欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要厘清幾個(gè)關(guān)鍵

李愛民

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、副主任中共中央組織部、共青團(tuán)中央第21 批博士服務(wù)團(tuán)成員

1 跳出縣域看優(yōu)勢(shì) 準(zhǔn)確把握地方發(fā)展的稟賦條件

欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)需要厘清的第一個(gè)關(guān)鍵是怎么認(rèn)清自身，正確認(rèn)識(shí)具備的優(yōu)勢(shì)條件，并以此作為謀劃高質(zhì)量發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。

區(qū)位是一個(gè)地方發(fā)展的基礎(chǔ)，決定了地方發(fā)展的戰(zhàn)略方向。正確認(rèn)識(shí)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，需要跳出地方看地方，從更廣視角、更高層面進(jìn)行重新界定。以云南文山為例，要充分把握其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，必須從全國(guó)、全省層面，充分認(rèn)識(shí)到文山與越南接壤，同時(shí)作為云南“東大門”與廣西相鄰的區(qū)位特點(diǎn)，從而具備在引領(lǐng)云南全省成為南亞?wèn)|南亞輻射中心和深度融入國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也就明確了文山既要向南推動(dòng)沿邊開放，更要“轉(zhuǎn)身向?！毕驏|看、向東靠、向東發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

特色特產(chǎn)是一個(gè)地方區(qū)別于其他地方的典型性標(biāo)志，也是地方所獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。要從比較的視角重新審視各地的特色特產(chǎn)，特別是各個(gè)地方在充分利用特色優(yōu)勢(shì)將特產(chǎn)做優(yōu)做精上存在顯著差異。僅從少數(shù)民族特色挖掘來(lái)看，文山是壯族苗族自治州，居住有11 個(gè)民族，特別是被海外苗族同胞視為文化圣地，但與云南其他州市相比，文山的少數(shù)民族特色挖掘遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，與民族自治州的定位不符，獨(dú)有優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮嚴(yán)重不足。文山還有三七等中藥材資源、獨(dú)特的紅色文化等，把特色做特將是文山下一步高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累，各地都形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，必須準(zhǔn)確客觀看待這些產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)要與全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相結(jié)合，特別是緊扣國(guó)家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，適時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步收縮限制性產(chǎn)業(yè)，限期關(guān)停淘汰類產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)。文山鋁產(chǎn)業(yè)具有一定基礎(chǔ)，被云南省委、省政府定位為世界一流“中國(guó)鋁谷”核心區(qū)，但從全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，由于其高耗能性，許多發(fā)達(dá)地方都是“談鋁色變”，文山發(fā)展鋁產(chǎn)業(yè)對(duì)于落實(shí)雙碳目標(biāo)要求、守住節(jié)能減排底線的壓力巨大，文山需要重新審視未來(lái)鋁產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景和地位，從新產(chǎn)業(yè)的引入、培育上下更大功夫。

政策支持是一個(gè)地方高質(zhì)量跨越式發(fā)展的強(qiáng)力支撐，也是地方政府孜孜以求的可靠保障。必須要辯證看待地方擁有的政策優(yōu)勢(shì)，既要看到利好的一面，也要看到受局限的一面，重要的是要全面準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，爭(zhēng)取發(fā)揮政策的最大效用。文山是左右江革命老區(qū)的組成部分，屬于云南省唯一享有新時(shí)期支持革命老區(qū)振興發(fā)展政策的地區(qū)。同時(shí)也要看到，左右江革命老區(qū)是國(guó)家支持的諸多革命老區(qū)之一，文山與廣西百色在左右江革命老區(qū)中的地位也不可同日而語(yǔ)，文山可做的就是充分利用其在云南省的唯一性，與省級(jí)相關(guān)部門加強(qiáng)銜接，補(bǔ)齊短板、延鏈強(qiáng)鏈，并且加強(qiáng)與百色溝通合作，共同爭(zhēng)取國(guó)家支持。

