生態(tài)環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)量質(zhì)齊升*

文 生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司

生態(tài)環(huán)境法規(guī)方面

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境部以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指引，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，遵循“以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的原則，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)制修訂節(jié)奏加快、覆蓋面拓寬、針對性更強(qiáng)。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國長江保護(hù)法》等15部法律，《排污許可管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等17部行政法規(guī)先后完成了制修訂。目前，由生態(tài)環(huán)境主管部門作為主要執(zhí)法部門的生態(tài)環(huán)境法律和行政法規(guī)分別是16件和32件，均占現(xiàn)行有效法律和行政法規(guī)總數(shù)的近1/20。

生態(tài)環(huán)境立法實(shí)現(xiàn)了從量到質(zhì)的全面提升，逐步建立了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的“四梁八柱”，覆蓋全面、務(wù)實(shí)管用、嚴(yán)格嚴(yán)密的中國特色社會主義生態(tài)環(huán)保法律體系初步形成。

一是確立生態(tài)文明的憲法地位。2018年，憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，明確要“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。

二是完善環(huán)境保護(hù)基本制度。以2014年“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)法修訂為代表，全面強(qiáng)化了政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測等制度，嚴(yán)格了對違法行為的處罰力度。

三是完善污染防治法律制度。針對環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢，聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，配合立法機(jī)關(guān)陸續(xù)制修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國噪聲污染防治法》。

四是配合立法機(jī)關(guān)制定重要流域、特殊區(qū)域的生態(tài)保護(hù)法律。包括2020年制定的長江保護(hù)法和正在制定的《中華人民共和國黃河保護(hù)法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》等。

五是健全生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)清理和規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制。對制定時(shí)間較早、處罰力度偏軟、不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境管理需要、不符合改革方向的法規(guī)，全面梳理并分類提出修改、廢止的建議；嚴(yán)把規(guī)范性文件合法性審核關(guān)，保障“紅頭文件”守法合規(guī)。

下一步，我們將深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，著眼于人與自然和諧共生和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法治建設(shè)，推動《中華人民共和國黃河保護(hù)法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》等法律制修訂，組織開展應(yīng)對氣候變化等立法研究，配合做好相關(guān)部門牽頭起草的危險(xiǎn)化學(xué)品、自然保護(hù)地等方面的法律法規(guī)制修訂，推動生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法，配合立法機(jī)關(guān)開展環(huán)境法典編纂研究工作。積極推動碳排放權(quán)交易、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理、消耗臭氧層物質(zhì)管理、有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的行政法規(guī)制修訂。針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)存在的該硬不硬、該嚴(yán)不嚴(yán)、該重不重的問題，進(jìn)一步推動強(qiáng)化法律責(zé)任，對生態(tài)環(huán)境違法行為實(shí)施嚴(yán)懲重罰，讓違法者付出應(yīng)有代價(jià)。積極配合全國人大常委會對生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面

生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展了許多根本性長遠(yuǎn)性開創(chuàng)性的工作，生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也從認(rèn)識到實(shí)踐發(fā)生了歷史性全局性的變化。特別是黨的十九大以來，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極推動生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，按照“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”總要求，構(gòu)建了與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，取得了重大進(jìn)展，主要有三個方面。

一是國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系更加充實(shí)完善。黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系由“兩級五類”發(fā)展為“兩級六類”。生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步加快制修訂步伐，取得顯著成效，截至2022年7月底，制修訂國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1215項(xiàng)。地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)快速發(fā)展，部分省份陸續(xù)發(fā)布地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法或標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實(shí)施方案，截至2022年7月底，現(xiàn)行地方標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到271項(xiàng)。

二是生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理制度更加健全。修訂發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作規(guī)則》。在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿、標(biāo)準(zhǔn)解釋文件2000余件。發(fā)布國家水、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)測分析方法標(biāo)準(zhǔn)制訂技術(shù)導(dǎo)則等生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，出臺地方流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂技術(shù)導(dǎo)則。印發(fā)《國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評估工作指南（試行）》，組織開展了重點(diǎn)行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評估工作。

三是為打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮重要支撐作用。圍繞打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，新發(fā)布揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放控制、制藥、農(nóng)藥、涂料、油墨及膠粘劑等固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，全過程加強(qiáng)VOCs排放管控；先后出臺輕型汽車（國六）、重型柴油車（國六）、船舶發(fā)動機(jī)（國一、國二）、非道路柴油移動機(jī)械等移動源相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。支撐打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，發(fā)布了電子、船舶等水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及涉鉈的磷肥、硫酸、鋼鐵等工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)修改單，出臺飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分、地表水環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，發(fā)布農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、污染地塊和地下水風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)系列技術(shù)導(dǎo)則，以及固體廢物鑒別、一般工業(yè)固廢貯存和填埋、危險(xiǎn)廢物焚燒和填埋、醫(yī)療廢物處理處置污染控制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境健康工作

環(huán)境健康工作是健康中國和美麗中國建設(shè)的重要組成部分，近年來取得顯著進(jìn)展。一是營造政策環(huán)境。推動將“建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度”和“強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境與健康管理”任務(wù)分別納入了中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，制定了環(huán)境健康工作辦法，印發(fā)了3個環(huán)境健康工作五年規(guī)劃。二是制定技術(shù)規(guī)范。將環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)納入國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)布了環(huán)境健康調(diào)查、暴露評估和風(fēng)險(xiǎn)評估等14項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，為制度建設(shè)提供技術(shù)支撐。三是強(qiáng)化試點(diǎn)推進(jìn)。在6個地區(qū)開展國家環(huán)境健康管理試點(diǎn)，初步形成了由環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、防控構(gòu)成的全過程風(fēng)險(xiǎn)管理路徑。四是推動公眾參與。發(fā)布《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，監(jiān)測全國居民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)，將健康素養(yǎng)水平納入健康中國考核評估指標(biāo)。

