鐵路建設(shè)資金籌措模式研究

曹佳峰

（中鐵第五勘察設(shè)計院集團有限公司 線路運輸設(shè)計研究院，北京 102600）

0 引言

隨著“十四五”及中長期鐵路網(wǎng)的規(guī)劃實施，鐵路建設(shè)規(guī)模持續(xù)增大、財務(wù)壓力有增無減，面對愈發(fā)繁重的鐵路建設(shè)資金需求，亟須探索更新、更多、更廣闊的鐵路建設(shè)資金籌措模式。近年來學者們針對鐵路建設(shè)資金籌措開展了廣泛研究，李鵬等［1-2］結(jié)合城際鐵路的投資特性，系統(tǒng)闡述了資金籌措方式；李凱薇等［3-4］針對市郊鐵路面臨的投融資困境，研究投融資模式的選擇體系并總結(jié)適用性；羅蛟等［5-6］從四川省存在的實際問題出發(fā)，提出了積極爭取國家財稅支持、加大地方政府投資力度、加強政企間合作等多渠道資金籌措建議；陳薇［7］對廣西鐵路建設(shè)資金籌措方式進行研究，并做應(yīng)用實踐分析；柏飛彪等［8］立足成渝中線高速鐵路項目，重點研究投融資策略，以期對資金籌措提供借鑒參考；王涵晴等［9］提出鐵路物流基地市場化投融資的優(yōu)化思路，緩解資金籌措壓力?，F(xiàn)有研究成果主要針對某個地區(qū)、特定類型、具體項目的鐵路建設(shè)資金籌措，這里旨在分析在鐵路建設(shè)資金構(gòu)成及來源的基礎(chǔ)上，對資本金投入的主要影響因素，針對不同類型鐵路項目，研究其資金籌措模式并提出相關(guān)建議，為我國鐵路建設(shè)決策提供理論參考。

1 資金結(jié)構(gòu)

1.1 資金構(gòu)成

鐵路項目具有資金需求量大、建設(shè)周期長、投資回收期久等特點，資金結(jié)構(gòu)應(yīng)多方權(quán)衡后綜合確定。鐵路建設(shè)項目的資金通常由資本金和債務(wù)資金構(gòu)成，兩者比例大致可按3種方式設(shè)計，構(gòu)成比例見表1。

表1 資金構(gòu)成比例

1.2 資金來源

根據(jù)投資主體的不同，鐵路建設(shè)項目資本金來源包括中國國家鐵路集團有限公司（簡稱國鐵集團）出資、地方政府出資、社會資本出資等；債務(wù)資金來源包括銀行貸款、發(fā)行債券、發(fā)行中期票據(jù)、融資租賃等，具體分類見圖1。

1.3 資本金比例

固定資產(chǎn)投資資本金制度是適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體制的管理制度［10］。自1996年我國建立固定資產(chǎn)項目資本金制度以來，鐵路建設(shè)項目最低資本金比例演變過程可見表2，從最初的35%調(diào)整至如今的20%，并且還可以根據(jù)項目投資回報機制進一步降低資本金比例。

針對鐵路項目資本金比例的政策整體呈現(xiàn)出一種逐步放寬的趨勢，且針對不同地區(qū)及出資代表相應(yīng)出臺了保障性規(guī)定。如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》規(guī)定：確保中西部鐵路項目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%［11］；《鐵路項目中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理暫行辦法》規(guī)定：由國鐵集團作為出資人代表投入項目，項目資本金測算按不高于項目總投資的70%考慮［12］。

2 主要影響因素

2.1 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平

鐵路建設(shè)規(guī)模計劃是階段內(nèi)需要完成的建設(shè)目標與任務(wù)，也是鐵路建設(shè)項目資本金需要承擔的根本任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間鐵路固定資產(chǎn)投資達到3.99萬億元，平均每年近8 000億元，各區(qū)域資本金投入情況見圖2。

圖2 “十三五”期間各區(qū)域資本金投入情況

由圖2可知，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高，同時鐵路建設(shè)資本金投入最多；中部地區(qū)相對低于東部和西部地區(qū)，但差距不大；西部地區(qū)雖然經(jīng)濟水平相對欠發(fā)達，但是近年國家扶持力度不斷加強，“十四五”期間及以后仍將朝西部傾斜；東北地區(qū)資本金投入最少，受經(jīng)濟發(fā)展水平下滑影響，投資規(guī)模亦呈下降趨勢。

2.2 投資者出資能力

我國鐵路實行合資共建模式，地方政府作為投資主體之一，其出資能力直接影響資本金投入情況?！笆濉逼陂g各區(qū)域地方政府鐵路出資情況見圖3。

圖3 “十三五”期間各區(qū)域地方政府出資情況

由圖3可知，地方政府出資力度基本呈現(xiàn)逐年加大趨勢，東部地區(qū)出資規(guī)模最大，東北地區(qū)最小，中部地區(qū)和西部地區(qū)基本持平。為更加順暢地推進項目融資建設(shè)，個別鐵路采用地方政府全資模式，如梅龍高速鐵路、濰萊高速鐵路、南崇城際鐵路、深惠城際鐵路等。