2 多措并舉破難題 有效應(yīng)對(duì)地方發(fā)展的瓶頸因素

受多方面的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中面臨各種各樣的問(wèn)題與困難，必須用發(fā)展的思路解決發(fā)展中遇到的問(wèn)題，正視并有效應(yīng)對(duì)地方發(fā)展瓶頸。

在全省全市的發(fā)展序列相對(duì)靠后往往成為制約地方發(fā)展的直接障礙，要跳出地方謀劃地方，在重新審視區(qū)域發(fā)展條件和未來(lái)發(fā)展機(jī)遇的基礎(chǔ)上，從發(fā)展定位、戰(zhàn)略方向、體制機(jī)制等維度重新設(shè)計(jì)，推動(dòng)地方從發(fā)展邊緣轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)開放前沿、把發(fā)展?jié)摿D(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展動(dòng)力。以文山為例，文山地處云南、廣西兩省區(qū)的交界地區(qū)，距離中心城市昆明、南寧均較遠(yuǎn)，受中心城市輻射帶動(dòng)作用較少。同時(shí)，文山不在滇中城市群的規(guī)劃范圍之內(nèi)，不屬于《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，處于全省發(fā)展的末梢。文山的發(fā)展必須要重新認(rèn)識(shí)到其作為云南東大門，以及在云南全省向東融入西部陸海新通道和粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略的前沿地位，積極推行東向發(fā)展戰(zhàn)略，率先打造粵港澳大灣區(qū)的“菜籃子”“后花園”，讓“小車跑昆明，大車向粵港澳”成為文山經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。

中西部地區(qū)的縣城普遍存在著欠賬大短板多的問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板的任務(wù)極其艱巨。文山市作為州府所在地，截至目前沒通高鐵，城市道路的破爛長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)重影響城市形象，2021 年“4·28”罕見冰雹天氣將城市排澇等問(wèn)題暴露無(wú)遺，農(nóng)村大量50 戶以上的自然村未通硬化路，教育、醫(yī)療等民生建設(shè)均在全省排名靠后，嚴(yán)重影響邊境少數(shù)民族群眾的幸福感、獲得感。地方欠賬短板問(wèn)題的解決需要內(nèi)外結(jié)合、多方發(fā)力，一方面依靠自身的發(fā)展，優(yōu)先保障民生，推動(dòng)形成良性循環(huán)；另一方面，在現(xiàn)階段特別要進(jìn)一步發(fā)揮各職能部門的積極性、主動(dòng)性，從各個(gè)層面各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)匯報(bào)對(duì)接，牢牢抓住國(guó)家新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的機(jī)遇，匯聚各方資源，解決發(fā)展難題。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后是縣域地區(qū)存在的普遍問(wèn)題，特別是中西部地區(qū)的縣大多為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平相對(duì)較低；工業(yè)發(fā)展處于起步階段，沒有形成對(duì)地方財(cái)力的有效支撐；服務(wù)業(yè)發(fā)展更是不力。產(chǎn)業(yè)不興直接導(dǎo)致地方財(cái)政自給率低，“要飯財(cái)政”突出。以文山為例，作為62 萬(wàn)人口大縣，一般公共財(cái)政收入僅為23 億元，而一般公共預(yù)算支出高達(dá)58億元，“三保”壓力巨大。解決財(cái)源建設(shè)滯后問(wèn)題，一方面要進(jìn)一步壓縮一般性開支，特別是“三公經(jīng)費(fèi)”的支出。更重要的是要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上大做文章，加大招商引資力度，以“大產(chǎn)業(yè)+新主體+新平臺(tái)”的模式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增強(qiáng)附加值；結(jié)合資源基礎(chǔ)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)接新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)，如依托中醫(yī)藥材發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)、依托光伏風(fēng)電資源發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)等，以產(chǎn)業(yè)大發(fā)展推動(dòng)財(cái)力大改善。

