營性項目投資額在5000萬元（含5000萬元）以上、非經(jīng)營性項目投資額在3000萬元（含3000萬元）以上的為大中型項目；其他項目為小型項目”，《辦法》宜直接采用納入條文，同時明確“國家對大中型、小型項目劃分有調(diào)整的，從其規(guī)定”。

3.關于建設內(nèi)容單一、技術方案簡單的項目。國務院有關部門發(fā)布的專業(yè)建設工程設計文件編制深度規(guī)定、編制辦法、編制標準、編制規(guī)程以及專項建設管理辦法對設計文件編制均有規(guī)定，但有的也存在自由裁量權，如住房城鄉(xiāng)建設部《市政公用工程設計文件編制深度規(guī)定（2013年版）》《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定（2016版）》規(guī)定“對于技術簡單、方案明確的小型建設項目，經(jīng)主管部門批準，工程設計可按一階段直接進行施工圖設計”“對于技術要求相對簡單的民用建筑工程，當有關主管部門在初步設計階段沒有審查要求，且合同中沒有做初步設計的約定時，可在方案設計審批后直接進入施工圖設計”，為進一步深化工程建設項目審批制度改革，山東省住房城鄉(xiāng)建設廳印發(fā)了《關于縮小政府投資房屋建筑和市政基礎設施工程項目初步設計審查范圍的通知》，按照設計規(guī)模明確“本省行政區(qū)域內(nèi)政府投資中型及以下房屋建筑和市政基礎設施工程項目，住房城鄉(xiāng)建設主管部門或具有審查權限的部門不再進行初步設計審查”。按照《建設工程勘察設計管理條例》第二十五條“編制建設工程勘察、設計文件，應當以下列規(guī)定為依據(jù)：……（四）國家規(guī)定的建設工程勘察、設計深度要求”規(guī)定，對于建設內(nèi)容單一、技術方案簡單的項目，《辦法》可以規(guī)定“小型項目，項目單位可以合并編制和報批項目建議書、可行性研究報告（或方案設計），工程設計階段可以不再審批初步設計，國家有關部門對專業(yè)建設工程設計文件編制有要求的，從其規(guī)定?？s小初步設計審查的項目范圍和設計規(guī)模標準由自治區(qū)人民政府投資主管部門會同有關行業(yè)主管部門制訂，報自治區(qū)人民政府批準后公布施行”。

五、政府投資年度計劃

《條例》第十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃”，按照財政事權和支出責任劃分改革的要求，《辦法》宜明確“縣級以上人民政府投資主管部門會同財政、行業(yè)主管部門研究制定本級政府投資年度計劃管理制度，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金，政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接”。

為防止重復申請和安排政府投資資金，政府投資年度計劃應當明確“項目名稱、項目代碼、項目批準文號（項目可行性研究報告批準文件、項目申請報告核準文件或項目備案文件）、建設內(nèi)容及規(guī)模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項”。

六、投資控制

《國家發(fā)展改革委關于加強中央預算內(nèi)投資項目概算調(diào)整管理的通知》規(guī)定：“對于申請調(diào)整概算的項目，國家發(fā)展改革委將按照靜態(tài)控制、動態(tài)管理的原則，區(qū)別不可抗因素和人為因素對概算調(diào)整的內(nèi)容和原因進行審查。對于使用基本預備費可以解決問題的項目，不予調(diào)整概算。對于確需調(diào)整概算的項目，須經(jīng)國家發(fā)展改革委組織專家評審后方予核定批準”。

（一）靜態(tài)控制、動態(tài)管理

《建設工程勘察設計管理條例》第二十六條規(guī)定：“編制方案設計文件，應當滿足編制初步設計文件和控制概算的需要。編制初步設計文件，應當滿足編制施工招標文件、主要設備材料訂貨和編制施工圖設計文件的需要。編制施工圖設計文件，應當滿足設備材料采購、非標準設備制作和施工的需要，并注明建設工程合理使用年限”，按照投資估算控制設計概算、設計概算控制施工圖預算的限額設計原則，方案設計-初步設計-施工圖設計，是設計方案不斷優(yōu)化的過程，“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”投資控制原則在《辦法》條文中應予以明確，即“項目建設實施過程中，項目單位在確保項目使用功能條件下，在原批準投資概算限額內(nèi)，可以根據(jù)工程進度合理調(diào)整單項工程或單位工程之間的投資余缺，如調(diào)整確有困難時，可以使用預備費予以解決。因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質條件等原因導致使用預備費難以解決確需增加投資概算的，項目單位應當提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設計及概算審批部門審查核定”。

（二）區(qū)別不可抗因素和人為因素

審查概算調(diào)整的內(nèi)容和原因必須區(qū)分客觀因素還是人為因素，分清責任，對于概算調(diào)增幅度較大的項目，應按照《廣西壯族自治區(qū)政府投資建設項目審計辦法》《廣西壯族自治區(qū)財政投資評審管理辦法》進行審計或財政投資評審。

為此，《辦法》條文應明確“申請調(diào)整概算的項目，初步設計及概算審批部門應區(qū)別不可抗因素和人為因素對概算調(diào)整的內(nèi)容和原因進行審查，概算調(diào)增幅度超過原批準概算百分之十的，初步設計及概算審批部門原則上先商請審計機關或財政投資評審機構進行審計或審查，也可以委托社會中介機構進行審查。如有未經(jīng)初步設計及概算審批部門批準擅自增加建設內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準、改變設計方案等原因造成超概算的，項目主管部門應界定違規(guī)超概算的責任主體、明確責任單位及責任人的處理意見、提出增加投資的資金籌措方案，責任單位和責任人處理意見、增加投資資金來源落實后，初步設計及概算審批部門方予核定批準調(diào)整概算”。

七、竣工驗收

對于建設工程竣工驗收，國務院有關部門發(fā)布的專業(yè)建設工程竣工驗收管理辦法均有明確規(guī)定，《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》要求：“制定施工圖設計文件聯(lián)合審查和聯(lián)合竣工驗收管理辦法。……實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見”。為此，《辦法》可以原則性提出要求，即“縣級以上人民政府投資主管部門和行業(yè)主管部門應建立和完善聯(lián)合竣工驗收工作機制，按照工程建設項目審批制度改革要求，制訂本地區(qū)、本行業(yè)政府投資項目聯(lián)合竣工驗收管理辦法，統(tǒng)一竣工驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見”。◆