2.3 運營補貼

運營補貼作為財政廳、省政府提出的過渡性補貼政策，有效緩解了鐵路建設(shè)資金問題，特別是對公益價值較高的鐵路給予了大力支持。能夠?qū)崿F(xiàn)的補貼目標會引起運營期的現(xiàn)金流入、流出變化，從而影響建設(shè)期資本金的投入，不同區(qū)域、不同項目能夠?qū)崿F(xiàn)的目標是不一樣的。各地結(jié)合自身情況也提出了不同的補貼目標，如廣東省、浙江省等地提出按財務(wù)內(nèi)部收益率3%的補貼目標要求。

2.4 投資目標

國鐵集團、地方政府承擔社會責任和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，追求項目適度盈利，可以適度減少資本金投入，更多使用債務(wù)資金，在全生命周期內(nèi)實現(xiàn)資本金投資的保值。社會資本對于資本金收益預(yù)期通常高于項目債務(wù)資金融資成本，為降低綜合資金成本，應(yīng)采用較少的資本金投入。

2.5 利率水平

利率水平偏高，資本金投入相應(yīng)減少；反之利率水平偏低，資本金投入相應(yīng)增加。此外，利率對資本金投入的影響，還表現(xiàn)在預(yù)期利率變動趨勢對項目籌措方式選擇的影響。預(yù)期利率趨漲時，項目會較多地采用長期貸款方式；反之預(yù)期利率趨跌時，項目則會較少地采用長期貸款方式。

3 資金籌措模式

鐵路項目根據(jù)路網(wǎng)功能大致分為干線鐵路和非干線鐵路，這里研究將干線鐵路分為高速鐵路和普速鐵路，非干線鐵路分為城際鐵路和市域（郊）鐵路，并對不同類型鐵路項目的資金籌措模式進行重點闡述。

3.1 高速鐵路

高速鐵路具有促進國民經(jīng)濟發(fā)展、促進沿線資源開發(fā)、引導城市發(fā)展等積極作用，建設(shè)期投資來源主要是地方政府和國鐵集團。因此，在高速鐵路項目建設(shè)過程中，為體現(xiàn)受益者投資的原則，應(yīng)以地方政府作為區(qū)域內(nèi)的投資主體，加快推進項目建設(shè)。結(jié)合國家投融資體制改革政策，高速鐵路的資金來源除現(xiàn)有融資渠道外，應(yīng)積極探索各種新型模式（如PPP、BOT、ABS、股權(quán)+EPC等），不斷拓寬融資領(lǐng)域。根據(jù)高速鐵路公益性較強、經(jīng)營性較弱這一特點進行分析，雖然引進社會資本投資較難，但仍有一批鐵路示范項目（如杭紹臺高速鐵路、濟青高速鐵路等）成功引入社會資本投資，經(jīng)驗值得借鑒。高速鐵路項目資金籌措宜采用省部聯(lián)合模式，即國鐵集團和地方政府共同出資，同時引進戰(zhàn)略投資者。

3.2 普速鐵路

3.2.1 政策性鐵路

政策性鐵路是國家為維護民族團結(jié)、政治穩(wěn)定，保證軍事安全、社會公平以及國土開發(fā)的鐵路，其政治指導性顯著，不考慮經(jīng)濟因素以及項目效益情況，現(xiàn)狀采用國家全部出資模式。該類型鐵路由于自身的建設(shè)特征，缺乏對社會資金的吸引力，資金來源受限制，建設(shè)資金應(yīng)以國家預(yù)算資金以及鐵路建設(shè)基金為主，地方政府積極配合，負責土地的征用、拆遷等項目前期工作。此類型鐵路由于受國家政策制約，資金來源較為單一，政策干預(yù)性較強，其投融資引入市場競爭機制較困難。

3.2.2 路網(wǎng)性鐵路

路網(wǎng)性鐵路是國家為完善全國鐵路網(wǎng)布局，優(yōu)化綜合運輸網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而規(guī)劃的鐵路干線，現(xiàn)狀資金籌措以地方政府和國鐵集團為主?？紤]該類鐵路采用客貨共線運輸組織模式，通常具有一定盈利能力，應(yīng)積極爭取中央預(yù)算資金的支持，同時通過政策扶持在一定程度上吸引社會資本投資。路網(wǎng)性普速鐵路項目主要依靠國鐵集團出資、沿線地方政府投資、引進社會資本直接投資、發(fā)行債券、銀行貸款等多種方式。