地方發(fā)展受要素瓶頸制約嚴(yán)重，文山突出表現(xiàn)在土地瓶頸和債務(wù)紅線問(wèn)題。文山違法占耕比例高，新增建設(shè)用地指標(biāo)受限，好項(xiàng)目落地難成為招商引資的最大障礙。文山債務(wù)率曾高達(dá)400%多，且處于集中還債期，每年到期債務(wù)30 多億元。地方政府必須主動(dòng)作為，深研土地要素保障、債務(wù)化解等相關(guān)政策，合法合規(guī)取得突破。對(duì)于土地瓶頸問(wèn)題，要抓住國(guó)土空間規(guī)劃修編的機(jī)遇期，調(diào)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要用地；進(jìn)一步挖潛存量土地，盤活閑置用地，減少粗放用地；加快土地整理整治，積極參與新增建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看要樹牢耕地保護(hù)的底線思維，杜絕新增違法違規(guī)用地。對(duì)于債務(wù)紅線問(wèn)題，要嘗試通過(guò)債務(wù)展期、債務(wù)置換等方式守牢地方政府當(dāng)前信用；加快國(guó)有資產(chǎn)和土地資源盤活，加大國(guó)有資產(chǎn)處置力度和土地出讓力度籌集資金；長(zhǎng)期看要進(jìn)一步規(guī)范新增專項(xiàng)債券，堅(jiān)決堵住違法違規(guī)舉債融資的“后門”，嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

3 上下聯(lián)動(dòng)謀出路 正確處理地方發(fā)展的幾大關(guān)系

欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充分利用有利因素、有效破解瓶頸制約，還要切實(shí)把握“有所為有所不為”的基本原則，突出上下聯(lián)動(dòng)，謀高質(zhì)量發(fā)展之出路。

立足地方的發(fā)展階段，鑒于自身財(cái)力和集聚發(fā)展規(guī)律，需要正確處理好平面推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系，合理把握開發(fā)時(shí)序。地方發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)謀篇布局，每年推動(dòng)一兩個(gè)大項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。同時(shí)，要樹立中心城市優(yōu)先發(fā)展的理念，以集聚能力的提升為前提，漸次發(fā)揮對(duì)全域的輻射帶動(dòng)作用。

地方高質(zhì)量發(fā)展需要處理好自身發(fā)展意愿和國(guó)家發(fā)展大勢(shì)的關(guān)系，讓自身的發(fā)展與國(guó)家導(dǎo)向相適應(yīng)。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，一方面各地方要充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，積極承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移；另一方面也要深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)家對(duì)各類限制性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更高要求，有所為有所不為。同時(shí)，要積極對(duì)接、提前謀劃數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧城市、大健康產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家重點(diǎn)支持方向，爭(zhēng)取在某些領(lǐng)域形成先發(fā)引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)。

地方需要處理好大眾化、普通化和特色化、亮點(diǎn)化的關(guān)系，充分挖掘生態(tài)、資源、民族等具備的各類優(yōu)勢(shì)，打造特色亮點(diǎn)，形成各類網(wǎng)紅IP，最大限度放大地方特色化優(yōu)勢(shì)。例如，推動(dòng)城市建設(shè)美化靚化，打造現(xiàn)代化精美城市，增強(qiáng)集聚力。推動(dòng)系列文旅產(chǎn)品開發(fā)，結(jié)合地方特點(diǎn)推出一批名品、名吃、名俗、名節(jié)等，增強(qiáng)吸引力。

地方發(fā)展必須正確處理好低頭走路和抬頭看天的關(guān)系，加強(qiáng)精準(zhǔn)對(duì)接，充分利用外部資源，形成自身高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)力引擎。在項(xiàng)目上加強(qiáng)精準(zhǔn)包裝，聚焦國(guó)家、省級(jí)相關(guān)部門的專項(xiàng)資金，從不同關(guān)口爭(zhēng)取最大支持。在招商引資上加強(qiáng)精準(zhǔn)對(duì)接，厘清重大招商項(xiàng)目清單，實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，瞄準(zhǔn)行業(yè)標(biāo)桿，引入社會(huì)資金支持地方發(fā)展。