環(huán)境基準(zhǔn)工作

生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)是制修訂生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)依據(jù)?！笆濉睍r(shí)期，生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)工作逐步加強(qiáng)，并取得積極進(jìn)展。一是管理框架初步形成?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《國家環(huán)境基準(zhǔn)管理辦法（試行）》等法律政策，為生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)工作的可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。發(fā)布了4項(xiàng)水生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)推導(dǎo)技術(shù)指南。二是能力建設(shè)步伐加快。成立了國家生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)專家委員會。建成了環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評估國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。啟動了國家生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。三是基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)零突破。水、大氣、土壤生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)體系研究逐步深入，水生生物、營養(yǎng)鹽、沉積物、感官和陸生生態(tài)等生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)推導(dǎo)方法學(xué)研究全面展開，首批發(fā)布了4項(xiàng)國家水生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償方面

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。2015年和2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，先后部署改革在部分地方試點(diǎn)和在全國試行。各地各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央改革部署，初步構(gòu)建了責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在推動國家和地方立法、規(guī)范訴訟規(guī)則、完善技術(shù)和資金保障、開展案例實(shí)踐、修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境等方面取得明顯成效，階段性目標(biāo)任務(wù)全面完成。

改革取得了明顯成效

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷完善制度體系建設(shè)。

將其納入國家法律和地方性法規(guī)。截至2021年年底，《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等多部法律中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容。福建、四川等21個省份在相關(guān)地方條例中納入了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

研究制定生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范性文件。經(jīng)中央深改委審議通過，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法等13個單位于2022年4月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》。此外，最高法、最高檢、財(cái)政部、司法部等有關(guān)單位印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理、公益訴訟、賠償資金管理、環(huán)境損害司法鑒定等方面的指導(dǎo)性文件。

持續(xù)探索地方配套制度。截至2021年底，各地印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、資金管理等方面的402項(xiàng)配套文件。

二是加大統(tǒng)籌力度，推動改革深入開展強(qiáng)化督察考核。

2021年、2022年生態(tài)環(huán)境損害賠償兩次被納入中央對省級黨委政府的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核。天津等29個省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入地方污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)考核；吉林等22個省份將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入省級生態(tài)環(huán)保督察范圍。

強(qiáng)化調(diào)度指導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)兩批生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索清單，交由各地核查辦理；指導(dǎo)推進(jìn)美利紙業(yè)污染騰格里沙漠、黑龍江鹿鳴礦業(yè)尾礦庫泄漏等重大案件辦理；研究制定了環(huán)境損害鑒定評估推薦方法等9項(xiàng)技術(shù)文件，聯(lián)合國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了總綱等6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定與恢復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。

三是狠抓案例實(shí)踐，促進(jìn)辦案量質(zhì)提升，案件辦理數(shù)量增加迅速。

截至2021年底，全國累計(jì)辦理案件約1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元，推動修復(fù)土壤超過3695.57萬立方米、地下水166.63萬立方米、地表水3.69億立方米、林地6155.22萬平方米、濕地20萬平方米、農(nóng)田213.88萬平方米，清理固體廢物8984.25萬噸。其中，2021年新啟動案件6946件，較2020年增加60.8%，涉及賠償資金39.54億元，與2020年基本持平。

強(qiáng)化保障國家生態(tài)安全。一是加強(qiáng)對長江、黃河流域的生態(tài)保護(hù)，2021年，湖南、四川等13個省份辦理長江流域案件401件，涉及賠償金額2.09億元。山西、山東等9個省份辦理黃河流域案件81件，涉及賠償金額1.18億元。二是加強(qiáng)對生態(tài)敏感區(qū)域的生態(tài)保護(hù)。重慶、四川等地將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境損害作為重點(diǎn)核查對象，建立核查臺賬。海南就破壞紅樹林自然保護(hù)區(qū)案啟動索賠磋商并已開展修復(fù)。

評選典型案例規(guī)范案件辦理。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布第一批、第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，最高法發(fā)布生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例。江蘇、浙江等省份也發(fā)布了本地區(qū)典型生態(tài)環(huán)境損害賠償案例。通過典型案件的評選和公布，示范引領(lǐng)，提升辦案質(zhì)量。

存在的問題和下一步工作安排

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革總體上呈現(xiàn)良好態(tài)勢，但是實(shí)踐中還存在各地改革進(jìn)展不平衡、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估體系建設(shè)相對滯后、相關(guān)制度有效銜接不足等問題。

下一步，生態(tài)環(huán)境部將會同有關(guān)方面，以《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》的貫徹落實(shí)為契機(jī)，進(jìn)一步提升各地對改革的認(rèn)識和重視程序，規(guī)范辦案程序，健全線索篩查、索賠磋商、生態(tài)修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作機(jī)制，強(qiáng)化督導(dǎo)考核，夯實(shí)部門職責(zé)，構(gòu)建更加完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，推動改革在法治的軌道上，向常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國提供有力保障。