3.3 城際鐵路

2012年5月原鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，鼓勵民間資本進入城際鐵路建設(shè)，并由地方政府主導?，F(xiàn)狀資金籌措以地方投資為主，主要分為如下方式：一是地方政府注資。城際鐵路的修建為區(qū)域一體化帶來可能性，促進和支撐地方社會經(jīng)濟發(fā)展，政府應(yīng)加強重視度，地方財政投入必不可少。二是政策支持。建議統(tǒng)籌城際鐵路建安營業(yè)稅，專稅用于城際鐵路資本金；建立土地出讓金收入分享機制，按市或縣兩級一定比例的國土出讓收入，作為城際鐵路項目資本金；建立財政貼息政策，特別是一些對國民經(jīng)濟有重要意義的重點城際鐵路項目，進行項目資本金貼息。三是沿線企業(yè)及資源地出資。建議由地方政府相關(guān)部門牽頭，制定沿線各企業(yè)、工廠、資源地的出資原則，承擔一定比例的鐵路建設(shè)項目資金。四是資本市場直接融資。城際鐵路的資金還可以通過發(fā)行股票、鐵路債券、利用外資等資本市場直接融資的方式解決。五是組建項目公司。由項目公司統(tǒng)一負責前期資金籌集、中期項目建設(shè)和后期運營管理，使其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，促進資金來源的多渠道化。

3.4 市域（郊）鐵路

《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見》指出，都市圈所在地城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路責任主體［13］。根據(jù)相關(guān)文件要求及現(xiàn)狀分析，中央預(yù)算資金、鐵路建設(shè)基金等國家性質(zhì)資金幾乎不會對該類鐵路項目進行投資，故資本金以地方政府和社會資本投資為主，充分吸收民間資本、外資在內(nèi)的社會資本參與投資建設(shè)和運營管理市域（郊）鐵路項目，采用省、市、縣（區(qū)）投資分擔方式籌集政府資金，分擔比例宜根據(jù)境內(nèi)線路長度、站點設(shè)置和財政能力等因素綜合確定。債務(wù)資金通常采用銀行貸款，也可以通過發(fā)行項目債券、股票等創(chuàng)新型融資方式籌集。

4 可行性建議

4.1 抓住鐵路發(fā)展機遇，保障建設(shè)有序推進

隨著《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》《交通強國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》的頒布實施，我國鐵路發(fā)展蹄疾步穩(wěn)、態(tài)勢良好，新增鐵路里程達到了空前規(guī)模，所需鐵路建設(shè)資金龐大，必須尋求適應(yīng)的資金籌措模式，保障鐵路建設(shè)有序推進，加快交通強國建設(shè)步伐。

4.2 拓寬鐵路投融資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化

一方面，國家支持和保障鐵路投融資體制以及管理體制的改革，鼓勵地方出資建設(shè)鐵路；另一方面，傳統(tǒng)的投融資體制過度依賴債務(wù)性融資，巨大資金負債所帶來的財政、金融風險日漸凸顯。因此，迫切需要打破常規(guī)，積極探索新型模式，構(gòu)建適應(yīng)符合項目特征的投融資渠道，同時參考學習國內(nèi)外鐵路投融資經(jīng)典案例，實現(xiàn)投資主體多元化勢在必行。

4.3 盤活社會資本，緩解出資壓力

根據(jù)國家向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路的改革精神，加快鐵路股權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓步伐，推動政府投資鐵路股權(quán)向社會投資者作價轉(zhuǎn)讓，通過鐵路股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)融資等方式，多方向、全方位盤活社會資本投資鐵路建設(shè)，緩解國家及地方政府出資壓力。

4.4 做好土地總體規(guī)劃，加強綜合開發(fā)力度

基于上位規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作等原則，加強鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)力度，將傳統(tǒng)、單一的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧煌?、地產(chǎn)、娛樂的綜合性開發(fā)，促進沿線區(qū)域站城互動提質(zhì)。有關(guān)部門在土地規(guī)劃利用、項目審批等方面給予支持，有關(guān)稅費按規(guī)定給予優(yōu)惠和減免，開發(fā)收益用于鐵路建設(shè)和運營補貼。

4.5 制定運營補虧和保障措施，推進鐵路健康可持續(xù)發(fā)展

立足鐵路項目自身條件，充分結(jié)合國家相關(guān)政策，加強鐵路項目運營補貼、土地綜合開發(fā)補貼、完善鐵路運價機制等方面的補虧措施，同時制定土地支持、特許經(jīng)營、社會資本投入等方面的保障政策，以保證鐵路運營滿足運輸需求，促進鐵路健康有序可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)束語

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、鐵路建設(shè)加快步伐的背景下，面對資金籌集的困難以及國家出臺的相關(guān)政策，研究資金籌措模式必不可少。資本金投入在滿足政策規(guī)定的前提下，還受到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、投資者出資能力、運營補貼、投資目標、利率水平等多方面因素影響。以高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路為研究對象，分析各功能定位及投資特性，得出各自適用的建設(shè)資金籌措模式，并提出5方面可行性建議。通過拓寬鐵路投融資渠道，采取多元化出資方式，國家、地方政府和社會資本共同推進鐵路建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。